Wyrok z dnia 2023-07-20 sygn. II SA/Gl 574/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant referent - stażysta Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. G. (G.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 lutego 2023 r. nr SKO.PS/41.5/88/2023/2203 w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia 4 stycznia 2023 r. nr [...].

Prezydent Miasta Z. decyzją z 4 stycznia 2023 r. zażądał od M. G. (dalej "strona", "skarżący") zwrotu należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia tj. zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 31 marca 2022r. w kwocie 6016,05 zł. W tej samej decyzji organ I instancji rozłożył zaległość na 60 rat (59 po 100,00 zł i 60. rata 116,05 zł) płatnych od miesiąca lutego 2023 r. z bieżącego świadczenia tj. zasiłku stałego począwszy od miesiąca lutego 2023 r. do miesiąca stycznia 2028 r. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104 ust. 3, ust. 4 i ust. 8 w związku z art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 901 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s.").

W uzasadnieniu organ przypomniał, że już raz wydawał decyzję ustalającą stronie wysokość należności do zwrotu z tytułu nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 31 marca 2022 r. w kwocie 6016,05 zł (decyzja z 10 października 2022 r.). Jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 23 listopada 2022r. uchyliło tamto rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ zaakcentował, że zgodnie z wytycznymi z poprzedniej decyzji organu odwoławczego w toku ponownie prowadzonego postępowania należało szczególnie uwzględnić regulację art. 104. ust. 4 u.p.s. i wziąć pod uwagę dochody strony oraz dokonać analizy budżetu z uwzględnieniem rat nienależnie pobranych świadczeń, oraz wydatków na żywność i środki czystości. Takiej analizy dokonał organ I instancji i wydał nową decyzję, w której uwzględnił sytuację dochodową strony oraz zmienił zarówno ilość rat, jak i wysokość rat należności, które strona powinna zwrócić jako nienależnie pobrane świadczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona wskazała, że nie zgadza się z decyzją, dotyczącą zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Uważa, że nie powinna oddawać żadnych pieniędzy do MOPR w Z. . Podkreśla, że jest osobą schorowaną i nie jest w stanie płacić żadnej kwoty.

Decyzją z dnia 8 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało jednak w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wskazało, że powodem wydania decyzji żądającej zwrotu nienależnie pobranego świadczenia jest uchylenie przez organ I instancji zasiłku stałego w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do 31 marca 2022 r. Tego uchylenia dokonano decyzją z 9 września 2022 r. z uwagi, na fakt niepoinformowania przez stronę o uzyskaniu dochodu w miesiącu marcu 2021 r. w wysokości 8500,00 zł na wykup mieszkania na własność. Doszło w ten sposób do przekroczenia kryterium dochodowego, uprawniającego do otrzymania pomocy w postaci zasiłku stałego przez stronę. Strona w dniu 1 marca 2021 r. nabyła na własność mieszkanie, w którym mieszka. Kwotę w wysokości 8500,00 zł na wykup mieszkania strona otrzymała od syna. Jednak o uzyskaniu jednorazowego dochodu, a tym samym zmianie sytuacji dochodowej nie poinformowała organu pierwszej instancji. W oświadczeniu majątkowym z dnia 18 marca 2021 r. nie uwzględniła otrzymanego dochodu od syna w wysokości 8500,00 zł.

Kolegium ustaliło jednocześnie, że wydatki strony miesiącu styczniu 2023 r. wynoszą: energia elektryczna - 78,99 zł, gaz - 31,74 zł, TV i Internet - 99,00 zł, czynsz - 211,40 zł, środki czystości - 50,00 zł. Oscylują więc w granicach kwoty 472 zł. Zatem po opłaceniu najniezbędniejszych wydatków stronie pozostaje kwota około 315 zł. Kolegium zaakcentowało, że strona może liczyć na pomoc syna. Ponadto pomimo posiadania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jest osobą sprawną fizycznie, przychodzi do DPPS Centrum osobiście, dostarcza pisma do MOPR osobiście. Jest też widywany przez pracowników ośrodka w okolicy miejsca zamieszkania na spacerach z psem. W tym kontekście Kolegium zaakcentowało, że orzeczenie o niepełnosprawności ogranicza stronie możliwość zatrudnienia, ale strona mogła uczestniczyć w projekcie skierowanym dla osób niepełnosprawnych, o czym była informowana, jednakże z tej możliwości nie skorzystała. Ponadto strona posiada mieszkanie własnościowe. Lokal jest wyremontowany, a materiały do remontu, oraz meble strona otrzymała od syna i znajomej. Kolegium zauważyło także, że strona korzysta z internetu opłacanego miesięcznie w wysokości 99,00 zł. Nie jest to wydatek niezbędny.

