Wyrok z dnia 2023-03-29 sygn. I SA/Wa 2801/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi I. U. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 13 września 2022 r. nr DPS-I.4132.2.2022.AM w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej opiekę osobom niepełnosprawnym oddala skargę.

Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej również jako "Minister/organ"), decyzją z 13 września 2022 r., nr DPS.I.4132.2.2022.AM, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej również jako "Wojewoda/organ I instancji") z 8 lipca 2022 r., nr [...], odmawiającą wydania zezwolenia na prowadzenie przez I. U. (dalej również jako "Skarżąca") placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą: Prywatny Dom Opieki "[...]" w [...].

Zaskarżona decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 15 czerwca 2022 r. I. U., w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wystąpiła o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą: Prywatny Dom Opieki "[...]" w [...], przy ul. [...], przeznaczonej dla [...] mieszkańców. Do wniosku I. U. załączyła m.in.: zaświadczenie ZAS-W z 27 maja 2022 r. Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] stwierdzające stan zaległości podatkowych z którego wynika, że ujawniono zaległości podatkowe wnioskodawcy wymienionego w części A: U. I. NIP [...]; według stanu na dzień 27 maja 2022 r., wynoszące ogółem [...] zł.

Wojewoda [...] decyzją z 8 lipca 2022 r., nr [...], na podstawie art. 22 pkt 3 w zw. z art. 67, 68-68c ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, ze zm.), odmówił wydania zezwolenia na prowadzenie przez I. U. placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą: Prywatny Dom Opieki "[...]" w [...], przy ul. [...], przeznaczonej zgodnie z wnioskiem dla [...] osób.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że nie została spełniona przesłanka z art. 67 ust. 2 pkt 3 lit. e) ustawy o pomocy społecznej. Powyższe wywiedziono z faktu przedłożenia przez Skarżącą zaświadczenia ZAS-W z 27 maja 2022 r. Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...], na podstawie którego organ I instancji ujawnił zaległości podatkowe w kwocie [...] zł. Powyższy fakt, w ocenie Wojewody, spowodował niespełnienie ww. przesłanki i wydanie decyzji negatywnej dla Skarżącej. Ponadto Wojewoda wskazał, że prawomocną decyzją z 31 stycznia 2014 r., nr [...], nałożył karę pieniężną na Skarżącą w wysokości 20.000,00 zł za prowadzenie bez wymaganego zezwolenia w [...] przy ul. [...], placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą Prywatny Dom Opieki "[...]", w której przebywało więcej niż [...] osób. Następnie, wobec braku zaprzestania prowadzenia działalności przez Skarżącą, Wojewoda nałożył kolejną karę pieniężną, tym razem w kwocie 60.000,00 zł (na podstawie decyzji z 9 marca 2022 r., nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Ministra z 27 kwietnia 2022 r., nr [...]).

Od ww. decyzji Wojewody z 8 lipca 2022 r., odwołanie złożyła Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Minister decyzją z 13 września 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 8 lipca 2022 r., nr [...].

W ocenie Ministra, organ wskazał, że przy ustalaniu czy dana działalność podmiotu może zostać zakwalifikowana jako działalność, o której mowa w art. 67 ustawy o pomocy społecznej, należy brać pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, rolę podmiotu prowadzącego taką działalność oraz zakres faktycznie podejmowanych przez niego czynności. Wymóg uzyskania zezwolenia wynika z troski ustawodawcy o poziom usług świadczonych przez powyższe placówki i konieczność ochrony praw osób w nich przebywających. Organ podkreślił, że są to osoby wymagające szczególnej opieki ze względu na ich stan zdrowia oraz niepełnosprawność i często nie potrafią zadbać o respektowanie przysługujących im praw.

Organ wskazał, że wobec podmiotu prowadzącego placówkę, pod nazwą: "Prywatny Dom Opieki "[...]" w [...], przy ul. [...], od 2012 r. toczyły się postępowania, m.in. w zakresie nałożenia kary za prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez wymaganego zezwolenia wojewody oraz w zakresie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie ww. placówki.

