Wyrok z dnia 2024-09-12 sygn. I OSK 662/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Gd 84/23 w sprawie ze skargi G. J. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz G. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Gd 84/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. J. (dalej: Skarżąca) na bezczynność Wojewody Pomorskiego (dalej: Wojewoda) w przedmiocie świadczenia wychowawczego i orzekając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, §1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."): zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do załatwienia sprawy z wniosków skarżącej G. J. z dnia 13 sierpnia 2019 r. i z dnia 21 listopada 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na F. J., W. J., W. J. i N. J. w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności (pkt 1 sentencji wyroku); stwierdził, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku); przyznał od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej G. J. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych (pkt 3 sentencji wyroku); zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej G. J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4 sentencji wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 5 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE. L 2004 nr 166, str. 1), poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że w niniejszym przypadku pomimo niezastosowania się Skarżącej do wezwania wystosowanego przez instytucję fińską, do złożenia wniosku w Finlandii, Wojewoda nie miał podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem Państwo Członkowskie uwzględnia podobne okoliczności lub zdarzenia zaistniałe w każdym Państwie członkowskim, tak jak gdyby miały one miejsce na jego własnym terytorium;

b) art. 3 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE.L 2009 nr 284, str. 1) poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w swoich rozważaniach konsekwencji związanych z obowiązkiem Skarżącej do dostarczenia, na wezwanie właściwej instytucji fińskiej, dokumentów (w tym m.in. fińskiego wniosku) niezbędnych do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci na terenie Finlandii, podczas gdy strona nie ma możliwości wyboru kraju, z którego chciałaby otrzymywać świadczenia i Państwo Członkowskie, które ma pierwszeństwo do wypłaty świadczenia procedując wniosek przesłany z innego Państwa Członkowskiego wzywa o złożenie wniosku według swojego krajowego formularza.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a) polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy bezczynność organu winna zostać uznana za "zwykłą", gdyż działania organu nie nosiły znamion złej woli, ani też nie powodowały dla strony dolegliwych skutków, równocześnie nie miały charakteru zamierzonego;

b) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 35 § 1 k.p.a. i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie Skarżąca na skutek bezczynności doznała uszczerbku i tym samym niezasadne przyznanie od Wojewody na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 złotych, podczas gdy Skarżąca w skardze ogóle nie formułowała wniosku o sumę pieniężną i nie wykazała, aby na skutek bezczynności doznała uszczerbku, poniosła stratę finansową lub krzywdę.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, Wojewoda wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., ale ponieważ były one ze sobą ściśle powiązane, uzasadniało to ich łączne rozpoznanie.

Zaskarżonym wyrokiem, Sąd I instancji uwzględnił skargę na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu wniosków Skarżącej z 13 sierpnia 2019 r. i z 21 listopada 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na F. J., W. J., W. J. i N. J..

Sąd I instancji uznał, że w ww. sprawie organ dopuścił się bezczynności, zaś bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało wydanie orzeczenia na zasadzie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. Stwierdził bowiem, że w realiach rozpoznawanej sprawy – pozostawienie, pismem z 7 grudnia 2021 r., ww. wniosków Skarżącej bez rozpoznania nie mogło stanowić jej załatwienia. Poza sporem pozostawało bowiem, iż z uwagi na okoliczność przebywania ojca F. J., W. J., W. J. i N. J. w Finlandii, wniosek ten winien być procedowany z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, stosownie do treści art. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r., poz. 810, dalej: "u.p.p.w.d."). To zaś, zdaniem Sądu, nakładało na Wojewodę obowiązek wdrożenie procedur przewidzianych przez przepisy unijne (tj. przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE. L. 2004.166.1 z dnia 30 kwietnia 2004 r.) i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE. L. 2009.284.1 z dnia 30 października 2009 r.), mających na celu: po pierwsze określenie ustawodawstwa mającego zastosowanie w sytuacji kolizji dwóch systemów zabezpieczenia społecznego (zasada pierwszeństwa), a po drugie – w zależności wyników tych ustaleń – podjęcie odpowiedniego aktu stanowiącego formę załatwienia wniosków, przewidzianego przez te przepisy.

