Wyrok z dnia 2019-03-21 sygn. I SA/Wa 1347/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), Protokolant starszy specjalista Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...]-Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Gminy Miejskiej [...]-Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2018 r.,

nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia

[...] lutego 2018 r., nr [...], nakładającej karę pieniężną

w wysokości 3.000 zł na Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]

za niezrealizowanie zalecenia nr 1 o treści: "Należy zamontować w budynku Jednostki system alarmu przeciwpożarowego", sformułowanego w wystąpieniu pokontrolnym

z dnia [...] października 2015 r., wydanym po przeprowadzeniu kontroli kompleksowej Domu Opieki "[...]" w [...] przy ul. [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zespół kontrolny Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniach [...] lipca 2015 r. przeprowadził kompleksową kontrolę domu pomocy społecznej Dom Opieki "[...]" w [...]. Przedmiot kontroli obejmował ocenę organizacji i funkcjonowania jednostki w zakresie realizacji zadań wynikających z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964) oraz zgodności zatrudnienia pracowników z wymaganymi kwalifikacjami.

W protokole z kontroli stwierdzono, że zgodnie z decyzją Wojewody [...]

z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] Dom Opieki "[...]" w [...] jest przeznaczony dla [...] osób przewlekle somatycznie chorych. Kontrolowana Jednostka wchodzi w skład struktury organizacyjnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej

w [...] i funkcjonuje w oparciu o Regulamin Organizacyjny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz Regulamin Organizacyjny Domu Opieki "[...]" zatwierdzony zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia

[...] kwietnia 2013 r.

W protokole kontroli zaznaczono m.in., że w trakcie kontroli ustalono, iż system przeciwpożarowy stanowią czujniki dymowe zamontowane na trzech klatkach schodowych. W kwestii systemu alarmu przeciwpożarowego Dyrektor MOPS w [...] wyjaśnił, że: "W Jednostce zamontowany jest system oddymiania, na który składają się:

a) centrala sterowania - szt. 3 usytuowane na każdej klatce schodowej,

b) źródło zasilania - podstawowe (zasilanie budynku) i awaryjne (akumulatory),

c) czujniki dymowe sufitowe - 3 szt. usytuowane na każdej klatce schodowej,

d) ręczne przyciski oddymiania - szt. 3 usytuowane po jednym na każdej klatce schodowej,

e) klapy oddymiające - okna na bocznych klatkach schodowych i świetlik wyposażony

w żaluzję na klatce głównej."

Egzemplarz protokołu został doręczony do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], który do ustaleń zawartych w tym protokole wniósł zastrzeżenia. Załącznik nr 1 do protokołu kontroli kompleksowej zawiera zmiany wprowadzone po uwzględnieniu nadesłanych zastrzeżeń do protokołu kontroli kompleksowej. Jednakże nie dotyczyły one ustaleń w kwestii systemu alarmu przeciwpożarowego.

W piśmie z dnia [...] października 2015 r. Wojewoda [...] - na podstawie art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), dalej jako ustawa - skierował zalecenia pokontrolne wynikające ze stwierdzonych nieprawidłowości o następującej treści:

1. Należy zamontować w budynku Jednostki system alarmu przeciwpożarowego,

2. Kolację należy wydawać nie wcześniej niż o godz. 18.00,

3. Dla każdego mieszkańca przebywającego w Jednostce powyżej 6 miesięcy należy opracować indywidualny plan wsparcia z jego udziałem, jeśli jest on możliwy ze względu na stan zdrowia lub gotowość uczestnictwa w nim.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. MOPS w [...] zgłosił zastrzeżenie do zalecenia nr 1 dotyczącego zamontowania w budynku Domu Opieki "[...]"

w [...] systemu alarmu przeciwpożarowego podnosząc, że wymagania wynikające

z § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia

23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej, dalej jako: rozporządzenie

z 2012 r., dotyczące wyposażenia budynku [...] Domu w system alarmu przeciwpożarowego są spełnione.

Następnie Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. poinformował, że nie stwierdzono podstaw do odstąpienia od sformułowanego zalecenia, obszernie uzasadniając zajęte stanowisko.