W podsumowaniu Kolegium wskazało, że organ I instancji wziął pod uwagę wcześniejsze wytyczne organu odwoławczego i uwzględnił regulację art. 104 ust. 4 u.p.s. i prawidłowo przeanalizował sytuację materialną strony rozkładając kwotę nienależne pobranego świadczenia na raty w kwocie po 100,00 zł miesięcznie.

W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła, że Kolegium zmieniło wcześniejsze korzystne dla niej stanowisko zawarte w decyzjach tego organu z 19 sierpnia 2022 r. oraz 23 listopada 2022 r. Zarzuciła również, że nie wzięto pod uwagę odwołania z 16 stycznia 2023 r., w którym opisuje swoje wydatki oraz wskazuje ile dopłaca co miesiąc do leków.

Skarżący zaakcentował swój zły stan zdrowia. Wskazał na chorobę serca oraz wszczepiony kardiowerter, a ponadto na guza mózgu o rozmiarach 10 x 10 cm, co jest udokumentowane w posiadanych zaświadczeniach.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 20 lipca 2023 r. skarżący podtrzymał skargę. Podniósł, że od czternastu miesięcy od daty zakupu mieszkania wskazywał pisemnie na tę okoliczność, a organ na to reagował. W trakcie zaś comiesięcznych wywiadów środowiskowych nie był informowany przez pracownika socjalnego o konieczności zgłoszenia wykupu mieszkania. Wyjaśnił, że mieszka bardzo blisko od siedziby organu. Stąd był widywany na spacerach z psem. Podniósł, że internet jest mu potrzebny do monitorowania jego stanu zdrowia, co jest związane ze schorzeniem kardiologicznym. Wyjaśnił, że ze względu na stan zdrowia nie może podjąć zatrudnienia. Skarżący nie pamięta, czy odwołał się od decyzji z 9 września 2022 r. uchylającej decyzję z 31 stycznia 2014 r. o przyznaniu prawa do zasiłki stałego. Zakłada jednak, że jeżeli dostał tę decyzję, to się od niej odwołał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium z 8 lutego 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której organ ten zażądał od skarżącego zwrotu należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia tj. zasiłku stałego za wskazany tam okres i we wskazanej wysokości, oraz w której skarżącemu rozłożono wynikającego z tego żądania zaległość na 60 rat płatnych w terminach podanych w decyzji.