W ocenie Sądu I instancji, postępowanie Wojewody - po ustaleniu, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - nie odpowiadało jednak tym wymogom. Sąd I instancji podniósł, że przede wszystkim z akt sprawy nie wynikało, aby Wojewoda ustalił, które państwo (Polska czy Finlandia) mają pierwszeństwo co do załatwienia wniosków strony. Sądu I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że pierwszą czynność Wojewoda podjął dopiero po upływie prawie roku od dnia wpłynięcia wniosków Skarżącej do organu, bowiem 15 lipca 2020 r., Wojewoda podjął rozstrzygnięcie, w którym stwierdził, że do sprawy Skarżącej przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie nieprzerwanie od 1 września 2018 r. W dołączonym do wniosków formularzu na potrzeby koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Skarżąca wskazała zaś, że ojciec dzieci przebywa w Finlandii, a od 20 sierpnia 2018 r. wykonuje tam legalną pracę zarobkową. Skarżąca podała także adres pobytu męża w Finlandii, oraz nazwę i adres zagranicznego pracodawcy. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby Wojewoda w okresie od 22 sierpnia 2019 r. (wpłynięcia pierwszego wniosku) do 15 lipca 2020 r. (wydania rozstrzygnięcia w sprawie koordynacji) poczynił jakiekolwiek dodatkowe ustalenia, na podstawie których stwierdził zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w niniejszej sprawie. Następnie zaś - jak podał Sąd I instancji, w dniu 15 lipca 2020 r. Wojewoda przekazał wnioski Skarżącej do właściwej instytucji fińskiej. Organ ustalił bowiem, że Skarżąca jest nieaktywna zawodowo, a przy tym jest uprawniona do świadczenia wychowawczego w Polsce z tytułu zamieszkania, natomiast ojciec dzieci uprawniony jest w Finlandii do otrzymania odpowiednika świadczenia wychowawczego z tytułu zatrudnienia. Jednocześnie, postanowieniem z 29 września 2020 r. Wojewoda zawiesił postępowanie uznając, że ustalenie nabycia prawa do świadczeń rodzinnych na terenie Finlandii jest zagadnieniem wstępnym, którego rozpatrzenie ma wpływ na zakończenie prowadzonego postępowania i ewentualne ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia wychowawczego. Sąd I instancji podał przy tym, że stan zawieszenia postępowania trwał zaś do 15 lutego 2021 r., bowiem w tym dniu Wojewoda wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania (na wniosek Skarżącej z 4 lutego 2021 r.), a ponadto 12 stycznia 2021 r. instytucja fińska udzieliła odpowiedzi, z której wynikało, iż ojciec dzieci został wezwany do złożenia wniosku o zasiłek rodzinny w Finlandii, jednakże żaden wniosek nie został złożony i z tego powodu świadczenie nie zostało przyznane. Pismem z 16 lutego 2021 r. Wojewoda, w celu ustalenia czy Skarżącej przysługuje prawo do dodatku dyferencyjnego, wezwał Skarżącą do dostarczenia kopii decyzji w sprawie przyznania lub odmowy przyznania uprawnienia do zagranicznych zasiłków rodzinnych. Jednocześnie organ poinformował, że niedostarczenie ww. dokumentów będzie skutkować pozostawieniem wniosku Skarżącej bez rozpatrzenia. Następnie, pismem z 7 grudnia 2021 r. Wojewoda poinformował Skarżącą, iż wnioski z 13 sierpnia 2019 i z 21 listopada 2019 r., w związku z nieuzupełnieniem braków formalnych, pozostają bez rozpatrzenia. Organ wskazał, że wezwanie z 16 lutego 2021 r. zostało doręczone pełnomocnikowi Skarżącej 22 lutego 2021 r. i pozostało bez odpowiedzi. Informację o pozostawieniu wniosków bez rozpoznania Wojewoda przekazał fińskiej instytucji na formularzu SED-F001 7 lutego 2022 r. W dniu 9 lutego 2022 r. fińska instytucja poinformowała, że wydała decyzję tymczasową do czasu otrzymania decyzji z Polski, i aktualnie wypłaca w formie dodatku dyferencyjnego świadczenie rodzinne na czwórkę dzieci, pomniejszone o wysokość świadczenia wychowawczego przysługującego w Polsce (500 zł). W dniu 19 sierpnia 2022 r. Wojewoda wystosował kolejny formularz SED-F001 do instytucji fińskiej z informacją, że Finlandia jest krajem pierwszym do wypłaty świadczeń rodzinnych w okresie od 1 marca 2021 r. do 28 lutego 2022 r. Od 1 marca 2022 r. do 31 maja 2022 r. Polska jako kraj pierwszy do wypłaty – wypłaciła w całości świadczenie wychowawcze.

