Wyrok z dnia 2024-03-05 sygn. III SA/Kr 1806/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 września 2023 r., nr SKO.PS/4110/483/2023 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 12 września 2023 r. znak: SKO.PS/4110/483/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 – dalej: u.p.s.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice z dnia 10 maja 2023 r. nr PS-II.45.103.2023 orzekającą o odmowie przyznania K. Ł. (dalej: skarżący) zasiłku stałego.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice orzekł o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku stałego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż skarżący przebywa w Szpitalu Klinicznym [...] w K., na Oddziale Psychiatrii Sądowej, jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w marcu 2023 r. wyniósł 0,00 zł. Skarżący nie poniósł stałych miesięcznych wydatków z uwagi na pobyt w Szpitalu. Organ I instancji wyjaśnił, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Myślenicach z dnia 9 listopada 2020 r. sygn. akt [...] orzeczono wobec skarżącego środek zabezpieczający w postaci pobytu w zakładzie psychiatrycznym, a jednocześnie w drodze postanowienia Sądu Rejonowego w Lublińcu z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt [...] wskazano Szpital Kliniczny [...] w K., jako dysponujący wzmocnionym poziomem zabezpieczenia, w którym ma być wykonywany środek zabezpieczający wobec skarżącego.

Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice zaznaczył, że skarżący przebywa nadal w Szpitalu, a pobyt ma charakter przymusowy. Osoba przebywająca w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym pozostaje na utrzymaniu Państwa i ma zaspokojone wszelkie podstawowe potrzeby życiowe, podobnie jak w przypadku odbywania kary pozbawienia wolności w zakładzie karnym. W związku z powyższym organ odmówił przyznania skarżącemu zasiłku stałego.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, podnosząc, że nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Skarżący podniósł, że Szpital nie jest instytucją całodobowego utrzymania, zapewnia nocleg i wyżywienie, ale nie zapewnia: proszku do prania, szczoteczki do zębów, maszynek do golenia, żelu pod prysznic oraz ręcznika, piżamy, bielizny osobistej i skarpetek, spodni, bluzy, koszulki, kurtki, czapki, obuwia (półbutów, klapek lub kapci), środków niezbędnych przy długotrwałym pobycie w szpitalu, co mają zapewnione osoby osadzone w zakładach karnych i aresztach śledczych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, niepełnosprawności, czy długotrwałej choroby, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, której dochód nie przekracza kwoty 600,00 zł albo osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776,00 zł (art. 7 i 8 ustawy).

Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice odmówił skarżącemu przyznania zasiłku stałego, ponieważ - jakkolwiek jest on osobą bez dochodu oraz występują przesłanki określone w ustawie o pomocy społecznej: ubóstwo i długotrwała i ciężka choroba – w odniesieniu do skarżącego wykonuje się środek zabezpieczający w Szpitalu Klinicznym [...] w K., orzeczony przez Sąd Rejonowy w Myślenicach (postanowienie z dnia 9 listopada 2020 r. sygn. akt [...]) oraz przez Sąd Rejonowy w Lublińcu (postanowienie z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt [...]).

Organ zwrócił uwagę na art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje, że osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1724/19, w którym stwierdzono, że art. 13 ust. 1 u.p.s. ma charakter normy bezwzględnie obwiązującej, co oznacza, że osoba przebywająca w zakładzie karnym nie może starać się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej i fakt odbywania kary pozbawienia wolności jest samoistną przesłanką do odmowy przyznania tego rodzaju świadczeń. Uzasadnieniem pozbawienia prawa do świadczeń osób odbywających karę pozbawienia wolności jest fakt pozostawania osadzonych na utrzymaniu państwa. Poza tym wobec tych osób ryzyko wystąpienia okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy praktycznie nie występuje. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. - Kodeks karny wykonawczy (dalej: k.k.w.) osobie odbywającej karę pozbawienia wolności i tymczasowo aresztowanej zapewnia się minimum 3 razy dziennie posiłek, o odpowiedniej wartości odżywczej, w tym co najmniej 1 gorący, odpowiednie warunki mieszkaniowe, odpowiednią do pory roku odzież, bieliznę oraz obuwie (art. 109-111 k.k.w.).

Jednocześnie Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji, że na mocy art. 242 § 1 k.k.w. mają odpowiednie zastosowanie przepisy mówiące o "skazanym" do tymczasowo aresztowanych oraz do sprawcy, wobec którego zastosowano środek zabezpieczający, a w efekcie - środek zabezpieczający zastępuje karę pozbawienia wolności i tym samym w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 13 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast fakt odbywania kary pozbawienia wolności jest samoistną przesłanką odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej, a bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że szpital psychiatryczny nie funkcjonuje w strukturze zakładów karnych.

Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jako prawidłową.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podniósł, że ustawodawca jasno i w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych wskazał w art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, iż osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem ust. 1a, który stanowi, że ust. 1 nie stosuje się do osób odbywających karę pozbawienia wolności w systemie dozoru elektronicznego. Stosownie do art 32 Kodeksu karnego, karami są: 1) grzywna; 2) ograniczenie wolności; 3) pozbawienie wolności; 4) 25 lat pozbawienia wolności. Kara pozbawienia wolności wymieniona w art. 32 pkt 3 trwa najkrócej miesiąc, najdłużej 15 lat; wymienia się ją w miesiącach i latach (art. 37 Kodeksu karnego). Natomiast zgodnie z art. 93a § 1 Kodeksu karnego środkami zabezpieczającymi są: 1) elektroniczna kontrola miejsca pobytu; 2) terapia; 3) terapia uzależnień; 4) pobyt w zakładzie psychiatrycznym.

W ocenie skarżącego zestawienie powyższych przepisów art. 32 i 93a Kodeksu karnego jednoznacznie wskazuje, że pozbawienie wolności jest karą, a umieszczenie w zakładzie psychiatrycznym środkiem zabezpieczającym. Nie są to instytucje tożsame i nie można ich traktować na równi. Środek zabezpieczający w postaci umieszczenia w zakładzie psychiatrycznym Sąd może zastosować zamiast kary, jeśli uzna, że spełnia on zadanie mające na celu zapobiegnięcie ponownemu popełnieniu przez sprawcę czynu zabronionego w związku z chorobą psychiczną lub upośledzeniem umysłowym. Ustawodawca powołując w art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej instytucję pozbawienia wolności, wprost wskazał, że dotyczy on osoby ukaranej, a więc skazanej na jedną z kar wymienionych w art. 32 Kodeksu karnego. Nie ma ten przepis natomiast zastosowania do osoby wobec której orzeczono środek zabezpieczający w postaci umieszczenia w zakładzie psychiatrycznym. W związku z powyższym skarżący uważa, że posiada prawo do zasiłku stałego z ubezpieczeniem zdrowotnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona.

Istota zagadnienia w kontrolowanej sprawie dotyczy prawidłowego zastosowania w sprawie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że do zastosowania w stosunku do osoby przebywającej w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym czy w zamkniętym zakładzie odwykowym, umieszczonej tam na podstawie przepisów Kodeksu karnego, wystarczającą przesłanką zastosowania przepisu art. 13 ust 1 u.p.s. jest pozostawanie tej osoby na całodobowym utrzymaniu Państwa, w całokształcie jego sytuacji bytowej i leczniczej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 594/16; z dnia 21 marca 2023 r., sygn. I OSK 1302/22, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 22 marca 2019 r. sygn. I SA/Wa 25/19, z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. I SA/Wa 461/21, we Wrocławiu z dnia 24 maja 2023 r., sygn. IV SA/Wr 81/23, z dnia 7 marca 2024 r., sygn. IV SA/Wr 420/23, z dnia 14 maja 2024 r., sygn. IV SA/Wr 696/23, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażone tam stanowisko, dlatego też częściowo posłuży się argumentami zawartymi w tych wyrokach.

Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem ust. 1a (art. 13 ust. 1 u.p.s.).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że z kręgu beneficjentów pomocy społecznej wyłączono osoby odbywające karę pozbawienia wolności i tymczasowo aresztowane. Osoby odbywające powyższą karę tracą prawo do wszystkich świadczeń pomocowych i nie nabywają uprawnień do świadczeń w czasie przebywania w zakładzie karnym. [...] Ratio legis komentowanego artykułu sprowadza się do tego, by osobom przebywającym w aresztach i więzieniach nie udzielać świadczeń z pomocy społecznej, bo i tak na ich utrzymanie łoży się pieniądze publiczne (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2023, s. 131-132 do art. 13).

Skarżący podnosi, że nie wykonuje kary pozbawienia wolności, bowiem wobec skarżącego stosowany jest środek zabezpieczający w postaci umieszczenia w zakładzie psychiatrycznym. Wskazuje, że art. 13 ust. 1 u.p.s. nie obejmuje osób, w stosunku do których orzeczono izolacyjne środki zabezpieczające.