MOPS w [...] nie podzielił przedstawionych argumentów i ostatecznie

w piśmie z dnia [...] października 2016 r. stwierdził, iż nadal podtrzymuje stanowisko dotyczące braku możliwości wykonania zalecenia pokontrolnego wobec wyczerpania prób wyjaśnienia, co składa się na "system alarmu przeciwpożarowego" i jakie działania konieczne są do realizacji zalecenia. Nadesłał także do akt sprawy opinię z dnia

[...] września 2016 r. sporządzoną przez eksperta z zakresu pożarnictwa mgr M. D.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nałożył karę pieniężną

w wysokości 3.000 zł na Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] - za niewykonanie zalecenia nr 1 o treści: "Należy zamontować na budynku Jednostki system alarmu przeciwpożarowego", sformułowanego w wystąpieniu pokontrolnym

z dnia [...] października 2015 r., wydanym po przeprowadzeniu kontroli kompleksowej

w Domu Opieki "[...]" w [...] przy ul. [...].

Następnie - po rozpatrzeniu odwołania MOPS w [...] - Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2017 r. uchylił ww. decyzję w całości

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podał, że Wojewoda - przed wydaniem decyzji - powinien przeprowadzić kontrolę sprawdzającą wykonania zaleceń.

W związku z powyższym w dniu [...] lipca 2017 r. upoważniony zespół inspektorów Wydziału Zdrowia i Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego we [...] przeprowadził kontrolę sprawdzającą Domu Opieki "[...]" w [...] - mającą na celu ocenę realizacji zaleceń wydanych po kontroli kompleksowej w tym Domu przeprowadzonej w dnia [...] lipca 2015 r. Zakres kontroli dotyczył m.in. zamontowania w budynku systemu alarmu przeciwpożarowego.

W trakcie kontroli ustalono w odniesieniu do ww. zalecenia, że na korytarzach

i klatkach schodowych znajduje się podręczny sprzęt gaśniczy i oświetlenie przeciwpożarowe, a dodatkowo na klatkach - hydranty. Ponadto na każdej z trzech klatek schodowych obiektu zamontowane są: 2 ręczne przyciski oddymiania

(łącznie 6 sztuk), centrala sterowania (łącznie 3 sztuki), ręczny przycisk przewietrzania (łącznie 3 sztuki) oraz czujka (łącznie 3 sztuki). Na klatkach bocznych zamontowane jest urządzenie otwierające okna, a na klatce środkowej - tzw. "świetlik", wyposażony

w żaluzję. Przedłożona w czasie kontroli dokumentacja (instrukcje obsługi, raporty serwisowe nr [...] oraz nr [...]) potwierdza, iż ww. urządzenia zamontowane w obrębie klatek schodowych (oraz awaryjne źródła zasilania - 6 szt.

i napęd łańcuchowy - 2 szt.) stanowią elementy systemu oddymiania klatek schodowych. W trakcie oględzin wszystkich okazanych pomieszczeń Jednostki (wyżej opisanych korytarzy i klatek schodowych, jak również [...] pokoi mieszkalnych oraz pomieszczeń ogólnego użytku) nie stwierdzono innych urządzeń mogących stanowić elementy składowe systemu alarmu przeciwpożarowego (takie jak wymienione w piśmie Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] maja 2016 r., tj. centralka pożarowa, czujki pożarowe, ręczne ostrzegacze pożarowe, sygnalizatory optyczno - akustyczne oraz obwody łączące poszczególne części systemu).

Wobec poczynionych ustaleń w protokole kontroli sprawdzającej umieszczono konkluzję, że zalecenie nie zostało zrealizowane. Ponadto do akt kontroli kompleksowej w Domu Opieki "[...]" w [...] dołączono protokół oględzin budynku, instrukcję obsługi systemu oddymiania firmy [...], instrukcję oryginalną przycisków oddymiania firmy [...], instrukcję oryginalną centrali oddymiania firmy [...], raporty serwisowe systemu oddymiania nr [...].

Protokół kontroli sprawdzającej został podpisany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] bez zastrzeżeń dnia [...] sierpnia 2017 r. Jednakże pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor MOPS w [...] wniosła zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole podnosząc, iż nie zgadza się z ustaleniami protokołu w części dotyczącej pkt 1 "Zamontowanie systemu alarmu przeciwpożarowego" oraz wnioskiem, że zalecenie to nie zostało zrealizowane.