Zdaniem Sądu I instancji, w świetle tych okoliczności uznać należało, że nierozpoznanie wniosków Skarżącej z 13 sierpnia 2019 r. i 21 listopada 2019 r. obejmujących żądanie przyznania świadczeń wychowawczych na okres zasiłkowy 2019/2021, uzasadnia stanowisko, że w niniejszej sprawie Wojewoda dopuścił się bezczynności. W niniejszej sprawie do dnia orzekania nie została wydana żadna decyzja odpowiadająca dyspozycji art. 11 u.p.p.w.d., którą by rozpoznano wniosek Skarżącej o przyznanie świadczenia adekwatnie do obowiązujących przepisów i stanu faktycznego, a nie istniały zaś podstawy do pozostawienia złożonego wniosku bez rozpoznania.

Z tych przyczyn, w ocenie Sądu I instancji, błędne było zatem stanowisko Wojewody, który oczekiwał od Skarżącej wystąpienia do instytucji fińskiej o przyznanie jej świadczeń i który uzależniał ustalenie świadczenia wychowawczego według ustawodawstwa polskiego od przedłożenia przez nią decyzji odmawiającej jej przyznania takiego świadczenia przez instytucję fińską. Takie działanie organu było bowiem sprzeczne przepisami obu wspomnianych rozporządzeń, które nie wymagają od wnioskodawcy wiedzy co do właściwości instytucji danego państwa do wypłaty świadczenia.

Sąd I instancji zwrócił więc uwagę, że z mających zastosowanie w sprawie przepisów unijnych jasno wynikało, że skoro strona złożyła wnioski do Wojewody to nie miała już obowiązku składania kolejnego wniosku do instytucji fińskiej. To bowiem rolą instytucji polskich i fińskich było wyjaśnienie między sobą, która z nich była zobowiązana do wypłaty świadczenia zgodnie z zasadą pierwszeństwa. W razie ustalenia, że zgodnie z tą zasadą to instytucja fińska była zobowiązana do wypłaty świadczenia, Wojewoda powinien był przedmiotowy wniosek przekazać tej instytucji (art. 68 ust. 3 Rozporządzenia 883/2004 i art. 60 ust. 3 Rozporządzenia 987/2009) i to ten wniosek winien być podstawą do wypłacenia świadczenia.

Konkludując, Sąd I instancji stwierdził, że skoro Wojewoda do dnia rozpoznania skargi nie załatwił wniosków w żadnej z przewidzianych przepisami prawa formie, to zasadnym będzie zobowiązanie organu do ich rozpatrzenia w terminie jednego miesiąca.

Odnośnie zaś okoliczności uzasadniających stwierdzenie, że bezczynność Wojewody, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd I instancji wskazał, że wziął w tym zakresie pod uwagę, nie tylko sam fakt przekroczenia terminów załatwienia sprawy ale również sposób prowadzenia postępowania przez organ oraz charakter sprawy.

Zasądzając natomiast na rzecz Skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości 1000 zł - Sąd I instancji wskazał na funkcję represyjno-prewencyjną i kompensacyjną ww. świadczenia. Sąd I instancji uznał przy tym, że w niniejszej sprawie kwota ta stanowić będzie wystarczającą rekompensatę dla Skarżącej za uszczerbek spowodowany nieefektywnym procedowaniem przez Wojewodę jej wniosków, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości.

Z powyższym poglądem Sądu I instancji nie zgadzał się Wojewoda, który w skardze kasacyjnej podnosił, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż w sprawie doszło do bezczynności organu. Sąd nie wziął bowiem pod uwagę treści art. 5 lit. b Rozporządzenia nr 883/2004 oraz art. 3 ust. 2 Rozporządzenia nr 987/2009, które to przepisy - w okolicznościach niniejszej sprawy - uzasadniały pozostawienie wniosków z 13 sierpnia 2019 r. i z 21 listopada 2019 r. bez rozpoznania. W toku postępowania przed organem administracji ustalono bowiem, że mąż Skarżącej został wezwany przez fińską instytucję właściwą do złożenia dokumentów - wniosku o świadczenie rodzinne. Fakt, że takiego wniosku nie złożył, potwierdza jedynie, że nie zastosował się on do wezwania fińskiej instytucji właściwej. Pomimo tego, że złożyła ona wnioski w Polsce, to każdy kraj do którego wniosek jest przekazywany ma swoje krajowe wnioski dedykowane danym świadczeniom z określonymi informacjami i załącznikami wymaganymi przez przepisy krajowe. W Polsce również, w momencie otrzymania z zagranicznej instytucji właściwej wniosku z tytułu pierwszeństwa, wnioskodawca wzywany jest do złożenia wniosku na polskim formularzu. Jeżeli nie zastosuje się zaś do wezwania, wniosek pozostawiany jest bez rozpoznania, a instytucja zagraniczna, która taki wniosek przekazała na zasadzie art. 5 lit. b rozporządzenia 883/2004 zobowiązana jest potraktować ten wniosek w sposób tożsamy.

