Wyrok z dnia 2022-02-07 sygn. I OSK 2692/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 149/19 w sprawie ze skarg R.B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] i z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 149/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi R.B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] i z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

R.B. (dalej skarżąca) wniosła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej OPS) wnioski o przyznanie jej zasiłków celowych na dofinansowanie kosztów remontu oraz na zakup opału. Na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji ustalono, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jej miesięczny dochód wynoszący 3.944,58 zł przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ups, uprawniające do świadczenia z pomocy społecznej, a wynoszące 701 zł. Skarżąca ma siedmioro dzieci, jednak tylko jedna córka udziela jej, w miarę swych możliwości, pomocy w formie usługowej. Pozostałe dzieci nie podjęły współpracy z OPS.

Decyzjami Wójta Gminy [...] z [...] października 2018 r.: nr [...] [winno być "[...]"] odmówiono przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów remontu; nr [...] odmówiono przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów zakupu opału.

Organ ustalił, że w lipcu 2018 r. skarżąca pobrała kredyt w wysokości 30.000 zł "na spłacenie rat". Dnia 1 sierpnia 2018 r. otrzymała kolejny kredyt gotówkowy w kwocie 5.000 zł. Kwota każdego z kredytów przekroczyła wartość 3.505 zł, stanowiącą pięciokrotność kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej (701 zł). Organ l instancji, powołując art. 8 ust. 11 ups, doliczył do dochodu skarżącej kwotę 2.916,67 zł. Wskazał, że skarżącej przysługuje renta w wysokości 1.027,67 zł, jednak w związku z egzekucją administracyjną, otrzymuje rentę w wysokości 772,35 zł. Kwota miesięcznego dochodu skarżącej wynosi 3.944,58 zł i przewyższa kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej o 560%. Organ podkreślił, że na bieżąco, w miarę swych możliwości, wspiera skarżącą, l tak: w styczniu 2018 r. skarżąca otrzymała pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na: żywność w kwocie 100 zł [decyzja z [...] stycznia 2018 r. nr [...]]; [dofinansowanie] zakup[u] opału w kwocie 300 zł [decyzja z [...] stycznia 2021 r. nr [...]]; dofinansowanie remontu łazienki w kwocie 100 zł. W lutym 2018 r. - dofinansowanie kosztów utrzymania w kwocie 350 zł [decyzja z [...] lutego 2018 r. nr [...]]. W lipcu 2018 r. - dofinansowanie żywności w kwocie 50 zł i opłacenie ubezpieczenia w kwocie 392 zł. Organ podkreślił, że Gmina w roku budżetowym 2018, na zasiłki celowe i specjalne [zasiłki] celowe dysponowała kwotą 31.000 zł.

Skarżąca obecnie spłaca sześć kredytów, a miesięczne łączne zobowiązanie z tego tytułu wynosi 2.094,51 zł. Otrzymane kredyty stanowią zasób własny skarżącej, a pobieranie ich w tak wysokich kwotach wskazuje na zaspokojenie w zupełności jej potrzeb. Organ nie jest w stanie w sposób trwały poprawić sytuacji życiowej skarżącej mimo, że często przyznaje jej pomoc finansową. Fakt zaciągania kolejnych kredytów, które przeznacza na inny niż podstawowy cel może wskazywać na marnotrawienie własnych środków, co potwierdza fakt, że posiadając gotówkę w kwocie 35.000 zł nie sfinansowała swych potrzeb i zobowiązań i nadal oczekuje pomocy finansowej od państwa. Organ badał czy zachodzi szczególnie uzasadniona przyczyna do przyznania [specjalnego] zasiłku celowego dla osoby o dochodach przekraczających kryterium dochodowe z ustawy o pomocy społecznej zgodnie z art. 41 ups, jednak z uwagi na posiadane zasoby osobowe (tj. dzieci) i finansowe, ich niewłaściwe wykorzystanie lub marnotrawienie, organ odmówił skarżącej przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów remontu i kosztów zakupu opału.

W odwołaniach skarżąca wskazała na trudną sytuację życiową i materialną. Podniosła, że od kwietnia nie ma środków na zakup opału, leków oraz na życie. Fakt zadłużania wynika z braku środków na zaspokajanie podstawowych potrzeb. Nie może wymagać pomocy od swoich dzieci, gdyż one mają swoje wydatki, swoje rodziny i swoje zobowiązania.