Następnie Wojewoda [...] pismem z dnia [...] września 2017 r.

- ustosunkowując się do zgłoszonego zastrzeżenia - wyjaśnił, iż uwzględniając treść pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia

[...] maja 2016 r., w protokole błędnie opisano, że urządzenia takie jak centralka pożarowa, czujki pożarowe, ręczne ostrzegacze pożarowe, sygnalizatory optyczno

- akustyczne oraz obwody łączące poszczególne części systemu mogą stanowić elementy składowe systemu alarmu przeciwpożarowego.

Jednocześnie wskazał, iż zmiana treści zapisu w protokole nie oznacza, że zalecenie zamontowania w budynku Domu Opieki "[...]" systemu alarmu przeciwpożarowego zostało zrealizowane. W Domu zainstalowany jest system oddymiania, którego celem jest grawitacyjne odprowadzanie dymu i gorąca, nagromadzonych w obrębie dróg ewakuacyjnych i tym samym umożliwienie bezpiecznego opuszczenia budynku, podczas gdy zadaniem systemu alarmu przeciwpożarowego jest zagwarantowanie możliwości wczesnego wykrycia, szybkiej lokalizacji i niezwłocznego zaalarmowania o pożarze we wczesnej fazie jego powstania. Urządzenia zamontowane w obrębie klatek schodowych Domu Opieki "[...]" nie mogą pełnić obu funkcji.

Przy piśmie z dnia [...] września 2017 r. skierowanym do Dyrektora MOPS

w [...] przesłano Aneks do protokołu kontroli sprawdzającej Domu Opieki "[...]"

w [...] przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2017 r.

Pismem z dnia [...] września 2017 r. Dyrektor MOPS w [...] odmówił podpisania nadesłanego aneksu ze względu na to, że przepisy art. 126, art. 128

i art. 129 ustawy o pomocy społecznej nie przewidują możliwości dla organu kontrolującego wydawania aneksów do protokołów kontroli i zakładają jedynie uwzględnienie lub nieuwzględnienie zastrzeżeń. Ponadto w piśmie wskazano, iż nowa treść protokołu proponowana aneksem powoduje, że zalecenia nie da się wykonać, gdyż kontrolujący w zmienionej części protokołu wprowadził nowe pojęcie "systemu przeciwpożarowego", które nie występuje ani w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), dalej jako rozporządzenie z 2010 r., ani w rozporządzeniu z 2012 r.

Następnie pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Wojewoda skierował do MOPS

w [...] wystąpienie pokontrolne, w którym zaznaczył, iż w trakcie kontroli sprawdzającej w dniu [...] lipca 2017 r. stwierdzono nieprawidłowość w postaci braku

w budynku Jednostki systemu alarmu przeciwpożarowego.

Dyrektor MOPS w [...] pismem z dnia [...] listopada 2017 r. zgłosił na podstawie art. 128 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zastrzeżenie do zalecenia nr 1 dotyczącego zamontowania w budynku Domu Opieki "[...]" systemu alarmu przeciwpożarowego podnosząc, że pojęcie systemu alarmu przeciwpożarowego nie jest zdefiniowane w przepisach prawa i nie wiadomo, jakie urządzenia powinny zostać zamontowane, aby tworzyły ten system. Ponadto w piśmie wskazano, iż Dom Opieki "[...]" spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa w zakresie ochrony przeciwpożarowej, a "przymuszanie" MOPS do instalowania w istocie urządzeń systemu sygnalizacji pożarowej jest nieuprawnione, gdyż system taki jest wymagany

w domach o liczbie łóżek powyżej 100.

Wojewoda po rozpatrzeniu zastrzeżenia nie znalazł podstaw do odstąpienia od sformułowanego zalecenia.

Zaś postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nie uwzględnił wniosku dowodowego o powołanie biegłego sądowego z zakresu pożarnictwa na okoliczność wskazania, jakie elementy wchodzą w skład systemu alarmu przeciwpożarowego, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 2012 r., czy system alarmu przeciwpożarowego, o którym mowa w ww. rozporządzeniu jest tożsamy z systemem sygnalizacji pożarowej, o której mowa w § 28 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz czy obiekt Domu Opieki "[...]" w [...] o liczbie łóżek do [...] spełnia wymogi prawa

w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] decyzją

z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] nałożył karę pieniężną

w wysokości 3.000 zł na Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] za niezrealizowanie ww. zalecenia.

