Wyrok z dnia 2023-12-08 sygn. I OSK 2105/22

Dnia 8 grudnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 228/22 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 14 czerwca 2022 r. II SA/Lu 228/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. W. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (Kolegium) z [...] lutego 2022 r. w przedmiocie zasiłku okresowego.

Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 k.p.a., art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. 2021 poz. 735 - dalej powoływana jako k.p.a.) oraz art. 10 § 1 w związku z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz pozbawiły Skarżącą prawa czynnego udziału w postępowaniu;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.sa. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 7 k.p.a. odmówiły przyznania Skarżącej pomocy w formie zasiłku okresowego, pomimo niewykazania, że na przeszkodzie przyznania tego zasiłku Skarżącej stał interes społeczny;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 k.p.a. nie przeprowadziły wszechstronnej oceny dowodów o jakiej mowa w tym przepisie;

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a w związku z art. 41 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2021 poz. 2268 - dalej powoływana jako "u.p.s.") poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wydając decyzje o odmowie przyznania Skarżącej zasiłku okresowego na opłacenie opieki, pomimo okoliczności świadczących o dowolności decyzji wydanych przez te organy;

5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 ustawy p.p.s.a. oraz w związku z art. 41 pkt 2 u.p.s. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że nie zachodzą wskazane w tym przepisie przesłanki przyznania Skarżącej pomocy w postaci zasiłku okresowego.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pełnomocnik Skarżącej oświadczył również w trybie § 3 rozporządzenia ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu, że opłaty z tytułu pomocy prawnej nie zostały zapłacona w całości lub w części a pomoc prawną świadczy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organy obu instancji odmówiły przyznania Skarżącej zasiłku okresowego na opłacenie opieki i pomocy organizowanej we własnym zakresie. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że miesięczny dochód Skarżącej wynosi [...] zł, a zatem przekracza wskazane w ustawie kryterium dochodowe. Analizując możliwość przyznania Skarżącej zasiłku na podstawie art. 41 pkt 2 u.p.s. organy wyjaśniły, że w sprawie nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu analizowanego przepisu. Wskazały, że pod pojęciem szczególnie uzasadnionego przypadku należy rozumieć taką sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że zaistniałe nagłe, drastyczne, dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia, które to zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych.

Wyjaśniły, że od lipca 2020 r. Skarżąca legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji w związku z tym zmianie uległa jej sytuacja dochodowa, tj. otrzymuje świadczenia w łącznej kwocie [...] zł (kwota jaką dysponuje na swoje wydatki). Nadto jest osobą korzystającą ze wsparcia organu od około 30 lat, w związku z tym organ prowadził liczne postępowania, których przedmiotem było ustalenie stanu dochodów i zdrowia strony. Korzystała ze świadczeń pieniężnych do sierpnia 2020 r. gdy jej dochód wynosił [...] zł netto tj. gdy była tylko uprawniona do otrzymywania emerytury z ZUS. Łącznie w 2020 r. otrzymała z OPS świadczenia w wysokości [...]zł, co daje miesięczne wsparcie w wysokości [...] zł.

Organy zwróciły również uwagę, że Skarżąca miała przyznawane usługi opiekuńcze: decyzją z [...] stycznia 2021 r. w okresie od 1 lutego 2021 r. do 30 czerwca 2021 r., decyzją z [...] lipca 2021 r. - od [...] sierpnia 2021 r. do [...] grudnia 2021 r., decyzją z 14 października 2021 r. - od [...] października 2021 r. do [...] grudnia 2021 r. oraz decyzją Kolegium z [...] stycznia 2022 r. - od [...] października 2021 r. w wymiarze 5 dni w tygodniu po 4 godziny, a od dnia 1 lutego 2022 r. do dnia 30 czerwca 2022 r. w wymiarze 5 dni w tygodniu po 8 godzin (tj. w wymiarze wskazanym przez lekarza i zgodnym z żądaniem Skarżącej). Mimo, że Skarżąca miała zapewnione usługi opiekuńcze, to odmawiała przyjęcia opiekunek zgłaszających się do pracy, nie rozmawiała z nimi, upoważniła do tego męża.

Podsumowując organy uznały, że sytuacja Skarżącej nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, który uzasadniałby przyznanie zasiłku.

Stanowisko organów obu instancji podzielił Sąd Wojewódzki oddalając skargę.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, przy czym zasadnicza część argumentacji skargi kasacyjnej skupia się na kwestionowaniu poczynionych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd ustaleń faktycznych, z których wynika, że Skarżąca miała przyznane usługi opiekuńcze jednak z przyczyn leżących po jej stronie, to jest z uwagi na niezaakceptowanie wskazanych przez OPS opiekunek nie doszło do ich zrealizowania.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że zasiłek mógł być przyznany Skarżącej wyłącznie na podstawie art. 41 pkt 2 u.p.s.