Decyzjami z [...] grudnia 2019 r. nr [...] i nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) utrzymało w mocy decyzje l instancji.

Kolegium podkreśliło, że miesięczny dochód skarżącej wyniósł 3.944,58 zł, na który złożyły się: renta w wysokości 772,35 zł (po odliczeniu kosztów egzekucji administracyjnej) i kwota z tytułu uzyskanego kredytu 2.916,67 zł. Kolegium wskazało, że dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ups może stanowić m.in. zarówno wynagrodzenie za pracę, jak i darowizna, nagroda pieniężna lub też środki pochodzące z tytułu wypłaty odszkodowania oraz pożyczki czy kredytu (wyrok NSA z 8.12.2006 r. l OSK 700/06). Nawet kwoty kredytów wydatkowanych na podstawowe utrzymanie stanowią z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej przychód podlegający wliczeniu do dochodu. Kwoty uzyskane z tytułu pożyczek kreują dochód nie zmniejszając go, a więc kwoty te organ administracji publicznej winien uwzględniać przy ustalaniu dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej (wyrok NSA z 21.4.2016 r. l OSK 1631/14). Organ odwoławczy podkreślił, że organ l instancji rozważył możliwość zastosowania w przedmiotowych sprawach przyznanie pomocy na podstawie art. 41 usp, tj. przyznania specjalnego zasiłku celowego w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Negatywne stanowisko organu I instancji w tej kwestii Kolegium uznało za zasadne.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zakwestionowała wysokość dochodu ustaloną przez organy. Podniosła, że musiała dokonać remontu dachu, jednak nie na wszystkie prace ma stosowne rachunki. Podała, że kredyty brała w dwu bankach w 2008 r., a potem zaciągała pożyczki na spłatę robotników i kształcenie dzieci. Świadczy to, że nie jest osobą rozrzutną. Do skargi dołączyła rachunki i faktury z 2008 r.

W piśmie z 27 lutego 2019 r. skarżąca dodała, że całe pokrycie dachu kosztowało ją ok. 50.000 zł. Wspomniała też, że mąż jej zmarł w 1998 r. i samej było jej ciężko wychowywać dzieci i zarobić na wszystko.

W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie 16 kwietnia 2019 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. III SA/Kr 149/19 i III SA/Kr 150/19 i postanowił prowadzić je dalej pod sygn. akt III SA/Kr 149/19 [k. 49 akt III SA/Kr 149/19].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem III SA/Kr 149/19, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargi.

Sąd I instancji uznał, że skargi nie są uzasadnione.

Kwestią sporną jest to, czy organy prawidłowo określiły dochód skarżącej przez wliczenie do tego dochodu kredytów. Wliczenie ich do dochodu skarżącej spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego strony i tym samym odmowę przyznania świadczeń z pomocy społecznej.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. "1518" [winno być "1508 ze zm."], dalej ups). Zasady ogólne wskazanej ustawy - wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 - stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o pomoc nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiania im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia winny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc winny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. Katalog świadczeń z pomocy społecznej określa art. 36 ups. Wśród nich znajduje się zasiłek stały, zasiłek okresowy i zasiłek celowy. W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (art. 39 ust. 1 ups). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ups, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 528 zł, 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 ups). Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego oraz dodatku wychowawczego; 8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (ust. 4).

Przywołane przepisy zawierają katalog przychodów odliczanych od dochodu, jak również katalog obciążeń pomniejszających dochód i oba te katalogi mają charakter zamknięty. W katalogu przychodów odliczanych od dochodu, jak też w katalogu obciążeń pomniejszających dochód ustawodawca nie wymienił pożyczki lub kredytu. Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto jednolite stanowisko odnośnie [do] wykładni art. 8 ust. 4 ups. Przyjmuje się, że nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania środków utrzymania, bo pożyczka, podobnie jak kredyt, jest przychodem mogącym stanowić źródło utrzymania w okresie dysponowania kwotą pożyczki (kredytu). Uznaje się więc, że "pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego - w dacie ubiegania się o pomoc społeczną. Z tej przyczyny nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych środków, bowiem pożyczka, podobnie jak kredyt, jest przychodem mogącym stanowić źródło utrzymania w okresie dysponowania kwotą pożyczki (kredytu). Dlatego też nawet kwoty pożyczek, kredytów, wydatkowanych na podstawowe utrzymanie stanowią z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej przychód podlegający wliczeniu do dochodu" (wyroki NSA z: 8.12.2006 r. I OSK 700/06, Lex 320923; 23.6.2009 r. I OSK 1249/08; 3.1.2013 r. I OSK 1117/12; 21.4.2016 r. l OSK 1631/14; cbosa).