W rezultacie Skarżący Wojewoda podnosił, że nie miał możliwości wydania w niniejszej sprawie decyzji o ustaleniu wnioskowanego świadczenia, skoro kraj mający pierwszeństwo - Finlandia, nie wydała decyzji. Gdyby strona współpracowała z fińską instytucją właściwą, to otrzymałaby decyzję. W przypadku odmowy wypłaty świadczenia ze względu np. na brak zamieszkiwania w Finlandii wraz z dziećmi, Polska jako kraj drugi miałaby wtedy możliwość przyznania świadczenia w pełnej wysokości w formie dodatku dyferencyjnego. Natomiast w sytuacji braku współpracy, na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009, wniosek nie jest procedowany i w konsekwencji nie jest on również procedowany w Polsce.

Ponadto Wojewoda podnosił także, że choć czynności w sprawie rozpoznawania przedmiotowego wniosku były podejmowane z opóźnieniem w stosunku do terminów ustawowych, to nie można było postawić organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa. Opóźnienie to wynikało bowiem z przyczyn niezawinionych a zatem nie miało charakteru zamierzonego.

Kwestionując natomiast zasadność orzeczenia przez Sąd I instancji na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, organ wskazał, że pomimo jej wniosku o wymierzenie organowi grzywny, Sąd wniosek ten oddalił a zamiast tego (niejako z urzędu) orzekł o zasądzeniu na jej rzecz sumy pieniężnej. Wojewoda zwracał jednak uwagę, że strona nie składała w ogóle wniosku w tym przedmiocie, a tym samym nie wykazała zakresu szkody (uszczerbku) spowodowanej bezczynnością.

Ze stanowiskiem Wojewody nie można się jednak zgodzić.

Na wstępie skład orzekający w niniejszej sprawie pragnie zauważyć, że złożona skarga kasacyjna nie została w pełni w sposób prawidłowy sformułowana. Zwrócić należy bowiem uwagę, że wprawdzie wyrok Sądu I instancji z dnia 22 listopada 2023 r. - jak to wynika z petitum skargi kasacyjnej – został zaskarżony w całości, a zatem w zakresie wszystkich punktów zawartych w tym orzeczeniu, w tym punktu 1, zobowiązującego Wojewodę do rozpoznania wniosku Skarżącej w terminie jednego miesiąca, tym niemniej zarzuty skargi kasacyjnej, zmierzające do zakwestionowania prawidłowości przyjętego w sprawie poglądu Sądu I instancji co do istnienia stanu bezczynności i wynikającego z niego obowiązku załatwienia wniosku strony w określonym terminie, nie zawierały jednak właściwego temu stanowisku zarzutu, tj. zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 wyroku. Ponadto materialnoprawne zarzuty skargi kasacyjnej nie odnosiły się również do ustawodawstwa krajowego regulującego zakres właściwości wojewody w postępowaniu w sprawie świadczenia wychowawczego z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Podnoszone zaś w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 5 lit. b rozporządzenia nr 883/2004 i art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009 były chybione.

Mając powyższe na względzie wyjaśnić należy, że na mocy art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d. wojewoda wykonuje obowiązki instytucji właściwej przewidziane w przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w tym ustala, czy i w jakim okresie w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także wyznacza ustawodawstwo mające pierwszeństwo zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż Wojewoda nie w pełni te czynności wykonał, co przekładało się z kolei na stan bezczynności organu. Zgodzić się bowiem należy z Sądem I instancji, iż organ - po ustaleniu, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - nie ustalił w oparciu o regulacje unijne, tj. Rozporządzenie nr 8883/2004 i Rozporządzenie nr 987/2009 - które państwo (Polska czy Finlandia) ma pierwszeństwo w załatwieniu wniosku strony a następnie nie podjął właściwych czynności wynikających z obowiązujących przepisów mających na celu dalsze procedowanie tego wniosku. Natomiast załatwienia sprawy nie stanowiło - jak twierdzi Wojewoda – pozostawienie wniosków strony pismem z 7 grudnia 2021 r. bez rozpoznania, gdyż taka forma załatwienia wniosków - w realiach rozpoznawanej sprawy – pozbawiona była podstawy prawnej, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Nie sposób też zgodzić się z Wojewodą, że podstawę wydania takiego rozstrzygnięcia można było wyprowadzić z treści art. 5 lit. b Rozporządzenia nr 883/2004 oraz art. 3 ust. 2 Rozporządzenia nr 987/2009, gdyż powyższe przepisy unijne regulują inne kwestie.

