Wyrok z dnia 2023-11-07 sygn. II SA/Ol 536/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udzielenia pomocy w formie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych 1/ oddala skargę; 2/ przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adw. M. P. wynagrodzenie w kwocie 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) powiększonej o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że G. R. (dalej jako: "skarżąca", "strona"), przebywająca w Stowarzyszeniu A, zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o udzielenie schronienia w tym Schronisku.

Decyzją z 31 stycznia 2023 r., działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej jako: "organ I instancji"), przyznał stronie świadczenie z pomocy społecznej w formie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych w Stowarzyszeniu B, od dnia 1 lutego 2023 r. do dnia faktycznego pobytu w placówce, nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2023 r., w miesięcznej odpłatności wynoszącej 30 % własnego dochodu. W uzasadnieniu podano, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Od 2004 roku przebywa w Schronisku A, z zamiarem dalszego pobytu. Utrzymuje się z zasiłku stałego. Z uwagi na brak porozumienia pomiędzy Gminą [...] a Gminą [...] dotyczącego udzielenia schronienia osobom bezdomnym z terenu Gminy [...], pomoc we wskazanym przez wnioskodawczynię miejscu nie może być przyznana.

Odwołanie od wskazanej decyzji wniosła skarżąca. Podała, że od ponad 15 lat przebywa w Schronisku A. Jest związana z tym miejscem i ludźmi tam przebywającymi. Jest osobą w podeszłym wieku, dlatego będzie miała problemy z adaptacją w nowym miejscu. W przychodni lekarskiej w [...] jest pod opieką lekarza psychiatry ze względu na zaburzenia depresyjne. Niezrozumiałe jest dla niej, że koszt całodobowego wyżywienia w schronisku wskazanym w decyzji jako jej miejsce schronienia wynosi 65 zł, czyli jest większy niż w dotychczasowym schronisku, bowiem tam wynosi 45 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że poza sporem pozostaje okoliczność, że strona oczekuje udzielenia schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. Taką też pomoc przyznano stronie, ponieważ zaskarżoną decyzją udzielono jej tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych w Stowarzyszeniu B. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu I instancji, wskazując, że w jej ocenie przyznana pomoc winna być udzielona w schronisku A, w którym aktualnie przebywa.

Kolegium podkreśliło, że zaskarżona decyzja nie ma charakteru przymusowego. Skorzystanie z pomocy społecznej w formie schronienia tymczasowego w schronisku dla osób bezdomnych w Stowarzyszeniu B zależy wyłącznie od woli osoby otrzymującej taką formę pomocy. Nie bez znaczenia jest również to, że przyznając skarżącej pomoc społeczną w formie tymczasowego schronienia, organ uczynił to w ramach posiadanych możliwości organizacyjnych, ponieważ Gmina podpisała ze wskazanym Stowarzyszeniem B umowę. Jednocześnie założenie było takie, że wobec bezdomności skarżącej należy jej udzielić jak najszybciej schronienia, nadając decyzji wymiar natychmiastowej wykonalności. W ocenie Kolegium wyeksponowania wymaga również fakt, że na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej organ nie jest zobligowany do lokacji miejsca udzielania pomocy społecznej wedle potrzeb i wskazań beneficjentów. Trzeba też mieć na względzie, że negocjując skierowanie do danego schroniska dla większej ilości osób, organ pomocy ma możliwość wynegocjowania od schroniska niższej ceny za jego usługi. Wobec tego strona nie może oczekiwać i żądać, aby organ przyznał jej pomoc w takim ośrodku, jaki jej odpowiada.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wywiodła skarżąca, wnosząc o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji poprzez:

- udzielenie schronienia i opłaty kosztów pobytu w Schronisku A, gdzie obecnie przebywa, ale w integralnej części tej placówki, tj. hostelu [...],

- dodatkowo wniosła o ustanowienie pełnomocnika z urzędu do reprezentowania jej interesów, ponieważ jest osobą w podeszłym wieku i nie ma należytego rozeznania w przepisach prawa.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że Kolegium swoją decyzją pominęło aspekt ekonomiczny, który został jasno wskazany w odwołaniu od decyzji GOPS-u . Skarżąca podniosła, że czuje się traktowana przedmiotowo a nie podmiotowo, z uwagi na pominięcie potrzeby jej poczucia bezpieczeństwa wynikającego z przebywania w znanym jej otoczeniu bliskich i pomocnych jej osób, z którymi ma wieloletnie relacje międzyludzkie. W ocenie strony organ odwoławczy nie respektując argumentów przez nią przywołanych w odwołaniu, w którym prosiła o umieszczeniu jej w Schronisku A, narusza jej podstawowe prawa konstytucyjne o samostanowieniu i wyboru miejsca pobytu. W ocenie skarżącej większość uzasadnienia Kolegium bazuje na przytoczeniu przepisów prawa, a nie odnosi się absolutnie do jej osobistej sytuacji opisanej w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Postanowieniem z dn. 1 sierpnia 2023 r. sygn. II SPP/Ol 56/23 ustanowiono dla skarżącej adwokata.