Zdaniem Ministra, organ I instancji słusznie podkreślił, że wydanie zezwolenia wojewody wymaga poświadczenia uczciwości przedsiębiorcy przez złożenie informacji o braku określonych zobowiązań finansowych wobec instytucji publicznych. Obowiązujący stan prawny przewiduje uzależnienie dopuszczalności procedowania wniosku, m.in. od złożenia informacji urzędu skarbowego o niezaleganiu z płatnościami względem tego organu. Zdaniem Ministra, wyrażona przez Skarżącą wola ewentualnego zawarcia porozumienia z urzędem skarbowym, co do ratalnej spłaty zadłużenia, stanowi zdarzenie przyszłe i niepewne i nie może mieć wpływu na inny sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Mając na uwadze powyższe Minister uznał, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 8 lipca 2022 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Na powyższą decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. U., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

1) art. 22 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i zaprezentowanie wykładni przepisów prawa niedostatecznie zapewniającej określoność regulacji, nieproporcjonalnie do wartości chronionych;

2) art. 67 ust. 2 lit. e) ustawy o pomocy społecznej (dalej: "ustawa") przez jego błędne zastosowanie, w całkowitym oderwaniu od wykładni celowościowej i z pominięciem celów ustawy wskazanych w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy;

3) art. 68 ust. 2 ustawy przez uznanie, że zaleganie w podatkach implikuje wniosek o braku rękojmi należytego prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku;

4) art. 3 ust. 1 i 2 ustawy przez ich niezastosowanie w bezspornie ustalonym stanie faktycznym mimo uznania w innym postępowaniu - o czym organ ma wiedze z urzędu - że nie stwierdzono żadnych zaniedbań wobec mieszkańców domu pomocy społecznej, a świadczone przez Skarżącą usługi uwzględniają stan zdrowia, sprawność fizyczną i intelektualną oraz indywidualne potrzeby i możliwości osób w niej przebywających, prawa człowieka, a w szczególności prawo do godności, wolności, intymności i poczucia bezpieczeństwa;

5) przepisu postępowania mające wpływ na treść wydanej decyzji, a to art. 8 § 1 k.p.a. przez wyprowadzenie z faktu zalegania w opłacaniu podatków wniosku o niespełnieniu wymagań należytego prowadzenia placówki.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody, oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody z 8 lipca 2022 r., przeprowadzona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wykazała, że ww. decyzje nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie przepisem art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268, ze zm., dalej jako "u.p.s."), działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Wojewoda wydaje zezwolenie, jeżeli podmiot o nie występujący spełnia warunki określone w niniejszej ustawie, spełnia standardy, o których mowa w art. 68, oraz przedstawi dokumenty wymienione w lit. a-g (art. 67 ust. 2 pkt 1-3 u.p.s.). Wnioskodawca nie może też być prawomocnie ukarany za czyny, o których mowa w art. 130 ust. 4-6, w okresie 5 lat poprzedzających dzień złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki (art. 67 ust. 2 pkt 4 u.p.s.). Ustęp 4 artykułu 67 u.p.s. zawiera z kolei delegację dla Minister właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu postępowania w sprawach dotyczących wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku i wzoru wniosku o zezwolenie, uwzględniając konieczność zapewnienia właściwej opieki osobom przebywającym w takich placówkach. Na podstawie tej delegacji Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w dniu 28 sierpnia 2020 r. wydał rozporządzenie w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę (Dz. U. poz. 1562).

Mamy tu zatem do czynienia z tzw. "decyzją związaną" poprzez użycie w art. 67 ust. 1 u.p.s. przez ustawodawcę zwrotu "Wojewoda wydaje zezwolenie (...)", w ramach której ewentualne rozważania organu w przedmiocie słusznego interesu strony lub obywateli (czy też pensjonariuszy placówki jak podnosi Skarżąca) nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Związanie administracyjne oznacza więc sytuację, w której wydawanie decyzji nie zależy od uznania organu, lecz jest ściśle określone wymogami prawa (w tym przypadku art. 67 u.p.s.). Jeżeli wnioskodawca spełni określone prawem wymogi, czyli zaoferuję to "minimum" ustawowe, o którym mówi przepis prawa, organ jest obowiązany wydać decyzję pozytywną. Jeżeli brak jest spełnienia choćby jednej z kilku przesłanek określonych ustawą, organ winien wydać decyzję negatywną, tak jak w realiach niniejszej sprawy. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego, nakładając na organ administracji obowiązek określonego działania. W interesie wnioskującego leży zatem przedłożenie wszelkich dokumentów pozwalających na uzyskanie pozytywnego dla siebie rozstrzygnięcia.

