Wyrok z dnia 2023-06-28 sygn. IV SA/Wr 148/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Y. B. na czynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego oddala skargę w całości.

W dniu 12 kwietnia 2022 r. Y.B. złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko V. O., które jest obywatelem Ukrainy i przybyło z Ukrainy do Polski w związku z działaniami wojennymi po dniu 23 lutego 2022 r.

W dniu 12 maja 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin w Białymstoku poinformował wnioskodawczynię o przyznaniu świadczenia wychowawczego na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie.

Od grudnia 2022 r. wypłata świadczenia wychowawczego została wstrzymana w związku z wyjazdem strony z terytorium RP.

W dniu 28 grudnia 2022 r. wnioskodawczyni złożyła pismo, w załączeniu przedkładając zaświadczenie z rejestru PESEL z dnia 30 listopada 2022 r., potwierdzające status strony – "UKR" – cudzoziemiec, któremu nadani numer PESEL w związku z konfliktem na terytorium Ukrainy (data zmiany 30 .11.2022 r.).

Pismem z dnia 2 marca 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin w Białymstoku poinformował stronę o wznowieniu wypłaty świadczenia wychowawczego, począwszy od daty wstrzymania. Wyjaśniono, że w związku z weryfikacją danych dotyczących uprawnień pobytowych wnioskodawczyni, zawartych w rejestrze Straży Granicznej ustalono, iż strona posiada prawo do legalnego pobytu do 24 sierpnia 2023 r. Należności przysługujące za okres od grudnia 2022 r. do lutego 2023 r. wraz ze świadczeniem za marzec 2023 r. zostaną przekazane na rachunek bankowy wnioskodawczyni w najbliższym terminie płatności.

W skardze z dnia 25 stycznia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7 i art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577), art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 13a ust. 3 i art. 23 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 26 ust. 3e ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) przez zawieszenie/wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego na dziecko od grudnia 2022 r. bez wydania decyzji, a także bez wezwań, zawiadomień i nawet telefonicznych kontaktów. Skarżąca wniosła o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, zobowiązanie ZUS do wznowienia wypłat świadczenia wychowawczego, wyrównania wypłat od miesiąca grudnia 2022 r. wraz z odsetkami ustawowymi. Skarżąca wniosła również o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w dniu otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zobowiązanie ZUS do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec pracownika, który zawiesił wypłatę świadczenia oraz o powiadomienie strony na piśmie o sposobie zakończenia tego postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona podała, że od 13 do 15 sierpnia 2022 r. strona przebywała na terytorium Ukrainy i wróciła na terytorium RP. W grudniu 2022 r. strona po raz pierwszy nie uzyskała wypłaty świadczenia wychowawczego. W dniu 28 grudnia 2022 r. strona stawiła się w ZUS-ie i przedłożyła zaświadczenie o posiadaniu statusu UKR na dzień 30 listopada 2022 r. Jednakże do dnia 24 stycznia 2023 r. organ nie zareagował na jej wyjaśnienia. Również w styczniu 2023 r. strona nie otrzymała wypłaty świadczenia wychowawczego. Strona nie otrzymała jednak żadnego powiadomienia w systemie teleinformatycznym PUE ZUS, co jej zdaniem potwierdza brak podstaw do zawieszenia wypłaty świadczenia. Strona nie była też wzywana do złożenia wyjaśnień w tej sprawie. Według strony, ZUS naruszył procedurę zawieszenia/wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego, naruszając art. 6, art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na wznowienie wypłaty świadczenia wychowawczego. Organ wyjaśnił, że wypłata świadczenia została wstrzymana systemowo ze względu na zapisy w rejestrze prowadzonym przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, które wskazywały na utratę statusu "UKR" przez skarżącą. Istnienie prawa do świadczenia podlega monitorowaniu przez ZUS w zakresie legalności pobytu obywateli Ukrainy na terytorium Polski. Warunek posiadania legalnego pobytu obywatela Ukrainy w Polsce weryfikowany jest w oparciu o dane zawarte w aplikacji w rejestrze Straży Granicznej. W wyniku odczytania danych w rejestrze o wyjeździe skarżącej na terytorium Ukrainy i utracie przez nią prawa do legalnego pobytu w Polsce, w grudniu 2022 r. wypłata świadczenia została wstrzymana do wyjaśnienia. Skarżąca wyjechała w dniu 27 maja 2022 r. i powróciła w dniu 29 maja 2022 r., jednakże bez wskazania, że wjazd do Polski odbył się w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Kolejne wjazdy w dniu 15 sierpnia 2022 r. i 19 lutego 2023 r. zostały odnotowane jako spowodowane konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Z danych z rejestru wynika, że okresy uprawniające do legalnego pobytu skarżącej mieszczą się: od 7 marca 2022 r. do 27 maja 2022 r. i od 15 sierpnia 2022 r. do 24 sierpnia 2023 r. W związku z powyższym wypłata świadczenia została wznowiona.