Nie zgadzając się z treścią decyzji odwołanie wniósł Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...].

W efekcie rozpatrzenia odwołania Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego.

W uzasadnieniu Minister podał, że Dom Opieki "[...]" w [...] wchodzi

w skład struktury organizacyjnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]

i zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r.,

nr [...], jest przeznaczony dla [...] osób przewlekle somatycznie chorych.

Następnie wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2017 r. kontroli sprawdzającej Jednostki stwierdzono, że zalecenie sformułowane w wystąpieniu z dnia [...] października 2015 r. po kontroli kompleksowej przeprowadzonej w dniach [...] lipca 2015 r. o treści: "Należy zamontować w budynku Jednostki system alarmu przeciwpożarowego" - nie zostało zrealizowane. W toku oględzin ustalono, iż oprócz podręcznego sprzętu gaśniczego, oświetlenia przeciwpożarowego, hydrantów oraz systemu oddymiania trzech klatek schodowych na terenie Jednostki innych urządzeń nie było. Stwierdzony w dniu [...] lipca 2017 r. stan nie zmienił się od kontroli kompleksowej Jednostki przeprowadzonej w 2015 r., kiedy to ustalono, że nie można traktować systemu oddymiania jako systemu alarmu przeciwpożarowego.

W ocenie Ministra stan stwierdzony w trakcie przeprowadzonej kontroli kompleksowej w 2015 r. i sprawdzającej w 2017 r. jest niezgodny z § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964) dalej jako: rozporządzenie

z 2012 r. - zgodnie z którym dom pomocy społecznej uznaje się za spełniający warunki, jeżeli w zakresie usług bytowych budynek jest wyposażony w system alarmu przeciwpożarowego. Zgodnie natomiast z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), dom pomocy społecznej jest zobowiązany świadczyć usługi na poziomie obowiązującego standardu.

Minister zauważył też, iż w trakcie prowadzonego postępowania Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] prezentował stanowisko, że spełnia on wymogi

w zakresie ochrony przeciwpożarowej wynikające rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), dalej jako rozporządzenie z 2010 r.

Jednak rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. przewiduje dodatkowe obowiązki, których spełnienie niezbędne jest do funkcjonowania domu pomocy społecznej na poziomie obowiązującego standardu. Wykładnia obowiązujących przepisów prawa nie może prowadzić do wniosku, że obowiązujący przepis - w tym przypadku § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 2012 r.

- okazuje się zbędny, bądź nie ma zastosowania ze względu na, jak podnosi strona, brak legalnej definicji użytego w tym przepisie pojęcia "system alarmu przeciwpożarowego". Organ administracji stosując przepisy prawa, uprawniony jest do dokonywania ich wykładni i w ocenie Ministra wykładnia pojęcia "system alarmu przeciwpożarowego" przyjęta przez Wojewodę - odwołująca się do celu, jaki ma spełniać taki system, tj. iż powinien on gwarantować możliwość wczesnego wykrycia, szybkiej lokalizacji i niezwłocznego zaalarmowania o pożarze we wczesnej fazie jego powstania - jest jak najbardziej uzasadniona.

Ponadto, na uwzględnienie zasługuje stanowisko organu I instancji, że zamontowanie systemu alarmu przeciwpożarowego w Jednostce ma na celu ochronę życia i zdrowia jej mieszkańców. Z uwagi na ich podeszły wiek, niepełnosprawności, bądź też przewlekłe choroby, racjonalnym działaniem jest zagwarantowanie

w Jednostce przede wszystkim możliwości jak najszybszej lokalizacji i zaalarmowania

o pożarze we wczesnej fazie jego powstania, zanim się on rozwinie i osiągnie rozmiary trudne do opanowania. Na taką konieczność wskazuje opinia sprawującego nadzór

w jednostce z zakresu ochrony przeciwpożarowej Komendanta Państwowej Powiatowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] września 2015 r. - z której wynika, iż klatki schodowe w budynku Jednostki są obudowane i zamknięte drzwiami (wymóg warunków technicznych), a czujki dymu zainstalowane w obrębie klatek schodowych nie będą

w stanie wykryć dymu, który pojawi się w budynku poza tymi klatkami lub też dym zostanie wykryty z dużym opóźnieniem.