Na rozprawie w dniu 7 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała wniesioną skargę oraz zarzuty w niej zawarte, wniosła o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego, które nie zostały opłacone ani w całości ani w części. Dodatkowo podniosła, że organ w wydanej decyzji nie uwzględnił sytuacji osobistej skarżącej, zaś zmiana miejsca zamieszkania może negatywnie wpłynąć na jej komfort. Pełnomocnik Kolegium wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że zasada subsydiarności jest główną zasadą pomocy społecznej. Nadto wskazał, że organy udzieliły skarżącej pomocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a." uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł

do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w rzeczonej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 kwietnia 2023 r., którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 31 stycznia 2023 r. o przyznaniu stronie świadczenia z pomocy społecznej w formie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych w Stowarzyszeniu B, od dnia 1 lutego 2023 r. do dnia faktycznego pobytu w placówce, nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2023 r., w miesięcznej odpłatności wynoszącej 30 % własnego dochodu.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiła regulacja zawarta w art. 48 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268), dalej jako: "u.P.s." zgodnie z którą osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona, natomiast art. 48a. ust. 1 i ust. 2 przewiduje, że udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego schronienia w noclegowni, schronisku dla osób bezdomnych albo schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi, przy czym schronisko dla osób bezdomnych zapewnia osobom bezdomnym, które podpisały kontrakt socjalny, całodobowe, tymczasowe schronienie oraz usługi ukierunkowane na wzmacnianie aktywności społecznej, wyjście z bezdomności i uzyskanie samodzielności życiowej.

Zgodnie z art. 36 pkt 2 lit. i) w zw. z art. 48 u.P.s. pomoc społeczna o charakterze niepieniężnym może przybrać formę świadczenia w formie udzielenia schronienia. Udzielenie schronienia następuje, między innymi poprzez przyznanie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. Realizacja pomocy społecznej we wzmiankowanej formie należy do obowiązkowych zadań własnych gminy - art. 17 ust. 1 pkt 3 u.P.s. Stosownie zaś do postanowień art. 51 ust. 5 u.P.s. schronisko dla bezdomnych uznaje się za ośrodek wsparcia. Szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia ustala w drodze uchwały rada gminy (rada powiatu) - art. 97 ust. 5 u.P.s. Przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej - art. 106 ust. 1 u.P.s.

Zorganizowanie schronienia sprowadza się do zapewnienia miejsca do spania i w żaden sposób nie może być utożsamiane ze świadczeniem polegającym na przyznaniu pobytu w mieszkaniu chronionym. Przepis art. 48a ust. 1 u.P.s. nie nakłada również na organy administracji publicznej obowiązku zapewnienia lokalu socjalnego, czy innego mieszkania, a udzielenie schronienia powinno nastąpić w miejscach do tego przeznaczonych; są to noclegownie, schroniska dla osób bezdomnych, ale mogą to być również inne lokale, którymi dysponuje gmina, a także czasowo wynajęte pomieszczenia dla osób i rodzin, które na skutek różnych zdarzeń zostały pozbawione mieszkania. W tych okolicznościach zarzuty dotyczące standardu lokalu nie mogą być uwzględnione.

Należy mieć również na uwadze, że realizacja pomocy społecznej we wzmiankowanej formie należy do obowiązkowych zadań własnych gminy - art. 17 ust. 1 pkt 3 u.P.s. Jak już wskazano wyżej schronisko dla bezdomnych uznaje się za ośrodek wsparcia a szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia ustala w drodze uchwały rada gminy (rada powiatu) - art. 97 ust. 5 u.P.s. Właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie - art. 102 ust. 1 u.P.s., jednakże w przypadku osoby bezdomnej, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały - art. 102 ust. 2 u.P.s. Z przekazanych akt tej sprawy wynika, że skarżąca od 2004 r. przebywa w Schronisku A, jednak ostatnie miejsce jej zameldowania było na terenie Gminy [...].