Dalej należy wskazać, że bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej. Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z ww. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wcześniej wskazano, w myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. Wobec tego, także braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się także, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia. Sąd I instancji trafnie stan taki przyjął w okolicznościach badanej sprawy.

Z ustalonego w sprawie, niespornego stanu faktycznego wynika, że w rozpatrywanym przypadku organ przekroczył maksymalny termin przewidziany na rozpoznanie wniosków Skarżącej, naruszając tym samym zasadę szybkości postępowania. Skarżąca wnioski, których dotyczy rozpatrywana sprawa, złożyła odpowiednio 13 sierpnia 2019 r. i 21 listopada 2019 r. Wnioski te zostały przekazane Wojewodzie w dniach 22 sierpnia 2019 r. i 28 listopada 2019 r., zaś Wojewoda pierwszą czynność w sprawie podjął dopiero po upływie prawie roku od dnia wpłynięcia wniosków do organu, bowiem 15 lipca 2020 r. podjął rozstrzygnięcie, że w niniejszej sprawie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie nieprzerwanie od 1 września 2018 r. Z akt sprawy, jak słusznie zauważył Sąd I instancji - nie wynika przy tym, aby Wojewoda w okresie od 22 sierpnia 2019 r. (wpłynięcia pierwszego wniosku) do 15 lipca 2020 r. (wydania rozstrzygnięcia w sprawie koordynacji) poczynił jakiekolwiek dodatkowe ustalenia, na podstawie których stwierdził zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w niniejszej sprawie. Tym samym, Wojewoda bezsprzecznie naruszył terminy wskazane w art. 35 k.p.a. i ogólnych przepisach k.p.a. dotyczących szybkości postępowania. Zasadnie zatem Sąd I instancji orzekł o tym, że bezczynność miała w niniejszej sprawie charakter rażący, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a.

Nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Przede wszystkim wskazać w tym miejscu trzeba, że twierdzenia Wojewody, jakoby Sąd I instancji oddalił wniosek Skarżącej o wymierzenie organowi grzywny i zamiast tego - niejako z urzędu - zasądził sumę pieniężną na jej rzecz, nie znajdują potwierdzania w aktach sprawy. Zaskarżony wyrok nie zawierał bowiem żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie grzywny, a ponadto, Skarżąca takiego wniosku przed Sądem I instancji nie składała.

Jednocześnie godzi się zauważyć, że z cytowanego przepisu wynika, że sąd administracyjny ma prawo według własnego uznawania przyznać stronie – w trybie ww. przepisu – określoną kwotę pieniężną działając z urzędu, z tym że stanowisko swoje w tym zakresie powinien odpowiednio uzasadnić. Wniosek strony nie jest więc w tej sytuacji obligatoryjną przesłanką przyznania określonej sumy pieniężnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało natomiast, że Sąd I instancji, przyznając Skarżącej z urzędu omawiane świadczenie w wysokości 1000 zł, w sposób szczegółowy uzasadnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, a które to motywy - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – były wystarczające do uznania, że Sąd I instancji prawidłowo skorzystał z uprawnienia, jakie daje art. 149 § 2 p.p.s.a. Przede wszystkim – z uwagi na fakt, iż na dzień orzekania wnioski strony nie zostały przez Wojewodę załatwiony - Sąd I instancji zasadnie odwołał się do funkcji represyjno-prewencyjnej przyznania stronie zadośćuczynienia od organu, mającej na celu zdyscyplinowanie go w działaniu. Słusznie również wskazywał na cel kompensacyjny przyznanego świadczenia, zwracając przy tym uwagę na przedmiot sprawy objętej wnioskami strony. Świadczenie to – jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie - może pełnić funkcję nie tylko represyjną czy odszkodowawczą, ale także stanowić swego rodzaju zadośćuczynienia za krzywdę strony jaką poniosła na skutek rażącej bezczynności organu. Z tych też względów brak było podstaw do podważenia stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, wyrok z 1 lutego 2005 r.). W swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje bowiem, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, skarga nr 36813/97, wyrok z 29 marca 2006 r.). Należy w tym miejscu zaznaczyć, że chociaż ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) jest długotrwała (a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie). Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a.