Zatem - biorąc pod uwagę, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu

[...] lipca 2017 r. stwierdzono, iż zarówno w pokojach mieszkalnych, łazienkach, salach rehabilitacyjnej i terapii zajęciowej, jadalni, gabinetach oddziałowej i kierownika, kuchni dla mieszkańców oraz pokojach pracownika socjalnego i gościnnym brak jest urządzeń przeciwpożarowych lub elementów urządzeń przeciwpożarowych - należało stwierdzić, że w budynku Domu Opieki "[...]" w [...] brak jest systemu alarmu przeciwpożarowego, gdyż zainstalowane w obiekcie urządzenia nie umożliwiają wczesnego wykrycia, szybkiej lokalizacji i niezwłocznego zaalarmowania o pożarze - co jest kluczowe ze względu na bezpieczeństwo przebywających w obiekcie osób wymagających opieki.

Ponadto, z raportu serwisowego systemu oddymiania nr [...] r. oraz instrukcji obsługi systemu oddymiania firmy [...] dołączonych do akt kontroli kompleksowej przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2015 r. wynika, iż system oddymiania zaopatrzony jest jedynie w czujki optyczne sprawdzane w czasie przeglądu systemu oddymiania, których działanie polega na tym, że w przypadku wykrycia dymu przez czujkę pożarową znajdującą się na klatce schodowej czerwona dioda led w przycisku oddymiania, centrali i czujce pożarowej musi się zaświecić, a system oddymiania musi się otworzyć. Przy tak skonstruowanym systemie brak możliwości wczesnego zaalarmowania osób znajdujących się w budynku o wystąpieniu pożaru oraz zlokalizowania miejsca jego wystąpienia.

Minister odniósł się też do zarzutu naruszenie zawartej w art. 7a k.p.a. zasady rozstrzygania wątpliwości, co do treści normy prawnej na korzyść strony wskazując, że w tej sprawie przepis ten nie miał zastosowania, gdyż zgodnie z treścią art. 16 k.p.a. do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 7a, tj. dniem 1 czerwca 2017 r. stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją.

Niniejsze postępowanie zostało wszczęte dnia [...] lutego 2017 r. - wobec powyższego w sprawie zastosowanie mają przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw.

W dalszej części uzasadnienia Minister wyjaśnił, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Organ przytoczył treść art. 130 ust. 1 i art. 131 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy. Wyjaśnił również, że rozpatrując sprawę należy także wziąć pod uwagę treść art. 128 tej ustawy, który reguluje zasady wydawania jednostce kontrolowanej zaleceń pokontrolnych przez wojewodę.

Wskazał, że - oceniając zgodność z prawem zaleceń pokontrolnych wydanych przez Wojewodę i faktycznych możliwości ich realizacji przez stronę - wziął pod uwagę treść przepisów prawa materialnego, tj. § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 2012 r., który przewiduje obowiązek zamontowania w budynku domu pomocy społecznej systemu alarmu przeciwpożarowego.

Z kolei odnosząc się do podnoszonej przez stronę kwestii braku możliwości ustalenia wymogów, jakie powinien spełniać system alarmu przeciwpożarowego, organ stwierdził, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 620) czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej mogą wykonywać osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje. Zgodnie zaś z § 3 pkt 1 rozporządzenia z 2010 r. urządzenia przeciwpożarowe w obiekcie powinny być wykonane zgodnie z projektem uzgodnionym przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do ich użytkowania jest przeprowadzenie odpowiednich dla danego urządzenia prób i badań, potwierdzających prawidłowość ich działania. Przywołał przy tym definicję urządzeń przeciwpożarowych zawartą w § 2 ust. 1 pkt 9 tego rozporządzenia.

Podkreślił, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej w art. 11b i nast. reguluje zasady przyznawania uprawnień do wykonywania zawodu rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz zasady nadzoru i odpowiedzialności zawodowej. Z tego też względu jedynie osoby posiadające takie uprawnienia są upoważnione do uzgadniania projektów urządzeń przeciwpożarowych w obiekcie budowlanym.