Skarżąca wyraziła potrzebę udzielenia jej schronienia i opłaty kosztów pobytu w Schronisku A, gdzie od wielu lat i obecnie przebywa w integralnej części tej placówki, tj. hostelu [...].

Natomiast organ I instancji przyznając skarżącej pomoc społeczną w formie tymczasowego schronienia uczynił to w ramach posiadanych możliwości organizacyjnych, zapewniając stronie miejsce w schronisku dla osób bezdomnych w Stowarzyszeniu B. Organ uzasadnił to zawartą umową z 28 grudnia 2022 r. pomiędzy Gminą [...]/GOPS a Stowarzyszeniem B. Na podstawie tej umowy Gmina udziela tymczasowego schronienia osobom bezdomnym właśnie w tej instytucji. Nie ma natomiast podpisanej umowy ze Stowarzyszeniem A, w którym skarżąca obecnie przebywa. Dlatego też nie można było przyznać pomocy skarżącej we wnioskowanym przez nią zakresie w tej właśnie placówce.

Wobec zarzutów skargi wyeksponowania wymaga fakt, że organ nie ma możliwości lokacji miejsca udzielania pomocy społecznej wedle potrzeb i oczekiwań beneficjentów. Idea pomocy społecznej wyrażona w art. 2 u.P.s. ma umożliwić osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka – art. 3 ust. 1 u.P.s. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej - art. 3 ust. 4 u.P.s.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie było możliwości przyznania skarżącej pomocy społecznej w lokalizacji, o jaką wnioskowała. Jednocześnie obowiązkiem organu było wobec bezdomności skarżącej udzielić jej schronienia, aby zapewnić podstawową potrzebę życiową. Skarżąca z udzielonej jej pomocy skorzystać nie musi, ale jednocześnie nie może żądać, aby organ przyznał jej pomoc akurat w tym ośrodku, jaki skarżącej odpowiada. Jakkolwiek zrozumiałe jest przywiązanie skarżącej do miejsca, w którym mieszka oraz to, że właśnie tam czuje się ona najlepiej, to jednak w świetle obowiązujących przepisów prawa nie są to argumenty prawne, które mogłyby podważyć skutecznie legalność podjętego w jej sprawie rozstrzygnięcia. Organ nie ma bowiem obowiązku prawnego przyznania schronienia w miejscu przez nią wskazanym. Zobowiązany jest natomiast uczynić to zgodnie ze swoimi możliwościami organizacyjnymi, czyli kierując do instytucji, z która ma podpisaną stosowną umowę w tym zakresie. Tak też organ w niniejszej sprawie uczynił.

Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzi przesłanka uzasadniająca jej uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w decyzji tej, jak i decyzji organu I instancji, wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji jest wyczerpujące i wskazuje motywy podjętego rozstrzygnięcia, a organ dokonał kompleksowej i prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego. Ponadto organy prawidłowo zastosowały przepisy prawnomaterialne będące podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na marginesie jedynie pozostaje wskazać, że z załączanych przez skarżącą dokumentów wynika nadto, że mimo przywiązania do obecnego swojego miejsca pobytu poszukuje skarżąca rozwiązania kwestii mieszkaniowej poprzez występowanie o taki lokal do Wójta Gminy B, nie zaś do Wójta Gminy A, na terenie której zlokalizowany jest ośrodek [...]. Skarżąca ma zatem świadomość, że skuteczność działań w zakresie samodzielnego życia w lokalu socjalnym także nie będzie miała miejsca na terenie Gminy A lecz na terenie Gminy B. Zatem argument przywiązania do obecnego miejsca pobytu nie może być przesądzającym dla kwestionowania przyznania jej możliwości pobytu w schronisku dla bezdomnych, z którym Gmina B ma podpisaną umowę.

W związku z powyższym, Sąd w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 i 2 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019r. poz. 18 z późn. zm.). Sąd przyznał adwokatowi kwotę 480 zł powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Sąd uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r. w sprawie SK 66/19 i uznał, że analiza statusu adwokata oraz jego roli w postępowaniu, w którym występuje jako podmiot powołany i zobowiązany do zastępstwa prawnego, prowadzi do uznania, że różnicowanie jego wynagrodzenia, tj. obniżenie pełnomocnikom z urzędu wynagrodzenia, które otrzymaliby, gdyby występowali w sprawie jako pełnomocnicy z wyboru, nie ma konstytucyjnego uzasadnienia.