Sądy administracyjne zwracają uwagę, że ustawa o pomocy społecznej nie odsyła do ustawy podatkowej (tak jak to robi np. ustawodawca w art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), co w efekcie wpływa na różnice w interpretacji określenia "dochód". W przepisach podatkowych udzielenie pożyczki i jej spłata jest neutralna podatkowo (pożyczka nie jest przychodem, a jej spłata nie jest kosztem uzyskania przychodu - art. 14 ust. 3 pkt 1 i art. 23 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych). W ustawie o pomocy społecznej przy ustalaniu dochodu, od którego zależy przyznanie świadczeń z pomocy społecznej należy mieć na uwadze ogół uzyskiwanych środków pieniężnych, mający charakter przysporzenia majątkowego, a zatem w konsekwencji w sposób rzeczywisty zwiększających stan majątkowy i to bez względu na tytuł i źródło ich pozyskania.

Sąd I instancji podzielił powyższe poglądy i uznał za własne.

Zasadnie organy obu instancji wliczyły do dochodu skarżącej zaciągnięte przez nią kredyty. Organy prawidłowo ustaliły, że miesięczny dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt. 1 ups, wynoszące 701,00 zł. Na kwotę tę złożyła się renta w wysokości 772,35 zł (po odliczeniu kosztów egzekucji administracyjnej) i kwota z tytułu uzyskanego kredytu, tj. 2.916,67 zł. Organy ustalając wysokość miesięcznego dochodu skarżącej podkreślił[y], że obliczył[y] dochód skarżącej na podstawie analizy dostarczonych przez nią dokumentów, w szczególności kserokopii umów, harmonogramów spłat zaciągniętych kredytów. Na tej podstawie ustalił[y], że skarżąca spłaca aktualnie 6 kredytów, a jej łączne miesięczne zobowiązanie tylko z tego tytułu wynoszą 2.094,51 zł. Niemożność precyzyjnego ustalenia zadłużenia skarżącej organ tłumaczy tajemnicą bankową.

Na rozprawie przed Sądem, skarżąca kwestionowała co prawda, że w 2018 r., zaciągnęła kredyt w kwocie 30.000 zł, jednak przyznała, że 2018 r. zaciągnęła 4-5 kredytów po 1.500 - 2.000 zł, natomiast łącznie w banku ma zadłużenie na 30.000 zł [k. 49-49v akt III SA/Kr 149/19].

Gdyby nawet przyjąć, że skarżąca w 2018 r. nie zaciągnęła kredytu w kwocie 30.000 zł, to i tak uwzględniając tylko 4 kredyty po 1.500 zł i rentę w kwocie 772,35 zł, skarżąca znacznie przekroczyła kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej (701,00 zł).

Orany dołożyły wszelkich starań by przekonać skarżącą do słuszności zapadłego rozstrzygnięcia. Wskazały, że na cały rok budżetowy 2018 na zasiłki celowe i specjalne dysponowały kwotą 31.000 zł W pierwszym półroczu skorzystało z pomocy 29 rodzin, przy czym średnia kwota wypłaconego zasiłku wynosiła 277,66 zł. Tymczasem skarżąca w styczniu 2018 r. skarżąca otrzymała pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na żywność w kwocie 100 zł, na zakup opału w kwocie 300 zł, na dofinansowanie remontu łazienki w kwocie 100 zł. W lutym 2018 r. skarżąca uzyskała pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów utrzymania w kwocie 350 zł; w lipcu 2018 r. na dofinansowanie żywności w kwocie 50 zł i na opłacenie ubezpieczenia w kwocie 392 zł. Od stycznia do lipca 2018 r. skarżąca otrzymała zasiłki na łączną kwotę 1.292 zł.

Zasiłki celowe przyznawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje też spełnienia każdego żądania obywatela. Uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc i zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać między stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Sąd I instancji nie dopatrzył się, by zaskarżone rozstrzygnięcia zostały wydane w sposób dowolny.