Z powyższych względów wnioskowana przez stronę opinia biegłego sądowego

z zakresu pożarnictwa dotycząca wskazania elementów, które wchodzą w skład systemu alarmu przeciwpożarowego, nie byłaby przydatna w sprawie.

Organ odwoławczy podzielił pogląd Wojewody wyrażony w uzasadnieniu jego decyzji stosownie do treści art. 131 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej - gdyż przedstawił on przesłanki, jakimi kierował się wymierzając karę w określonej wysokości biorąc pod uwagę rozmiar prowadzonej działalności, stopień, liczbę i społeczną szkodliwość stwierdzonych uchybień. Z akt sprawy wynika bowiem, że nie zrealizowano jednego zalecenia pokontrolnego spośród trzech, tj. nie zamontowano systemu alarmu przeciwpożarowego. Instalacja systemu alarmu przeciwpożarowego jest jednym z niezbędnych elementów obowiązującego standardu świadczonych usług zapewniającym mieszkańcom konieczne bezpieczeństwo przy uwzględnieniu,

iż w domu pomocy społecznej przebywają osoby o ograniczonej sprawności, przewlekle somatycznie chore, wymagające szczególnej ochrony zwłaszcza w przypadku zagrożenia pożarowego.

W tych okolicznościach Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej podzielił stanowisko Wojewody [...], że brak systemu alarmu przeciwpożarowego jest uchybieniem istotnym i uzasadnia nałożenie na Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] kary w wysokości 3.000 zł. Jednocześnie stwierdził, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2018 r. została wydana prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska [...] - Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy to jest § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 964) oraz § 28 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych

i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719) polegające na dowolnej ich interpretacji i przyjęciu niewynikającej z żadnych przepisów prawa definicji celowościowej "systemu alarmu przeciwpożarowego" (wymienionego w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej) jako systemu, którego zadaniem jest "zagwarantowanie możliwości wczesnego wykrycia, szybkiej lokalizacji i niezwłocznego zaalarmowania

o pożarze we wczesnej fazie jego powstania", co w efekcie skutkowało faktycznym potraktowaniem "systemu alarmu przeciwpożarowego", jako tożsamego ze względu na cel jakiemu ma służyć z pojęciem "systemu sygnalizacji pożarowej" (zdefiniowanym

w § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) przy jednoczesnym uznawaniu obu systemów jako odrębnych i w konsekwencji nałożeniu na stronę niewykonalnego obowiązku instalacji niezdefiniowanego systemu bądź systemu sygnalizacji pożarowej, który zobowiązane są posiadać wyłącznie domy pomocy społecznej mające powyżej 100 łóżek,

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na jego wynik, tj. art. 107 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ oparł się podejmując rozstrzygnięcie, a zwłaszcza nie wskazanie dowodów uznanych za wiarygodne oraz powodów, którym organ odmówił wiarygodności innym dowodom,

a także przyczyn dla których zupełnie pominął dowody przedstawione przez stronę

w postaci pism Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia

[...] kwietnia 2016 r. i [...] maja 2016 r., dokumentu prywatnego z opinii eksperta z zakresu pożarnictwa mgr M. D., pisma strony z dnia [...] lipca 2016 r. wskazującego elementy systemu alarmu przeciwpożarowego,

3. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania,

tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a., naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na:

a) nierozpatrzeniu przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu strony z dnia [...] marca 2018 r. a w szczególności zawartych w ust. 2 i ust. 3 pkt 1 odwołania, dotyczących dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów przedłożonych przez stronę, w tym dokumentu prywatnego z opinii eksperta z zakresu pożarnictwa, a także pism Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2016 r. i [...] maja 2016 r., z których jednoznacznie wynika, że Dom Opieki "[...]" w [...] spełnia wszystkie wymogi prawne

w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz, że specjaliści z zakresu ochrony przeciwpożarowej nie potrafią określić, jakie urządzenia winny zostać zamontowane

w jednostce, aby tworzyły one "system alarmu przeciwpożarowego", które potwierdzają, iż zalecenie pokontrolne Wojewody [...] w zakresie montażu takiego systemu jest niezrozumiałe i niemożliwe do wykonania.

