Wyrok z dnia 2024-09-17 sygn. II SA/Łd 496/24

Dnia 17 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2024 roku sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 16 maja 2024 roku nr SKO.4115.122.2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie nienależnie pobranego zasiłku stałego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokat A. U. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł. powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu T.S.

Postanowieniem z dnia 16 maja 2024 r., nr SKO.4114.122.2024 wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2024 r. poz. 572) – dalej: k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło niedopuszczalność odwołania T. S. od decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi II Wydział Pracy Środowiskowej w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku stałego za okres od maja do czerwca 2018 r.

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 2 października 2006 r. T. S. przyznano zasiłek stały na okres od 1 października 2006 r. bezterminowo. Powyższa decyzja była kilkukrotnie zmieniana w zakresie wysokości wypłacanego stronie świadczenia.

Następnie decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 maja 2018 r. T. S. przyznane zostało świadczenie emerytalne począwszy od dnia 1 maja 2028 r. Z akt sprawy wynika nadto, iż w okresie od maja do czerwca 2018 r. skarżący pobierał zarówno świadczenie emerytalne, jak i zasiłek stały.

Z uwagi na powyższe, pismem z dnia 20 lipca 2018 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Łodzi II Wydział Pracy Środowiskowej wystąpił do organu emerytalnego o potrącenie wypłaconych kwot z tytułu zasiłku stałego, w łącznej wysokości 976,54 zł z należnego stronie świadczenia emerytalnego i jej przekazania na wskazany rachunek organu pomocowego. Pismo to zostało przesłane do wiadomości skarżącemu.

Dalej jak wynika z akt sprawy, w lipcu 2023 r. skarżący wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi II Wydział Pracy Środowiskowej z żądaniem zwrotu, w jego ocenie niezasadnie potrąconej kwoty 976,54 zł z wypłacanego świadczenia emerytalnego. W odpowiedzi na powyższe żądanie organ pomocowy pismami z dnia 17 października 2023 r. oraz z dnia 29 marca 2024 r. wyjaśnił skarżącemu podstawę prawną i przyczyny dokonanego w 2018 r. potrącenia.

Pismem z dnia 19 kwietnia 2024 r. T. S. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi odwołanie od decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi II Wydział Pracy Środowiskowej w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku stałego za okres od maja do czerwca 2018 r. Strona wskazywała, iż wydane w tej sprawie rozstrzygnięcie nie uwzględnia zarówno jego sytuacji zdrowotnej znacznie utrudniającej samodzielne załatwianie spraw urzędowych, jak i osobistej, w tym na bardzo niskie dochody strony, niepozwalające na godną egzystencję oraz sprawowaną opiekę nad 96 letnią matką. Strona podnosiła nadto, iż kwestionowana decyzja nie została jej nigdy doręczona, stąd też dochowała terminu do wniesienia odwołania.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 16 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 134 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przywołany wyżej przepis, jak podkreśliło Kolegium wyznacza ustawowy zakres, poprzedzającego merytoryczne rozpatrzenie wniesionego odwołania, postępowania wstępnego, mającego na celu ocenę zachowania terminu do wniesienia środka zaskarżenia, jak również ocenę jego dopuszczalności pod kątem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Ponadto odwołując się do treści art. 127 § 1, art. 129 § 2 i art. 138 § 1- 2 k.p.a. organ odwoławczy wywiódł, że przysługujące stronom postępowania administracyjnego prawo wniesienia odwołania i jego rozpatrzenia, odnosi się jedynie do decyzji administracyjnych, odpowiadających wymogom określonym w art. 104 i art. 107 k.p.a.

Kolegium wskazało, iż w rozpoznawanej sprawie podstawę prawna dokonanego potrącenia stanowił przepis art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1283) – dalej: u.p.s., zgodnie z którym osobie, której przyznano emeryturę lub rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę lub rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - centrum usług społecznych. Przepis ten, co podkreśliło Kolegium, ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nakłada na właściwe organy emerytalno- rentowe obowiązek dokonania potrącenia z kwoty wypłacanego przez siebie świadczenia kwoty wypłaconego za ten sam okres świadczenia pomocowego. Potrącenie następuje z mocy prawa i nie wymaga wydania odrębnej decyzji administracyjnej. Stąd też, wobec braku przedmiotu postępowania odwoławczego w sprawie wystąpiła określona w art. 134 k.p.a. przesłanka niedopuszczalności przedmiotowej odwołania, wykluczająca możliwość rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. S. zarzucał naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nierozpatrzenie wniesionego odwołania. Wnosił o uchylenie kwestionowanego skargą postanowienia, zwolnienie z kosztów sądowych oraz o ustanowienie pełnomocnika z urzędu, który pomógłby skarżącemu odnieść się do twierdzeń zawartych w skarżonym rozstrzygnięciu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 3 września 2024 r. ustanowiony dla skarżącego z urzędu profesjonalny pełnomocnik w osobie adwokata podtrzymywał całokształt stanowiska strony wyrażonego w skardze z dnia 17 czerwca 2024 r. Wnosił jednocześnie o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu oświadczając, iż koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części. W uzasadnieniu pisma procesowego pełnomocnik strony, odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazywał, że o tym, czy dane pismo ma charakter decyzji nie decyduje jego nazwa, lecz treść, z której wynikają uprawnienia bądź obowiązki strony. Podkreślał, że w razie wątpliwości właściwą formą załatwienia indywidualnej sprawy powinna być decyzja. Podobnie, zdaniem pełnomocnika należy postąpić w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest akt, który potencjalnie mógłby być decyzją. Stąd też każdorazowo o ile pozwala na to stan sprawy, sąd winien skontrolować zaskarżony akt pod kątem, czy zawiera on pewne niezbędne minimum składników pozwalających zakwalifikować go jako decyzję. W rozpoznawanej sprawie w ocenie pełnomocnika z treści udzielonej skarżącemu informacji z dnia 17 października 2023 r. wynika, że organ I instancji wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o potrącenie z przyznanego stronie świadczenia emerytalnego wypłaconych skarżącemu w maju i czerwcu 2018 r. kwot zasiłku stałego, co niewątpliwie wpływa na zakresu praw i obowiązków strony. Powyższe pozwala zatem na stwierdzenie, że udzielona stronie informacja stanowiła decyzję administracyjną, a wniesione od niej odwołanie winno zostać merytorycznie rozpatrzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga T. S. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - dalej: p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano T. S. przedmiotem skargi uczynił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi II Wydział Pracy Środowiskowej w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku stałego za okres od maja do czerwca 2018 r.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572) - dalej: k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Powyżej powołany przepis określa warunki konieczne, niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, to jest dopuszczalność odwołania oraz zachowanie terminu przewidzianego do jego wniesienia. Ocena spełnienia powyższych przesłanek formalnych jest obowiązkiem organu odwoławczego, przy czym jak podkreśla się w piśmiennictwie pierwszeństwo przed przesłanką zachowania terminu, ma przesłanka dopuszczalności skargi. Wniesienie odwołania w sytuacji, gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Wskazać również należy, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia niedopuszczalności odwołania, co skutkuje stwierdzeniem, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 7, Warszawa 2021 r., C.H. BECK, str.1151-1153).

Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13; wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2021 r., II SA/Łd 850/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga również, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Tym samym przedmiot badania sądu rozpoznającego skargę na tego rodzaju postanowienie ogranicza się zatem jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, natomiast nie obejmuje oceny, co do podniesionych w skardze innych zarzutów.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem odwołania z dnia 19 kwietnia 2024 r. strona skarżąca uczyniła bliżej nieokreśloną decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi II Wydział Pracy Środowiskowej w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku stałego za okres od maja do czerwca 2018 r.", kwestionując tym samym zasadność dokonanego w 2018 r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych potrącenia z wypłacanego skarżącemu świadczenia emerytalnego pobranych w w/w okresie kwot zasiłku stałego, w łącznej kwocie 976,54 zł.

Wobec powyższego w ocenie Sądu dla oceny zasadności skargi, a co za tym idzie zgodności z prawem objętego nią postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 16 maja 2024 r. niezbędnym jest odniesienie się do regulacji art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1283) – dalej: u.p.s., stanowiącego podstawę prawną dokonanego potrącenia. Zgodnie z treścią powołanego przepisu osobie, której przyznano emeryturę lub rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę lub rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - centrum usług społecznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych, co słusznie podkreśla Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazuje się, że przywołany przepis art. 99 ust. 1 u.p.s. wprowadza obligatoryjny obowiązek zwrotu kwot pobranych zasiłków stałego lub okresowego w przypadku równoległej wypłaty stronie je pobierającej świadczeń z tytułu emerytury lub renty, co uzasadniane jest zasadą pomocniczości świadczenia z pomocy społecznej, które nie powinny wyprzedzać świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Wspomnianego zwrotu dokonuje się przez potrącenie, zmniejszając kwotę świadczenia emerytalnego lub rentowego wypłacanego z ubezpieczeń społecznych o kwotę pobranego w tym samym okresie zasiłku okresowego lub stałego. Przy czym, co wynika z art. 99 ust. 3 u.p.s. kwota pomniejszenia, o której mowa w ust. 1, nie może być wyższa niż przyznana za ten okres kwota emerytury lub renty. Co również istotne dla dokonania potrącenia nie jest wymagana zgoda osoby zainteresowanej, a samo potrącenie, którego dokonuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, następuje z mocy prawa, co oznacza, iż nie wymaga wydania odrębnej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2017 r., I OSK 756/16; wyrok NSA z 11 marca 2011 r., I OSK 1942/10; wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2022 r., II SA/Kr 181/21; wyrok WSA w Poznaniu z 28 września 2022 r., IV SA/Po 35/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaznaczyć należy, iż fakt jednoczesnego pobierania przez skarżącego w okresie maj – czerwiec 2018 r. zarówno świadczenia emerytalnego, jak i zasiłku stałego, bezspornie wynika z załączonych do skargi akt administracyjnych sprawy i nie jest kwestionowany przez stronę skarżącą.

Tym samym, skoro dokonywane na podstawie art. 99 ust. 1 u.p.s. potrącenie następuje z mocy prawa, a organem właściwym do dokonania tego potrącenia jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, to zarówno kierowane do tego organu przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Łodzi II Wydział Pracy Środowiskowej pismo z dnia 20 lipca 2018 r. informujące o fakcie wypłaty skarżącemu w okresie pobierania świadczenia emerytalnego równocześnie zasiłku stałego (doręczone skarżącemu do informacji), jak i kierowane do strony skarżącej pisma z dnia 17 października 2023 r. oraz z dnia 29 marca 2024 r. wskazujące na przyczyny i podstawę prawną dokonanego w roku 2018 potrącenia, nie stanowią decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Tym samym od żadnego z w/w pism stronie mnie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego, z uwagi na brak przedmiotu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zobligowane było do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego przez skarżącego odwołania, w drodze postanowienia, stosownie do treści art. 134 k.p.a. W konsekwencji za pozostającą bez wpływu na wynik sprawy uznać należało argumentację pełnomocnika skarżącego, prezentowaną w piśmie procesowym z dnia 3 września 2024 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt 1 wyroku). O orzeczonych w pkt 2 wyroku kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2024 r. poz. 763).