Wyrok z dnia 2023-12-13 sygn. I OSK 348/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 360/20 w sprawie ze skargi E.Z. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 listopada 2020 r. oddalił skargę E.Z. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876), dalej: ups, przez błędne przyjęcie, że skarżąca ubiegała się o zasiłek celowy na odbudowę zniszczonego przez klęskę żywiołową domu wyłącznie we własnym imieniu, skoro w toku postępowania powoływała się na interes całej swojej rodziny, która została pozbawiona dachu nad głową;

b) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 ups przez błędne przyjęcie, że rozpatrując podanie o zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 161 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, organ powinien badać tylko interes osoby, która to podanie złożyła, a nie osób, które w postępowaniu zwykłym w pierwszej instancji (na podstawie art. 3 ust. 1 ups, jako rodzina) i drugiej instancji (na podstawie art. 106 ust. 6 ups, jako inne osoby) były przez tę osobę reprezentowane; posiadanie przez jednego z członków rodziny miejsca pobytu poza granicami Polski nie może być, z powołaniem się na art. 5 pkt 1 ups, podstawą pominięcia interesów wszystkich pozostałych licznych członków rodziny, którzy utracili mieszkanie wskutek klęski powodzi; takie zachowanie niektórych członków rodziny pokrzywdzonej żywiołem jest przejawem realizowania zasady subsydiarności i współdziałania z władzą publiczną zgodnie z art. 3 ust. 4 i art. 4 ups;

2) przepisów postępowania:

a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 161 § 1, art. 7 i art. 77 kpa przez błędne przyjęcie, że nie zaszły określone w art. 145 § pkt 1 lit. c ppsa podstawy uchylenia decyzji, pomimo że organy oceniając stan zagrożenia zdrowia, ograniczyły się do oceny miejsca pobytu i zagrożenia zdrowia wyłącznie jednego członka rodziny, tj. skarżącej, pomimo że w toku całego postępowania, tak zwykłego, jak i nadzwyczajnego, skarżąca występowała w interesie i w imieniu całej licznej, 4-pokoleniowej rodziny, korzystając z konstrukcji rodziny, jako strony w postępowaniu o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej (zasiłku celowego dla rodziny powodzian);

b) art. 141 § 4 ppsa przez sformułowanie niespójnego wewnętrznie uzasadnienia wyroku I instancji, gdyż z jednej strony przyjęto, że organ procedujący w trybie art. 161 kpa nie ma podstawy, aby reformować ustalenia faktyczne dokonywane z punktu widzenia świadczenia, jakie ma być przyznane, a z drugiej przez twierdzenie, że należało zbadać stopień zagrożenia życia i zdrowia strony postępowania, podczas gdy nie da się oddzielić kryteriów "zdarzenia losowego w postaci klęski żywiołowej" wskazanych w art. 40 ust. 2 ups i kryteriów narażenia zdrowia z uwagi na brak domu wywołany powodzią i osuwiskiem ziemnym z art. 161 § 1 kpa; skoro przed wydaniem decyzji o zmianie decyzji w sprawie zasiłku celowego należało zbadać kondycję rodziny na tle zbiegających się kryteriów obu regulacji, to ocena prawna Sądu jest nietrafna i wymagała dopuszczenia przez organy dowodów na okoliczność stanu, w jaki klęska żywiołowa wprowadziła całą rodzinę zamieszkująca drugie ze zniszczonych domostw, stanowiące przedmiot prowadzonego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia możliwości zmiany w trybie art. 161 kpa decyzji, której mocą odmówiono skarżącej prawa do zasiłku celowego w związku z uszkodzeniem w wyniku powodzi domu mieszkalnego, z uwagi na fakt zamieszkiwania przez skarżącą poza granicami Polski.

Mając powyższe na uwadze, należy odnotować, że zgodnie z art. 161 § 1 kpa minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa.

Podkreślenia przy tym wymaga, że podstawowym celem postępowania prowadzonego w trybie określonym zacytowanym powyżej przepisem jest ustalenie, w jakim stopniu stan faktyczny odpowiada ustawowym przesłankom uchylenia decyzji ostatecznej, zawartym w art. 161 § 1 kpa. Warunkiem zatem wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję ostateczną w tym trybie jest to, że skutki wywierane przez tę decyzję dadzą się zakwalifikować jako stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo grożący powstaniem poważnych szkód dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3316/18).

Analizowany przepis reguluje nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznej i przewidziana w nim możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonania.

Rację przyznać należy skarżącej, że na gruncie art. 161 § 1 kpa nie sposób wprost wykazać, że okoliczności wynikające z tego przepisu muszą zostać spełnione jedynie w stosunku do adresata decyzji, która ma podlegać procedurze uchylenia albo zmiany. Tym samym uchylenie albo zmiana decyzji ostatecznej możliwa jest również w sytuacji, w której zagrożenie życia lub zdrowia dotyczy także innych osób, w tym w szczególności rodziny strony postępowania.