Sąd Wojewódzki wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że świadczenia przyznawane na podstawie art. 41 pkt 2 u.p.s. to świadczenia o szczególnym charakterze, których przyznanie może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Zwrócił uwagę, że treść cytowanego przepisu wskazuje, iż przedmiotowy zasiłek "może być przyznany" co oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie jego przyznania wydawane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Z dalszej części uzasadnienia wyroku wynika, że w ocenie Sądu w sprawie nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w cytowanym przepisie. Sąd podzielił stanowisko wyrażane w orzecznictwie, zgodnie z którym przez ten "szczególnie uzasadniony przypadek" należy rozumieć sytuację zupełnie wyjątkową, bowiem o możliwości przyznania tego świadczenia nie decyduje dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła (por. wyrok NSA z 4 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1868/07). Podkreśla się zarazem, iż w ramach omawianej pomocy nie można pokryć wydatków na potrzeby już zaspokojone (por. wyr. NSA z 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1790/07), czy też zapewniać stałego źródła utrzymania. Ma on bowiem charakter szczególnej pomocy doraźnej. Jak przy tym trafnie podkreślał NSA w wyroku z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 431/20 "szczególnie uzasadniony przypadek" musi być to przypadek na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba sobie z nim nie poradzi, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje bowiem, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wystąpienia właśnie wyjątkowych okoliczności.

Sąd podzielił stanowisko organów, że szczególnie uzasadniony przypadek w sprawie nie wystąpił, bowiem Skarżąca miała (do 30 czerwca 2022 r.) zapewnione usługi opiekuńcze w wymiarze wynikających z aktualnych sytuacji w jakich się znajdowała. Natomiast Skarżąca odmawiała przyjęcia osób zgłaszających się do pracy. Sąd wskazał również, że organy prawidłowo ustaliły, iż Skarżąca nie chciała korzystać z przyznanych usług i nie wpuszczała do mieszkania wyznaczonych opiekunek; nie przedstawiając przy tym racjonalnych powodów odmowy przyjęcia udzielonej jej pomocy.

Skarżąca kwestionuje powyższe ustalenie zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 10 §1 w związku z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. dokonały ustaleń faktycznych w sprawie.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów Sąd kasacyjny wskazuje na wstępie, że fakt odmowy przez Skarżącą skorzystania z usług świadczonych przez opiekunki skierowane przez OPS ustalony został na podstawie złożonych przez nie oświadczeń oraz jednej notatki urzędowej sporządzonej przez pracownika organu po rozmowie z opiekunką. Rację ma Skarżąca wskazując, że powyższe dokumenty nie stanowią zeznań świadków a jedynie pisemne oświadczenia o posiadaniu określonych informacji. Z informacji tych jednak wynika wprost, że Skarżąca nie była zainteresowana wykonaniem usług opiekuńczych, które przyznane zostały jej decyzjami administracyjnymi.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że skuteczne postawienie Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania na skutek zaakceptowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organy wymaga wykazania, że zaakceptował on ustalenia faktyczne dokonane na podstawie nieprzewidzianych przez ustawę środków dowodowych, bez uwzględnienia przez organy wszystkich przeprowadzonych dowodów i towarzyszących im okoliczności i bez wyjaśnienia, na podstawie jakich dowodów organy dokonały ustaleń a jakie uznały za niewiarygodne. Postanowienie takiego zarzutu wymaga również wykazania, że Sąd oceniając postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy uchybił zasadom logicznego rozumowania lub zasadom doświadczenia życiowego.

W rozpoznawanej sprawie Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy na podstawie oświadczeń opiekunek, które świadczyć miały usługi opiekuńcze na rzecz Skarżącej, a więc na podstawie dokumentów, które mieszczą się w zakresie przewidzianym w art. 75 § 1 k.p.a. Sąd kasacyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym oświadczenia te uznać należało za dokumenty urzędowe. Oświadczeń osób, które wykonywać miały usługi opiekuńcze nie można uznać za dokument sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w jego zakresie działania (art. 76 § 1 k.p.a.). Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Uznanie bowiem za wiarygodne oświadczeń sporządzonych przez wskazane przez organ opiekunki mieści się w zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, Skarżąca konsekwentnie występowała o przyznanie usług opiekuńczych. Skoro usługi te były jej niezbędne dla zapewnienia prawidłowych warunków egzystencji, Skarżąca winna być zainteresowana zapewnieniem wykonania decyzji. Jeżeli okoliczności podane w oświadczeniach opiekunek były nieprawdziwe, to powstaje pytanie dlaczego Skarżąca nie występowała do OPS o zapewnienie zrealizowania przyznanych jej usług opiekuńczych. Zaniechanie wystąpienia o zrealizowanie tychże usług rozpatrywane łącznie z treścią oświadczeń potwierdza ich prawdziwość.

W konsekwencji, zarzuty objęte punktem 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne.