W ramach kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na znajdującą się w aktach sprawy wcześniejszą decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia 9 września 2022 r. Decyzją tą organ uchylił w części własną decyzję z dnia 31 stycznia 2014 r., przyznającą skarżącemu zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarujące. Według sentencji tej decyzji uchylenie zasiłku stałego dotyczy okresu od 1 kwietnia 2021 r. do 31 marca 2022 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium (a wcześniej także organ I instancji) przywołał wskazaną powyżej decyzję, uchylającą częściowo decyzję w sprawie przyznania zasiłku stałego. Zważywszy, że obecnie kontrolowane postępowanie ma za przedmiot ustalenie nienależnie pobranego świadczenia poczynione przez Kolegium nawiązanie do wspomnianej decyzji uchylającej jest w pełni uzasadnione. Postępowanie, mające za przedmiot ustalenie nienależnie pobranego świadczenia jest bowiem związane z postępowaniem w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, w tym sensie, że jest konsekwencją uznania, że wypłacone świadczenie zostało nienależnie pobrane. W związku z tym badaniu w postępowaniu związanym z ustaleniem, czy wypłacone świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym, w rozumieniu art. 6 pkt 16 u.p.s. podlega m.in. fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z 23 sierpnia 2018 r. sygn. I OSK 539/18). W tym kontekście wskazać należy, że oprócz powołania się na treść decyzji uchylającej wcześniejszą decyzję przyznającą zasiłek stały obowiązkiem organów było ustalenie, że decyzja ta jest ostateczna. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i z akt sprawy nie wynika, że wskazana powyżej decyzja uchylająca posiada przymiot ostateczności. Sam skarżący obecny na rozprawie przed tutejszym Sądem nie był w stanie jednoznacznie wskazać, czy wniósł od tej decyzji odwołanie. Wniesienia takiego odwołania nie można jednak wykluczyć. Ze znajdującego się w aktach sprawy egzemplarza tej decyzji wynika, że została doręczona skarżącemu w dniu 21 września 2022 r. Brak w aktach administracji informacji o wniesieniu odwołania nie pozwalał jednak z góry przyjąć, że odwołanie to nie zostało wniesione. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakiejkolwiek wzmianki dotyczącej ostateczności decyzji uchylającej nie pozwala ustalić, czy kwestia jej ostateczności została wyjaśniona przez Kolegium, a nawet, czy organ ten w ogóle dostrzegł konieczność poczynienia niezbędnych ustaleń w tym zakresie. Tymczasem bez jednoznacznego stwierdzenia ostateczności omawianej tutaj decyzji ustalenie, że przedmiotowe świadczenie było nienależnie pobrane, było przedwczesne.

Wadliwość zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie ogranicza się do niewyjaśnienia kwestii ostateczności decyzji uchylającej.

Zgodnie z art. 6 pkt 16 u.p.s. świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub w przypadku niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W kontekście drugiego członu powołanej regulacji istotną rolę odgrywa również art. 109 u.p.s., nakładający na świadczeniobiorcę obowiązek niezwłocznego informowania organu o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Naruszenie obowiązku z art. 109 u.p.s. może nastąpić jedynie wówczas, gdy wnioskodawca został należycie pouczony o jego treści przed wydaniem decyzji przyznającej zasiłek i mimo zaistnienia okoliczności powodujących zmianę sytuacji materialno - bytowej, nie informuje o nich organu. Nie można uznać świadczenia za nienależnie pobrane w związku z niepoinformowaniem organu o zmianie sytuacji dochodowej, jeżeli wnioskodawca nie miał możliwości przedstawienia tej sytuacji. W tym kontekście istotnego znaczenia nabiera ustalanie, czy skarżący został prawidłowo pouczony o powyższym obowiązku informacyjnym. Kwestia ta również nie została wyjaśniona w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego. Ponadto w aktach sprawy brak jest pierwotnej decyzji ustalającej skarżącemu prawo do zasiłku stałego, w oparciu o którą potencjalnie można byłoby ustalić, czy i jakim zakresie skarżącego pouczono o obowiązku informowania o zmianie sytuacji dochodowej.

Niezależnie od powyższego wskazać także należy, że z art. 98 u.p.s. wynika odesłanie do art. 104 ust. 4 tej ustawy. Z odesłania tego zaś wynika, że ustalenie terminu i wysokości zwrotu należności (świadczenia nienależnie pobranego), powinno zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym sytuację osoby lub rodziny, również pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 104 ust. 4 ustawy, które mogą uzasadniać odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia nienależnego, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty.

Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że postępowanie w przedmiocie zwrotu należności oraz odstąpienia od żądania ich zwrotu jest jednym postępowaniem. Zatem w ramach tego jednego postępowania konieczne jest wyjaśnienie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2021 r., sygn. I OSK 520/21; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Gliwicach z 9 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Gl 1072/19 oraz z 22 września 2022 r., sygn. II SA/Gl 65/21; we Wrocławiu z 15 czerwca 2022 r., sygn. IV SA/Wr 801/21).