b) zupełnie bezpodstawne uznanie, że biegły sądowy z zakresu pożarnictwa nie posiada wiedzy pozwalającej na określenie, jakie elementy i urządzenia winny składać się na system alarmu przeciwpożarowego oraz czym ten system winien różnić się od systemu sygnalizacji pożarowej, gdyż tylko rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych są upoważnieni do uzgadniania projektów urządzeń przeciwpożarowych, w konsekwencji czego organ nieprawidłowo uznał, że w sprawie nieprzydatna jest taka opinia i oddalił wniosek dowodowy strony.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skargi strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia

[...] lutego 2018 r. i umorzenie postępowania bądź uchylenie obu ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.,) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nakładającą karę pieniężną

na Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] w wysokości 3.000 zł za niezrealizowanie zalecenia nr 1, sformułowanego w wystąpieniu pokontrolnym z dnia

[...] października 2015 r. wydanym po przeprowadzeniu kontroli kompleksowej Domu Opieki "[...]" w [...] przy ul. [...].

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do zasadności nałożenia na MOPS w [...] kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia

12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.), dalej jako uops. Zgodnie z art. 130 ust. 1 uops kto nie realizuje zaleceń pokontrolnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 6000 zł. Stosownie do art. 131

ust. 1 uops kary pieniężne, o których mowa w art. 130 uops wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, wojewoda. Przy czym wysokość kary, o której mowa w art. 130 ust. 1 uops ustala wojewoda, biorąc pod uwagę rozmiar prowadzonej działalności, stopień, liczbę i społeczną szkodliwość stwierdzonych uchybień (art. 130 ust. 2 uops).

Uszczegółowienie wymogów dotyczących ochrony przeciwpożarowej w odniesieniu do domów pomocy społecznej następuje w rozporządzeniach wykonawczych.

Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej

(Dz.U. z 2018 r., poz. 734) dom pomocy społecznej uznaje się za spełniający warunki, jeżeli budynek jest wyposażony w system przyzywowo-alarmowy i system alarmu przeciwpożarowego.

Stosownie zaś do § 28 ust. 1 pkt 8 rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719 ze zm.) stosowanie systemu sygnalizacji pożarowej, obejmującego urządzenia sygnalizacyjno-alarmowe, służące do samoczynnego wykrywania

i przekazywania informacji o pożarze, a także urządzenia odbiorcze alarmów pożarowych i urządzenia odbiorcze sygnałów uszkodzeniowych, jest wymagane

w domach pomocy społecznej i ośrodkach rehabilitacji dla osób niepełnosprawnych

o liczbie łóżek powyżej 100 w budynku.

W myśl § 2 ust. 1 pkt 9 powołanego rozporządzenia z 2010 r. przez urządzenia przeciwpożarowe rozumie się urządzenia (stałe lub półstałe, uruchamiane ręcznie lub samoczynnie) służące do zapobiegania powstaniu, wykrywania, zwalczania pożaru lub ograniczania jego skutków, a w szczególności: stałe i półstałe urządzenia gaśnicze

i zabezpieczające, urządzenia inertyzujące, urządzenia wchodzące w skład dźwiękowego systemu ostrzegawczego i systemu sygnalizacji pożarowej, w tym urządzenia sygnalizacyjno-alarmowe, urządzenia odbiorcze alarmów pożarowych

i urządzenia odbiorcze sygnałów uszkodzeniowych, instalacje oświetlenia ewakuacyjnego, hydranty wewnętrzne i zawory hydrantowe, hydranty zewnętrzne, pompy w pompowniach przeciwpożarowych, przeciwpożarowe klapy odcinające, urządzenia oddymiające, urządzenia zabezpieczające przed powstaniem wybuchu

i ograniczające jego skutki, kurtyny dymowe oraz drzwi, bramy przeciwpożarowe i inne zamknięcia przeciwpożarowe, jeżeli są wyposażone w systemy sterowania, przeciwpożarowe wyłączniki prądu oraz dźwigi dla ekip ratowniczych.

W rozpoznawanej sprawie powodem nałożenia grzywny na MOPS w[...] było niezrealizowanie zalecenia nr 1 nakazującego zamontowanie w budynku Jednostki systemu alarmu przeciwpożarowego, sformułowanego w zaleceniu pokontrolnym z dnia [...] października 2015 r.