Ustalenie, że Skarżąca odmawia przyjęcia pomocy oferowanej jej przez organ w ramach decyzji o przyznaniu usług opiekuńczych stało się podstawą do uznania, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek o którym mowa w art. 41 pkt 2 u.p.s. W zarzucie objętym punktem 5 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca kwestionowała powyższe stanowisko powołując się na wyroki WSA w Lublinie mocą których uchylone zostały decyzje przyznające jej usługi opiekuńcze i wywodząc, że skoro uchylone zostały decyzje przyznające jej usługi opiekuńcze to miała prawo ubiegać się o przyznanie zasiłku na pokrycie kosztów takich usługi realizowanych we własnym zakresie.

Odnosząc się do tego argumentu Sąd kasacyjny wskazuje, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do tych okoliczności wyjaśniając, że w wyrokach II SA/Lu 407/21 i II SA/Lu 408/21 wyrażono pogląd, że "w świetle art. 102 ust. 1 u.p.s. nie jest zgodne z prawem przyznanie usług opiekuńczych, jeśli osoba zainteresowania nie chce ich przyjąć. Przyznawanie tego rodzaju pomocy społecznej wbrew woli osoby zainteresowanej jest przede wszystkim nieefektywne, bo w istocie rzeczy nie niesie jakiejkolwiek realnej pomocy. Dodatkowo prowadzi do niecelowego dysponowania środkami publicznymi przeznaczonymi na pomoc społeczną, niezgodnie z potrzebami społecznymi w tym zakresie. Przyjmuje się nawet, że w takich sytuacjach może dochodzić do marnotrawstwa środków publicznych". Sąd zwrócił również uwagę, że jeśli strona nie chce skorzystać z przyznanych usług, powinna formalnie z nich zrezygnować, składając do organu stosowne pismo. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Skarżąca pomimo korzystania z pomocy męża, konsekwentnie ubiegała się o przyznanie jej usług opiekuńczych, a pomimo tego, że nie przyjmowała wskazanych opiekunek, nie złożyła wniosków o rezygnację z przyznanych usług, lecz wnosiła odwołania domagając się usług w większym wymiarze. Skarżąca systematycznie zgłaszała potrzebę udzielania jej pomocy polegającej na usługach opiekuńczych, a następnie pomocy nie przyjmowała, nie przedstawiając racjonalnych, obiektywnych powodów nieskorzystania z udzielonej jej pomocy.

Sąd kasacyjny wskazuje również, że jak słusznie zwrócił uwagę organ pierwszej instancji, Skarżąca występując o przyznanie zasiłku na pokrycie kosztów owych usług opiekuńczych realizowanych we własnym zakresie nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających ponoszenie jakichkolwiek wydatków w związku z owymi usługami. W konsekwencji stanowisko Skarżącej wyrażone w uzasadnieniu zarzutu objętego punktem 5 petitum skargi kasacyjnej również uznać należało za niezasadne.

Ustalenie, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek oznacza, że niezasadny okazał się również zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej, Przywołany w nim przez Skarżącą jako wzorzec kontroli art. 7 k.p.a. w zakresie w jakim nakazuje organom uwzględnienie żądania strony o ile nie sprzeciwia się temu interes społeczny mógłby znaleźć zastosowanie jedynie w razie uznania, że zachodzi przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku. Dopiero bowiem w razie jej zaistnienia organy mogą rozważać przyznanie, w ramach uznania, zasiłków wskazanych w art. 41 pkt 2 u.p.s. Ustalenie, że szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w analizowanym przepisie nie zachodzi obliguje organy do wydania decyzji odmownej. Czyni to również niezasadnym zarzut objęty punktem 4 petitum skargi kasacyjnej, uzasadniany przez Skarżącą niedostrzeżeniem przez Sąd pierwszej instancji, że organy nie przekroczyły zasad uznania administracyjnego.

Sąd kasacyjny wskazuje końcowo, że Skarżąca w zarzutach objętych punktem 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej przywoływała jako wzorzec kontroli art. 41 pkt 2 u.p.s. a więc przepis o charakterze materialnym. Nie wskazywała jednak, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. czy Sąd pierwszej instancji naruszył powołany przepis poprzez błędną wykładnię (w tym nie wskazując na czym owa błędna wykładnia miała polegać i jak prawidłowo winien być wyłożony przywołany przez nią przepis) czy też poprzez niewłaściwe zastosowanie. Uzasadnienie zarzutów objętych punktem 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej wskazuje, że za ich pomocą Skarżąca starała się zwalczyć ustalenia faktyczne poczynione przez organy i przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Sąd kasacyjny odniósł się więc do przedstawionej w uzasadnieniu tych zarzutów argumentacji jedynie z uwagi na sformułowanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania w sposób umożliwiający odniesienie się do nich w ramach kontroli kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.