Z uwagi na powyższe wskazać należy, że skarżąca konieczności zmiany decyzji Burmistrza S. z [...] lipca 2013 r. utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] października 2013 r. odmawiającej przyznania jej zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej z 2010 r. upatruje w pozbawieniu jej rodziny dachu nad głową w wyniku klęski żywiołowej, co jej zdaniem prowadzi do stanu zagrożenia zdrowia i życia. Zauważyć jednakże należy, co nie zostało dostatecznie zaakcentowane na poprzednich etapach postępowania, że wprawdzie świadczenia ze środków pomocy społecznej mogą być przyznane zarówno osobom indywidualnym, jak i rodzinom, to te ostatnie wyrażenia zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 14 ups pod pojęciem rodziny ustawa ta nakazuje rozumieć osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Oznacza to, że rozumienie wyrażenia "rodzina" na gruncie ustawy o pomocy społecznej odbiega od powszechnego, językowego rozumienia tego wyrażenia stosowanego w życiu codziennym. Do uznania za rodzinę na gruncie rozwiązań omawianej ustawy nie wystarczą zatem więzy krwi bądź więzy prawne pomiędzy poszczególnymi osobami składającymi się na rodzinę, ale z mocy woli ustawodawcy cechą istotną rodziny jest pozostawanie w faktycznym związku, a przede wszystkim wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4373/18).

Jak wynika z okoliczności rozpoznawanej sprawy, skarżąca wraz z mężem od długiego czasu zamieszkuje poza granicami Polski. Powoduje to, że faktyczny związek oraz wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie może, w związku z brakiem dzieci, zostać odniesione wyłącznie do męża skarżącej. Oznacza to, że rodziną, która może być beneficjentem zasiłku celowego z wniosku skarżącej, w myśl definicji zawartej w art. 6 pkt 14 ups, jest skarżąca i jej małżonek. Zatem to z punktu widzenia tych osób należy badać wystąpienie przesłanek uchylenia albo zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 161 § 1 kpa.

W toku postępowania wyjaśniającego organy ustaliły, że skarżąca z mężem zamieszkali za granicą ok 2000 r. Nie sposób zatem przyjąć, że powódź z 2010 r. i spowodowane nią osuwiska, które miały uszkodzić dom mieszkalny położony w Polsce, którego skarżąca jest współwłaścicielką oraz odmowa przyznania zasiłku celowego w rzeczywistości stanowiła zagrożenie dla życia lub zdrowia skarżącej i jej męża.

Odnotować także należy, że pełnomocnik skarżącej w toku postępowania administracyjnego, pomimo wezwania go przez organy do przedstawienia dokumentów na wykazanie powstania stanu zagrożenia zdrowia lub życia ludzkiego w związku z zaistniałym wydarzeniem, nie przedstawił stosowanych dokumentów.

Brak było zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie doszło do spełnienia się przesłanek uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji odmawiającej skarżącej prawa do zasiłku celowego.

W świetle powyższych wywodów brak było podstaw do stwierdzenia słuszności zarzutów naruszenia art. 40 ust. 1 ups, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 ups oraz art. 151 ppsa, w zw. z art. 161 § 1, art. 7 i art. 77 kpa w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. c ppsa.

Na marginesie powyższego należy odnotować, że tryb uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej uregulowany w art. 161 kpa znajduje zastosowanie, gdy w inny sposób nie można usunąć stanu zagrożenia wartości wskazanych w tym przepisie. Przez inny sposób usunięcia stanu zagrożenia doktryna rozumie zastosowanie innych trybów uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej, w tym także tryb wynikający z art. 154 kpa.

Przewidziana w art. 161 § 1 i 2 kpa możliwość uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie każdej decyzji ostatecznej, odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych i może nastąpić jedynie wówczas, gdy w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Użyte w tym przepisie określenie "w inny sposób" oznacza, że decyzja ostateczna nie mogła być uchylona lub zmieniona na podstawie innych przepisów kpa, które przewidują uchylenie lub zmianę takich decyzji (art. 154, 155 i 163 kpa), stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 kpa) lub wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 kpa). Jeżeli zatem istnieją określone w tych przepisach przesłanki wzruszenia decyzji ostatecznej, a równocześnie nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 146 § 1 i art. 156 § 2 kpa, wówczas organ nie jest uprawniony do zastosowania przepisu art. 161 § 1 kpa, lecz powinien wykorzystać, stosownie do okoliczności sprawy, jeden ze wskazanych wyżej nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 stycznia 1997 r., sygn. akt III RN 52/96).

Skoro zatem skarżąca na podstawie decyzji odmawiającej przyznania jej zasiłku celowego nie nabyła żadnego prawa, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiana tej decyzji powinna być w pierwszej kolejności rozpoznana w trybie art. 154 kpa, a dopiero w sytuacji, gdy tryb ten nie może zostać zastosowany konieczne było zbadanie przesłanek wskazanych w art. 161 § 1 kpa.

Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie umożliwiają przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku również w zakresie zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 161 § 1 kpa.

Odnotować także należy, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa może być podstawą kwestionowania kompletności elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowości merytorycznej. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdzie autor skargi kasacyjnej kwestionował możliwość prowadzenia ustaleń w zakresie art. 161 § 1 kpa z pominięciem art. 40 ups czy fakt związania organu ustaleniami ostatecznej decyzji odmawiającej zasiłku celowego, nie stanowi o naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny tego przepisu (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 239/22).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.