Celem pomocy społecznej nie jest całkowite utrzymanie podopiecznego, lecz wspieranie go w trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej przy jego aktywnym współudziale. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20.11.2001 r. SK 15/01 (OTK 2001/8/252) podkreślił, że brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej. Pomoc ta nie może być traktowana, jako źródło dochodu służące zaspokajaniu najbardziej nawet uzasadnionych potrzeb bytowych.

Sąd I instancji uznał, że organy administracyjne nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Nie naruszyły też przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną wywiodła R.B., reprezentowana przez adw. E.G., w całości zaskarżając wyrok III SA/Kr 149/19, zarzucając wyrokowi:

1. nieważność postępowania w postaci opisanej w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa przez pozbawienie skarżącej możności obrony swoich praw wskutek nierozpoznania złożonego przez nią wniosku o przyznanie pełnomocnika z urzędu;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 ups przez nieprawidłowe zastosowanie i zaliczenie sum kredytów uzyskanych przez skarżącą w lipcu i sierpniu 2018 r. do dochodu, o którym mowa w tym przepisie;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa przez oddalenie "skargi" [winno być "skarg"] w całości, mimo że skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej było dotknięte wadami, które doprowadziły do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a tym samym uniemożliwiły należytą kontrolę legalności działania administracji publicznej w sprawie;

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ppsa w zw. z art. 41 pkt 1 ups przez oddalenie "skargi" [winno być "skarg"] w całości, mimo że doszło do wydania decyzji administracyjnych z naruszeniem granic uznania administracyjnego pod kątem prawidłowości oceny przesłanek załatwienia sprawy.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że organy ustaliły, że zgodnie z art. 8 ust. 11 ups, skarżąca osiągnęła jednorazowy dochód pięciokrotnie przekraczający kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej przez zaciągnięcie kredytów bankowych w 2008 r., a także w lipcu i sierpniu 2018 r. na łączną kwotę ok. 35.000,00 zł. Tymczasem wnioski będące przedmiotem rozpoznania przez organy administracji publicznej skarżąca złożyła w kwietniu 2018 r., zaś w sierpniu 2018 r. nie korzystała z pomocy społecznej. Kwotę 30.000 zł podała jako swe aktualne zadłużenie, wynikające również z kredytów zaciągniętych w 2008 r. W okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej, tj. w miesiącu lipcu 2018 r. skarżąca zaciągnęła kilka pożyczek (ok. czterech lub pięciu) po 1.500-2.000 zł każda. Jedynie ten dochód winien być brany pod uwagę w myśl art. 8 ust. 11 ups, jednakże dochód ten podlega rozliczeniu na 12 miesięcy następujących po miesiącu, w którym dochód przekroczył pięciokrotność kryterium. Przeliczenie to nie następuje z datą wsteczną na dzień złożenia wniosku o udzielenie zasiłku celowego. Z tego względu w skardze zarzucono uchybienie przepisom procedury przez niedostrzeżenie, że organy administracji publicznej w sposób niepełny i nieprawidłowy ustaliły stan faktyczny relewantny dla rozstrzygnięcia, jak i naruszenie przepisu prawa materialnego, które nastąpiło w konsekwencji pierwszego ze wskazanych błędów.

Nieprawidłowo zastosowano art. 8 ust. 3 ups zaliczając wskazane wyżej kwoty kredytów na poczet uzyskanego przez skarżącą dochodu, w sytuacji, gdy przepis ten obliguje do ustalenia wysokości dochodu w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku, nie zaś zwiększonego przychodu w toku sprawy.

Sąd I instancji uchybił regułom sądowej kontroli decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego. Uchybienie to nastąpiło zarówno z punktu widzenia prawidłowości ustaleń faktycznych istotnych dla sprawy (m.in. tego, że skarżąca "trwoniła" uzyskany dochód, a także, że zaciągnięte kredyty w pełni zaspokoiły jej potrzeby bytowe) - naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa, jak i z uwagi na ocenę przesłanek załatwienia sprawy, tj. tego, czy w stosunku do skarżącej zaktualizowała się przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" (art. 41 pkt 1 ups).

Wniesiono o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; rozpoznanie sprawy na rozprawie; przyznanie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej w postępowaniu kasacyjnym wg norm prawem przepisanych.