Wskazać należy, że użyte w tym zaleceniu pojęcie systemu alarmu przeciwpożarowego nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym. W niniejszej sprawie organ dokonał wykładni celowościowej tego pojęcia wskazując, iż system ten powinien gwarantować możliwość wczesnego wykrycia, szybkiej lokalizacji

i niezwłocznego zaalarmowania o pożarze we wczesnej fazie jego powstania. Organ wskazał, że zamontowanie systemu alarmu przeciwpożarowego w Jednostce ma na celu ochronę życia i zdrowia jej mieszkańców. Z uwagi na ich podeszły wiek, niepełnosprawność bądź też przewlekłe choroby racjonalnym działaniem jest zagwarantowanie w Jednostce przede wszystkim możliwości jak najszybszej lokalizacji

i zaalarmowania o pożarze we wczesnej facie jego powstania, zanim się on rozwinie

i osiągnie rozmiary trudne do opanowania.

W ocenie Sądu, dokonanej przez organ wykładani pojęcia systemu alarmu przeciwpożarowego nie można odmówić poprawności, jednakże jest ona zbyt ogólna

i mało konkretna - albowiem zabrakło w niej wskazania, jakiego rodzaju urządzenia powinny taki system tworzyć, aby spełniał on swoją rolę, funkcję i przeznaczenie.

Zdaniem Sądu, wymierzenie grzywny za niewykonanie zalecenia pokontrolnego może nastąpić w sytuacji, w której zalecenie sformułowane zostało w sposób jasny, konkretny, nie pozostawia ono pola do interpretacji i wynika z niego jednoznacznie, jakie działania podmiot prowadzący dom pomocy społecznej ma podjąć, aby uczynić zadość takiemu zaleceniu. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organ formułuje zalecenie w sposób ogólny, posługując się pojęciem niezdefiniowanym, nieostrym, czy wymagającym wykładni i na podstawie tak sformułowanego zalecenia oczekuje

i wymaga, że zostanie ono spełnione.

W rozpoznawanej sprawie rzeczą organu nakładającego na kontrolowanego wykonanie danego obowiązku jest dokładnie wskazać co konkretnie wchodzi w skład systemu alarmu przeciwpożarowego (jakie elementy) i jakie konkretnie urządzenia powinny zostać zainstalowane i uruchomione - przez podmiot prowadzący dom pomocy społecznej - w ramach systemu alarmu przeciwpożarowego, aby podmiot ten, stosując się do zalecenia, mógł je prawidłowo wykonać w celu osiągnięcia celu jakiemu ma służyć ten system. Dopiero bowiem niewykonanie zalecenia - dokładnie sformułowanego i skonkretyzowanego co do rodzaju urządzeń wchodzących w skład systemu alarmu przeciwpożarowego - może stanowić podstawę ewentualnego wymierzenia grzywny. Natomiast podstawy do zastosowania sankcji w postaci grzywny wobec podmiotu prowadzącego dom pomocy społecznej nie może stanowić niewykonanie zalecenia w sytuacji, gdy w zaleceniu tym organ nie określił ani sposobu utworzenia systemu alarmu przeciwpożarowego ani z jakich urządzeń ten system ma się składać.

Podkreślenia przy tym wymaga, że organ - nakładając zalecenie pokontrolne

- powinien mieć na względzie, iż jego wykonanie wiąże się z określonymi kosztami, które strona poniesie na jego wykonanie. Koszty te zostaną wydatkowane ze środków publicznych i w razie wadliwej realizacji zalecenia - może się to wiązać z negatywnymi konsekwencjami dla kierownictwa domu pomocy społecznej. Dlatego też takie zalecenie powinno być sformułowane w sposób wyraźny i dokładnie wskazywać, jak ma być zrealizowane - gdyż trzeba mieć na uwadze, że wykonanie zalecenia wiąże się

z wydatkowaniem środków publicznych, które powinny być wydatkowane w sposób racjonalny i gospodarny.

Mając ww. okoliczności na względzie Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi uznając, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną i wydana stosowne orzeczenie.

Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) - 120 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.