Wskazać należy również jeszcze na jedną istotną okoliczność tej sprawie, mianowicie, że prowadzenie działalności gospodarczej w formie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku jest działalnością reglamentowaną, ponieważ wymaga, zgodnie z art. 67 ust. 1 u.p.s., stosownego zezwolenia wojewody, które wydawane jest po spełnieniu warunków określonych w art. 67 ust. 2 u.p.s. Zezwolenie jest zatem potwierdzeniem zdolności organizacyjnych i finansowych przedsiębiorcy do zapewnienia odpowiednich standardów opiekuńczych i bytowych w prowadzonej placówce. Mówiąc innymi słowami jest dokumentem potwierdzającym kwalifikacje podmiotu i uprawniającym ten podmiot do sprawowania całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi lub osobami w podeszłym wieku. Co więcej, podmiot nie powinien w ogóle rozpoczynać takiej działalności przed uzyskaniem ww. dokumentu, co z kolei prowadzi do wniosku, że jest to uprawnienie ściśle związane z samym podmiotem i faktem posiadania przez niego określonych kwalifikacji potwierdzonych wydaną przez wojewodę decyzją administracyjną.

Zresztą Skarżąca została już dwukrotnie ukaraną karą pieniężną w kwocie 20.000,00 zł oraz 60.000,00 zł za prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez wymaganego zezwolenia.

Wbrew jednak twierdzeniom Skarżącej nie stanowiło to przyczyny wydania decyzji odmownej w tej sprawie. Istota niniejszej sprawy sprowadza się bowiem do odpowiedzi na pytanie czy wymóg "uczciwości" może zostać zaliczony do wymogów uzyskania przedmiotowego zezwolenia, o którym mowa w art. 67 ust. 1 u.p.s. Skarżąca podniosła w tym zakresie twierdzenia, że powyższy wymóg jest pozaustawowy i organ nie mógł go zastosować jako podstawy odmowy wydania zezwolenia. Sąd nie podzielił takiego stanowiska Skarżącej.

Jak wskazano w piśmiennictwie: "Wydanie zezwolenia wymaga ponadto poświadczenia uczciwości przedsiębiorcy przez złożenie informacji o braku określonych zobowiązań finansowych wobec instytucji publicznych; odpowiednie zaświadczenia w tej sprawie powinien wydać właściwy ze względu na miejsce zamieszkania (siedziby) podmiotu gospodarczego urząd skarbowy i Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ustawodawca wymaga również informacji na temat niekaralności i stanu zdrowia osoby, która będzie kierowała placówką." (Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, opublikowano: LEX/el. 2021). Powyższe wymogi zostały wprost wskazane w przepisie art. 67 ust. 2 pkt 3 lit. e-f u.p.s. W ocenie Sądu, przywołane przepisy art. 67 u.p.s. stanowią pełną i jasną regulację prawną dotyczącą możliwości oraz warunków uzyskania zezwolenia na prowadzenie takiej placówki. Natomiast zarzuty Skarżącej podniesione w skardze stanowią jedynie zwykłą polemikę z prawidłowymi ustaleniami i oceną wyrażoną przez organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji.

Na uwadze mieć należy także, że istotą zezwolenia z art. 67 ust. 1 u.p.s. jest potwierdzenie przez organ administracji publicznej przyjęcia przez podmiot wnioskujący podstawowych mechanizmów organizacyjnych (np. właściwe zaplecze lokalowe oraz kadrowe) oraz finansowych (np. przejrzysta i stabilna sytuacja przedsiębiorcy, brak jakichkolwiek zaległości płatniczych wobec sektora publicznego) mających na celu zapewnienie wysokiego poziomu świadczonych usług opiekuńczych przy wykluczonym lub maksymalnie zminimalizowanym ryzyku wystąpienia jakichkolwiek zakłóceń/przerw w funkcjonowaniu placówki. Wszak podopiecznymi takich placówek są nierzadko osoby wymagające całodobowej opieki, niezdolne do samodzielnej egzystencji.