W piśmie z dnia 13 czerwca 2023 r. skarżąca wniosła o naliczenie odsetek ustawowych od świadczenia, które nie zostało wypłacone, zobowiązanie ZUS do wszczęcia wobec kierownika działu postępowania dyscyplinarnego i zobowiązanie ZUS do zawiadomienia strony o wymierzonych karach dyscyplinarnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że przedmiotem skargi strony jest czynność materialno – techniczna organu, polegająca na wstrzymaniu wypłaty świadczenia wychowawczego. Zgodnie bowiem z art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 ze zm.), dalej u.p.p.w.d., przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. Tylko w sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (art. 13a ust. 4 u.p.p.w.d.). Skoro ustawodawca w art. 23 u.p.p.w.d. nie przewidział formy prawnej dla wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego, to należy przyjąć, że organ wstrzymuje wypłatę tego świadczenia w drodze czynności materialno-technicznej, a nie w formie władczej - w drodze decyzji administracyjnej.

Czynność materialno – techniczna polegająca na wstrzymaniu wypłaty świadczenia wychowawczego podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.). Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie, Sąd uznał, że zaskarżona czynność nie narusza przepisów prawa w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia jej bezskuteczności.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.), dalej u.p.o.u. jeżeli obywatel Ukrainy, który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny w okresie 18 miesięcy licząc od dnia 24 lutego 2022 r.

Wyjazd obywatela Ukrainy z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres powyżej 1 miesiąca pozbawia go uprawnienia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 (art. 11 ust. 2 u.p.o.u.).

Stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u. obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

Zgodnie z art. 3 ust. 3 u.p.o.u. Komendant Główny Straży Granicznej prowadzi w systemie teleinformatycznym Straży Granicznej rejestr obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy. W rejestrze tym przechowuje się m. in. informację o dacie przekroczenia granicy oraz informację o dacie końcowej okresu pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznawanego za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 (art. 3 ust. 4 pkt 2 i pk 3 u.p.o.u.).

Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.o.u. obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, na podstawie wniosku złożonego w dowolnym organie wykonawczym gminy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nadaje się numer PESEL ze statusem "UKR". Status "UKR" jest automatycznie zmieniany na inny status, po przekazaniu przez Komendanta Głównego Straży Granicznej z rejestru informacji o wyjeździe z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres powyżej 30 dni (art. 4 ust. 17a u.p.o.u.). W przypadku automatycznej zmiany statusu "UKR" w celu przywrócenia lub ponownego uzyskania statusu "UKR" należy zgłosić się do organu gminy stosownie do art. 4 ust. 17b i ust. 17f u.p.o.u.

Należy też zauważyć, że do przepisów u.p.o.u. wprowadzono zmianę obowiązującą od 28 stycznia 2023 r. przez dodanie m. in. ust. 3g w art. 26, zgodnie z którym wypłata świadczeń, m. in. świadczenia wychowawczego, podlega wstrzymaniu, jeżeli otrzymujący te świadczenia obywatel Ukrainy przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, lub dziecko, na które przysługuje świadczenie lub dofinansowanie, wyjedzie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Na podstawie powyższych przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, świadczenie wychowawcze przysługuje tylko obywatelowi Ukrainy. którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny i został mu nadany numer PESEL z oznaczeniem statusu "UKR".