Pogląd ten jest nietrafny. Mimo że wobec skarżącego nie orzeczono kary pozbawienia wolności, właściwy Sąd karny na podstawie ustawy zastosował środek zabezpieczający, w wyniku którego skarżący jest pozbawiony wolności dla leczenia w zakładzie psychiatrycznym. W odniesieniu do skarżącego wykonywany jest środek zabezpieczający w Szpitalu Klinicznym [...] w K., orzeczony przez Sąd Rejonowy w Myślenicach (postanowienie z dnia 9 listopada 2020 r. sygn. akt [...]) oraz przez Sąd Rejonowy w Lublińcu (postanowienie z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt [...]). Z kolei na mocy art. 242 § 1 k.k.w. odpowiednie zastosowanie mają przepisy mówiące o "skazanym" do tymczasowo aresztowanych oraz do sprawcy, wobec którego zastosowano środek zabezpieczający, a w efekcie - środek zabezpieczający zastępuje karę pozbawienia wolności i tym samym w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 13 ustawy o pomocy społecznej.

Należy dodatkowo zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (t. j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2123) za świadczenia zdrowotne w zakresie psychiatrycznej opieki zdrowotnej udzielane osobie z zaburzeniami psychicznymi nie pobiera się od tej osoby opłat. Osobom z zaburzeniami psychicznymi przebywającym w szpitalu psychiatrycznym przysługują bez pobierania od nich opłat, produkty lecznicze, wyroby medyczne, wyposażenie wyrobów medycznych, systemy i zestawy zabiegowe, środki pomocnicze oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego. Powyższe świadczenia opieki zdrowotnej udzielane są bezpłatnie bez względu na uprawnienia z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego (art. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2561). Stosownie do art. 5 pkt 38 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jako świadczenia zdrowotne traktowane są również świadczenia towarzyszące, m. in. zakwaterowanie i adekwatne do stanu zdrowia wyżywienie w szpitalu lub w innym zakładzie leczniczym.

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy dowiódł wystarczająco tego, że skarżący podczas pobytu w Szpitalu Klinicznym [...] w K. ma zapewnione potrzeby bytowe (schronienie, wyżywienie, opiekę), a zatem sytuacja skarżącego rozpatrywana przez pryzmat zaspokajania jego podstawowych potrzeb życiowych przez Państwo (czyli ze środków publicznych), jest porównywalna do tej, w jakiej znajduje się osoba odbywająca karę pozbawienia wolności.

Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (Wojciech Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny z 2004/1/, s. 8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania osób mających własne źródła dochodów i własny majątek - nawet ubogich.

Skarżący nie ma dochodów własnych, lecz na wniosek swój i matki został umieszczony w szpitalu znajdującym się blisko miejsca zamieszkania jego rodziny tj. w K. Wobec uwzględnienia wniosku skarżącego i jego rodziny, brak jest zatem przeszkód do korzystania przez skarżącego z ograniczonej pomocy rodziny. Z zasady pomocniczości wynika, że w pierwszej kolejności skarżącemu winni pomagać członkowie jego rodziny. Wobec powyższego w kontrolowanej sprawie organy obu instancji nie miały podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s.

Zapewnione w zakładzie izolacyjno-leczniczym warunki pobytu odpowiadają warunkom zabezpieczonym przez Państwo w trakcie odbywania kary pozbawienia wolności. Spodziewane odrębności, jakie w tym zakresie występują, przez wzgląd chociażby na rodzaj i charakter tych placówek, nie mogą pozbawić słuszności tezy, że pobyt w obu tych zakładach izolacyjnych w całości finansowany jest ze środków publicznych. Niezależnie więc od stanu, położenia, czy sytuacji osobistej osoby izolowanej (osadzonej), która domaga się świadczenia w formie zasiłku stałego, osoba taka – mając już zapewnione podstawowe potrzeby bytowe - bezwzględnie pozbawiona jest prawa do świadczeń z pomocy społecznej.

Należy też wskazać, że zasiłek stały ma na celu zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych osoby nieosiągającej dochodu lub osiągającej dochód poniżej kryterium dochodowego. Osoba ta z kwoty zasiłku stałego musi pokryć koszty swojego utrzymania, koszty leczenia i koszty utrzymania mieszkania. Natomiast skarżący nie ponosi tego rodzaju wydatków, ponieważ pokrywane są one ze środków budżetowych Państwa. Zwolniony jest z zaspokajania własnym staraniem podstawowych potrzeb bytowych, a zatem nie ma przesłanek udzielania mu dodatkowego wsparcia w ramach pomocy społecznej.

Organy nie naruszyły w niniejszej sprawie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), ani zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.