Wobec tego nie sposób podzielić stanowiska Skarżącej, która akceptując okoliczność znacznej zaległości podatkowej w kwocie [...] zł, próbuje niejako przerzucić zaistniałe w ten sposób ryzyko zakłócenia prawidłowego funkcjonowania placówki w przyszłości (z powodu istniejących obecnie zaległości podatkowych) na pensjonariuszy placówki, których w razie wystąpienia jakichkolwiek problemów po stronie Skarżącej – w pierwszej kolejności dosięgną ich negatywne skutki. Stanowisko Skarżącej budzi również zastrzeżenia Sądu z powodu tego, że Skarżąca jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, czyli podmiot profesjonalny, powinna przede wszystkim poszukiwać w takiej sytuacji zewnętrznych źródeł finasowania (kredytowania) aby spłacić powstałą zaległość podatkową, a nie upatrywać takiej możliwości jedynie w przyszłych wpłatach za pobyt od pensjonariuszy placówki lub ich rodzin. Ponadto z przepisów u.p.s. nie wynika zakaz pokrywania kosztów z działalności gospodarczej prowadzonej przez dany podmiot w innej dziedzinie lub darowizn.

Zdaniem Sądu, przedsiębiorca chcący prowadzić taką placówkę jest obowiązany spełniać określone przepisami prawa warunki wykonywania działalności gospodarczej. Nie powinno zatem dziwić, że prowadzenie działalności w niektórych dziedzinach, szczególnie z zakresu świadczenia pomocy społecznej, podlega dodatkowym ograniczeniom, wyrażającym się w reglamentacyjnej funkcji administracji chociażby poprzez wydawanie koncesji i zezwoleń (Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, opublikowano: LEX/el. 2021). Nie można bowiem utożsamiać wymogów regulujących podejmowanie określonej działalności z ograniczeniem swobody działalności gospodarczej. Ma to raczej na celu zabezpieczenie interesu ogólnego poprzez wykonywanie działalności gospodarczej przez osoby posiadające konieczne kompetencje, przy zachowaniu wymogów szczególnie istotnych z punktu widzenia charakteru prowadzonej działalności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 25 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 98/22, LEX nr 3371111), a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wobec tego Sąd uznał zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji RP za niezasadny.

Taka interpretacja nie jest więc sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisów u.p.s. i nie powoduje, że ich treść staje się zbędna, w szczególności art. 67 ust. 2 pkt 3 lit. e) u.p.s. Zdaniem Sądu, pozostaje też w zgodzie z celami pomocy społecznej. Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o pomoc nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiania im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem zadaniem pomocy społecznej jest zatem zapobieganie sytuacjom, o których mowa powyżej, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak wynika z powyższych przepisów, pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. Nie ma zatem racji Skarżąca twierdząc, że odmowa wydania jej przedmiotowego zezwolenia, w sytuacji gdy nie spełnia wymogów ustawowych jego udzielenia, narusza powyższe zasady udzielania pomocy społecznej.

Uwzględniając powyższe, organy prawidłowo przyjęły, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka wydania zezwolenia, o której mowa w art. 67 ust. 2 pkt 3 lit. e) u.p.s., polegająca na poświadczeniu uczciwości przedsiębiorcy przez złożenie informacji o braku określonych zobowiązań finansowych wobec instytucji publicznych. Sąd nie dopatrzył się również zasadności zarzutu naruszenia art. 68 ust. 2 u.p.s.

Powyższe w sposób jednoznaczny potwierdza również, że organy zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w sposób dostateczny wyjaśniły stan faktyczny sprawy, rozpatrzyły sprawę w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć do niej zastosowanie. Ponadto zauważyć należy, że w interesie społecznym pozostaje, aby prowadzenie działalności gospodarczej w formie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wykonywały jedynie podmioty dysponujące odpowiednio wysokimi kompetencjami (standardami działania także w sferze wiarygodności finansowej). Jednocześnie, zdaniem Sądu, zaskarżone decyzje organów wydane zostały w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów wynikającą z art. 80 k.p.a., na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Powyższe znalazło również odzwierciedlenie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, sporządzonych zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.