Zarządzeniem z 9 marca 2021 r. I OSK 2692/19 Przewodniczący Wydziału I skierował rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że w sprawie zaszła przesłanka nieważności postepowania, tj. strona została pozbawiona możności obrony swych praw przez brak rozpoznania wniosku o ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca nie złożyła skutecznie przedmiotowego wniosku przed Sądem I instancji, przez co nie ziściła się dyspozycja art. 183 § 2 pkt 5 ppsa.

Stosownie do art. 243 § 1 ppsa, prawo pomocy może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczęciem postępowania lub w toku postępowania. Wniosek o przyznanie prawa pomocy powinien zawierać oświadczenie strony obejmujące dokładne dane o stanie majątkowym i dochodach, a jeżeli wniosek składa osoba fizyczna, ponadto dokładne dane o stanie rodzinnym oraz oświadczenie strony o niezatrudnieniu lub niepozostawaniu w innym stosunku prawnym z adwokatem, radcą prawnym... (art. 252 § 1 ppsa). Wniosek składa się na urzędowym formularzu według ustalonego wzoru (art. 252 § 2 ppsa).

W skardze do WSA skarżąca nie zawarła wniosku, który spełniałby kryteria określone w powyższych przepisach. Wskazała jedynie: "Ja niżej podpisana, nie stać mnie na adwokata by to pismo napisał" (k. 4 akt III SA/Kr 149/19). W skardze kasacyjnej przyznano, że "treść tego oświadczenia nie jest precyzyjna" (pkt 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej, k. 96 akt III SA/Kr 149/19). W piśmie, które wpłynęło 28 stycznia 2019 r. również nie został zawarty wniosek, tak samo jak w piśmie z 27 lutego 2019 r. ("Nie stać mnie by mi to napisał prawnik", k. 30-30v, 28 akt III SA/Kr 149/19). Wbrew twierdzeniu skarżącej, Sąd nie otrzymał wniosku o ustanowienie fachowego pełnomocnika (k. 80 akt III SA/Kr 149/19), a Sąd ani organ nie były obowiązane domyślać się intencji skarżącej (pkt 4, k. 96 akt III SA/Kr 149/19).

Wniosek, choć nie złożony na urzędowym formularzu, został dopiero przedłożony Sądowi 20 maja 2019 r. ("Uprzejmie proszę o adwokata by odpisał na ten wyrok...i proszę o Adwokata", pismo adresowane do Dyrektora WSA w Krakowie, k. 80-80v akt III SA/Kr 149/19). Postanowieniem z 23 maja 2019 r. III SPP/Kr 102/19 Starszy Referendarz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: I) umorzył postępowanie w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych [skarżąca jest ustawowo zwolniona od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ppsa]; II) ustanowił dla skarżącej adwokata, którego wyznaczy Okręgowa Rada Adwokacka w [...] [k. 4 akt III SPP/Kr 102/19]. Zarządzeniem z 17 czerwca 2019 r. Dziekan ORA w [...] wyznaczył pełnomocnika z urzędu dla skarżącej w osobie adw. E.G. (k. 83 akt III SA/Kr 149/19).

Brak ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika na etapie postępowania przed Sądem I instancji nie ograniczył skarżącej obrony swoich praw. Skarżąca prawidłowo wywiodła skargi, brała czynny udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym uczestniczyła w rozprawie - k. 49 akt III SA/Kr 149/19; złożyła wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku III SA/Kr 149/19 - k. 65 akt III SA/Kr 149/19; skutecznie złożyła wniosek o wyznaczenie pełnomocnika, który sporządził i wniósł rozpatrywaną skargę kasacyjną. Należy również pamiętać o normatywnym znaczeniu art. 134 i 135 ppsa, w świetle których to przepisów wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności; Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W sprawie nie zaszła przesłanka wskazana w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa. Nie zaszły również inne przesłanki nieważności postępowania.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednak podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) stanowi pochodną zarzutu naruszenia prawa materialnego (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), stąd ocena zarzutu odnoszącego się do naruszenia prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Nie mógł przynieść spodziewanego skutku zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 ups.