Decyzje wydawane na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organowi administracji przysługuje luz decyzyjny co do wyboru treści rozstrzygnięcia. Zaś kontrola Sądu jest ograniczona w takim znaczeniu, że ocenie sądowej podlega jedyne badanie legalności prowadzonego postępowania wyjaśniającego, a w szczególności to, czy rozstrzygnięcie podjęte zostało zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego. Kontroli tej nie podlega natomiast rozstrzygnięcie organu administracji jako wynik wyboru jednego z możliwych sposobów rozpatrzenia sprawy.

Jak wynika z akt sprawy, jak również z uzasadnień decyzji organów obu instancji, kwestia zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 104 ust. 4 ustawy była przedmiotem postępowania dowodowego prowadzonego przez organ pomocowy. W oparciu o materiał zgromadzony przez organ I instancji organ odwoławczy ustalił wysokość wydatków czynionych przez skarżącego i wskazał wysokość wydatków na energię, gaz, TV i internet, czynsz i środki czystości.

Powyższe ustalenia nie są kwestionowane przez skarżącego. Kwestionuje on natomiast stanowisko Kolegium, które podobnie jak organ I instancji jego wydatków na internet nie uznało za niezbędne. W związku z tym należy zauważyć, że już w odwołaniu skarżący podnosił, że internet jest mu niezbędny w celu monitorowania jego stanu zdrowia w związku z wszczepionym do serca kardiowerterem. Jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do tej kwestii. Tymczasem w ocenie Sądu okoliczności podniesione przez skarżącego mogą przemawiać za niezbędnością korzystania przez niego internetu.

Kolegium nie odniosło się także w ogóle do podniesionych w odwołaniu zagadnień dotyczących wydatków, które skarżący ponosi na leki. Jednocześnie bezkrytycznie powieliło stanowisko organu I instancji, wedle którego skarżący jest osobą sprawną fizycznie i mógł uczestniczyć w projekcie skierowanym dla osób niepełnosprawnych, lecz z tej możliwości nie skorzystał. Nie wiadomo z jakich względów Kolegium nie wzięło w tym zakresie pod uwagę wyjaśnień skarżącego, zmierzających do wykazania, że stan faktyczny dotyczący jego osoby przedstawia się odmiennie od ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organ I instancji. Zwłaszcza, że skarżący załączył do odwołania karty z leczenia szpitalnego wraz z wynikami badań.

Mając na względzie powyższe braki, zdaniem Sądu, organy przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, przystąpiły do oceny sytuacji skarżącego pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 104 ust. 4 u.p.s., które mogłyby uzasadniać odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia nienależnego, umorzenie kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty.

Mając na względzie wskazane powyżej uchybienia kontrola sądowo-administracyjna rozpoznawanej sprawy doprowadziła do stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.- dalej "p.p.s.a.") oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji dokona ustaleń niezbędnych do wyeliminowania wskazanych powyżej braków.

W pierwszej kolejności ustali, czy decyzja uchylająca przyznane skarżącemu przedmiotowe świadczenie posiada przymiot ostateczności. W przypadku pozytywnego ustalenia w tym zakresie organ ustali, czy skarżącego prawidłowo pouczono o obowiązku niezwłocznego informowania organu o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania przedmiotowego świadczenia. W przypadku ustalenia, że skarżącego prawidłowo pouczono o wskazanym tutaj obowiązku informacyjnym organ dokona wyczerpujących ustaleń w zakresie dotyczącym sytuacji skarżącego, odnosząc się przy tym do wyjaśnień przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu i w skardze do tutejszego sądu oraz umożliwi skarżącemu przedłożenie dowodów potwierdzających podnoszone przez niego twierdzenia. Wszystkie poczynione przez organ ustalenia powinny znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach administracyjnych materiale dowodowym. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu wskazanych powyżej okoliczności organ przystąpi do oceny, czy i w jakim zakresie w sprawie zaistniały przesłanki wymienione w art. 104 ust. 4 u.p.s., które mogłyby uzasadniać odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia nienależnego, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.