W rozpatrywanej sprawie, ze względu na treść zapisów w rejestrze Komendanta Głównego Straży Granicznej powstała uzasadniona wątpliwość co do legalnego pobytu skarżącej na terenie RP w związku z jej wyjazdem na terytorium Ukrainy. W przypadku bowiem wyjazdu obywatela Ukrainy z terytorium Polski na okres powyżej 1 miesiąca obywatel Ukrainy traci status "UKR". Warunek posiadania legalnego pobytu obywatela Ukrainy w Polsce weryfikowany jest w oparciu o dane zawarte w rejestrze Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Z zapisów w rejestrze Komendanta Głównego Straży Granicznej wynika, że skarżąca przyjechała do Polski w dniu 7 marca 2022 r. w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy (w rubryce Ewakuacja zaznaczono "TAK"), uzyskała legalny pobyt w RP oraz status "UKR". Z danych z rejestru wynika też, że skarżąca wyjechała z terytorium Polski w dniu 27 maja 2022 r. i powróciła w dniu 29 maja 2022 r., jednakże bez wskazania, że wjazd do Polski nastąpił w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy (w rubryce Ewakuacja zaznaczono "NIE"). Przy kolejnych wjazdach skarżącej do Polski w dniu 15 sierpnia 2022 r. (wyjazd 13 sierpnia 2022 r.) i 19 lutego 2023 r. (wyjazd 11 lutego 2023 r.) w rubryce Ewakuacja zaznaczono "TAK", a więc wjazd nastąpił w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Z danych z rejestru na dzień 16 lutego 2023 r. wynika, że okresy uprawniające do legalnego pobytu skarżącej mieszczą się w dniach: od 7 marca 2022 r. do 27 maja 2022 r. i od 15 sierpnia 2022 r. do 24 sierpnia 2023 r.

Do momentu wyjaśnienia powyższych okoliczności uzasadnione było wstrzymanie skarżącej wypłaty świadczenia wychowawczego, tj. od grudnia 2022 r. do lutego 2023 r. Po wyjaśnieniu kwestii okresów uprawniających skarżącą do legalnego pobytu na terenie RP wypłata świadczenia wychowawczego została wznowiona od marca 2023 r. (wraz z należnościami przysługującymi od grudnia 2022 r. do lutego 2023 r.).

Jednocześnie należy wyjaśnić, że skarżąca była świadoma powodów wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego, bowiem w dniu 28 grudnia 2022 r. złożyła pismo do organu, w załączeniu przedkładając zaświadczenie z rejestru PESEL z dnia 30 listopada 2022 r., potwierdzające status strony – "UKR" – cudzoziemiec, któremu nadani numer PESEL w związku z konfliktem na terytorium Ukrainy (data zmiany 30 .11.2022 r.). Data zmiany statusu potwierdza, że skarżącej przywrócono status "UKR" w dniu 30 listopada 2022 r. Również w prowadzonym postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia "Dobry start" skarżąca w dniu 28 grudnia 2022 r. złożyła pismo, w którym wyjaśniła, że "wiedząc o ewentualnych niezgodnościach" w dniu 30 listopada 2022 r. wystąpiła do Urzędu Miasta o wydanie zaświadczenia, potwierdzającego posiadanie statusu "UKR".

Wobec powyższego, wstrzymując wypłatę świadczenia wychowawczego w grudniu 2022 r. organ nie naruszył wskazywanych przez stronę w skardze przepisów prawa.

Należy też zaznaczyć, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była czynność wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego w grudniu 2022 r., a nie odrębna czynność wznowienia wypłaty tego świadczenia. Z tego względu Sąd nie był uprawniony do badania kwestii wysokości wypłaconych skarżącej świadczeń, w tym kwestii związanej z wypłatą odsetek. Należy też zauważyć, że w zakresie kognicji sądu administracyjnego nie mieści się zobowiązywanie organu do ewentualnego wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec jego pracownika.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.