Istotą niniejszego postępowania jest ocena, czy skarżąca spełniła kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ups, wynoszące w dniu wydania zaskarżonych decyzji 701 zł (w sprawie nie ma zastosowania art. 40, art. 53a i art. 91 ups). Zasady obliczania dochodu uregulowano w art. 8 ust. 3 ups. Bezsporne jest, że skarżąca otrzymuje rentę, która wynosi po waloryzacji z 1 marca 2018 r. 1215,29 zł, a dodatkowo zostaje pomniejszona o 255,56 zł (tytułem egzekucji administracyjnej). Po odliczeniu zaliczki na podatek i składki na ubezpieczenie zdrowotne, miesięczna wysokość świadczenia wynosi 772,35 zł (pismo ZUS z 1 marca 2018 r., k. 12 akt administracyjnych). Już sama ta kwota przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ups. Fakt ten potwierdzono w skardze kasacyjnej: "W rzeczywistości jednak, jeśli renta uzyskiwana przez Skarżącą wynosi 772,35 zł i jest to kwota netto, przekroczenie dochodu, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej jest niewielkie" (pkt 11 uzasadnienia skargi kasacyjnej, k. 97 akt III SA/Kr 149/19). Ustawodawca w art. 8 ust. 1 pkt 1 ups nie przewidział możliwości korygowania wysokości ustalonej kwoty; wyraźnie wskazał, że "dochód nie przekracza kwoty 701 zł". Kwota 772,35 zł przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. W tej materii bez znaczenia pozostaje kwestia zaliczenia do dochodu kredytów czy pożyczek zaciągniętych przez skarżącą.

Sąd I instancji wziął pod uwagę oświadczenie złożone przez skarżącą na rozprawie i rozważył sytuację, w której skarżąca w 2018 r. nie zaciągnęła kredytu w kwocie 30.000 zł. Prawidłowo jednak przyjął, uwzględniając tylko 4 kredyty po 1.500 zł i rentę w kwocie 772,35 zł, że skarżąca znacznie przekroczyła kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej (701,00 zł) (s. 8 akapit 2 i 3 wyroku III SA/Kr 149/19).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie aprobuje pogląd, w świetle którego pożyczka, podobnie jak kredyt, jest przychodem mogącym stanowić źródło utrzymania w okresie dysponowania kwotą pożyczki (kredytu). Należy uznać, że kwoty uzyskane z tytułu pożyczek kreują dochód, nie zmniejszając go, a więc kwoty te organ administracji publicznej winien uwzględniać przy ustalaniu dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej (wyroki NSA z: 9.1.2015 r. I OSK 1541/13, Lex 1769206; 11.12.2018 r. I OSK 3633/18, Lex 2643555).

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa.

Sąd I instancji prawidłowo ocenił zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i dokonał właściwej wykładni art. 8 ust. 3 ups. Skoro organy zasadnie uznały, że skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe, to nie zaistniała podstawa do uwzględnienia skarg z uwagi na naruszenie przez organy art. 7 i 77 § 1 kpa. Organy prawidłowo zebrały materiał dowodowy potrzebny do załatwienia sprawy.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 41 pkt 1 ups.

Art. 41 pkt 1 ups stwarza możliwość - w szczególnie uzasadnionych przypadkach - przyznania osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe specjalnego zasiłku celowego.

Trafnie Sąd I instancji uznał, w ślad za organami, że w niniejszej sprawie nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ups. Skarżąca, choć żyje skromnie, ma stałe źródło dochodu. Organ, co wynika z akt administracyjnych, regularnie wspomaga skarżącą przyznając jej pomoc w formie specjalnych zasiłków celowych na: żywność w kwocie 100 zł (decyzja z [...] stycznia 2018 r. nr [...]); dofinansowanie zakupu opału w kwocie 300 zł (decyzja z [...] stycznia 2021 r. nr [...]); dofinansowanie remontu łazienki w kwocie 100 zł; w lutym 2018 r. - dofinansowanie kosztów utrzymania w kwocie 350 zł (decyzja z [...] lutego 2018 r. nr [...]); w lipcu 2018 r. - dofinansowanie żywności w kwocie 50 zł i opłacenie ubezpieczenia w kwocie 392 zł.

Skarżąca otrzymała już wsparcie w 2018 r. na zakup opału i kosztów remontu. Przyznane kwoty nie są wielkie, lecz należy pamiętać o subsydiarnym charakterze pomocy społecznej i ograniczeniach fiskalnych organu, prawidłowo wykazanych przez Wójta. W bieżącej sytuacji skarżąca otrzymała od organu znaczącą pomoc, przeto dalsze wnioski o przyznanie zasiłków na dofinansowanie kosztów remontu i na zakup opału nie mogły zostać uwzględnione.

Skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącej winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.