Wyrok z dnia 2022-04-13 sygn. I OSK 1061/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 28/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 4 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (Kolegium) z 2 listopada 2020 r., w przedmiocie zasiłku okresowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Decyzją z 1 września 2020 r. Burmistrz Miasta [...] (Burmistrz) przyznał Skarżącemu zasiłek okresowy w wysokości 100,50 zł miesięcznie w okresie od 1 sierpnia 2020 r. na okres zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie prawa do zasiłku stałego, wszczętego 11 sierpnia 2020 r. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego Kolegium decyzją z 28 września 2020 r. uchyliło ww. decyzję w części i przyznało Skarżącemu zasiłek okresowy w sierpniu 2020 r. w kwocie 100,50 zł, a od września 2020 r. w kwocie po 200,50 zł miesięcznie.

Kolegium podniosło w uzasadnieniu decyzji, że Skarżący do 31 stycznia 2019 r. miał ustalony przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Iławie umiarkowany stopień niepełnosprawności. Orzeczeniem z 1 marca 2019 r. ww. Zespół zaliczył Skarżącego do lekkiego stopnia niepełnosprawności. W wyniku złożonego odwołania, orzeczeniem z 17 kwietnia 2019 r., Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Elblągu utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Obecnie przed Sądem Rejonowym IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych toczy się postępowanie z odwołania Skarżącego od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności.

Ustalono ponadto, że Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku jego dochód z prac dorywczych wyniósł 500 zł.

Kolegium podało, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, z późn. zm.), dalej: "ustawa", kryterium dochodowe w przypadku Skarżącego wynosi 701,00 zł. Oceniło jednocześnie, że Skarżący spełnia przesłanki określone w art. 38 ust. 1 pkt 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy, uprawniające do przyznania zasiłku okresowego i prawidłowo została ustalona wysokość zasiłku okresowego przysługującego wnioskodawcy w sierpniu 2020 r. Podniosło jednocześnie, że już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji nastąpiła zmiana dochodu, którą to okoliczność Kolegium było zobowiązane uwzględnić w postępowaniu odwoławczym.

W skardze z 19 października 2020 r. na ww. decyzję Kolegium Skarżący podniósł m.in., że w lipcu 2020 r. jego dochód z tytułu wykonywania prac dorywczych wyniósł 500 zł, a w sierpniu 300 zł. W dniu 4 września 2020 r. złożył wniosek o przyznanie zasiłku okresowego i celowego za wrzesień 2020 r., gdyż w tym miesiącu nie tylko nie osiągnął żadnego dochodu, lecz zadłużył się u matki na 135 zł. Kolejny wniosek złożył 30 września 2020 r. o pomoc w postaci zasiłku celowego i okresowego na październik. Wyjaśnił ponadto, że przebywa na bezpłatnym zwolnieniu lekarskim, dlatego w październiku nie osiągnie żadnego dochodu. Stwierdził, że skarga dotyczy wyliczenia wysokości zasiłku okresowego za wrzesień 2020 r., w którym nie uzyskał żadnego dochodu.

Decyzją z 2 listopada 2020 r., działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), Kolegium uchyliło własną decyzję z 28 września 2020 r. w części i przyznało Skarżącemu od września zasiłek okresowy w kwocie po 350,50 zł miesięcznie.

Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu, że bezpośredni wpływ na zmianę jego stanowiska odnośnie do uchylenia w części decyzji z 28 września 2020 r. i przyznania Skarżącemu od września 2020 r. zasiłku okresowego w kwocie po 350,50 złotzch miesięcznie miał fakt utraty przez Skarżącego dochodu we wrześniu 2020 r. Informację o utracie dochodu Skarżący podał w skardze z 19 października 2020 r., a także Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w piśmie z 16 października 2020 r.

W skardze z 2 grudnia 2020 r., złożonej na ww. autokontrolną decyzję Kolegium, Skarżący podniósł, że od września 2020 r. nie osiąga żadnego dochodu z powodu przebywania na bezpłatnym zwolnieniu lekarskim i oczekiwania na operację biodra. Podał też, że jego zadłużenie w opłatach mieszkaniowych, z uwagi na prowadzenie oddzielnego gospodarstwa domowego od września 2020 r. do daty złożenia skargi wynosi 800 zł. Wobec powyższego Skarżący wniósł o zmianę decyzji Kolegium z 2 listopada 2020 r. i przyznanie od września 2020 r. (z powodu braku jakiegokolwiek dochodu przez okres wrzesień - listopad oraz spłacania zadłużenia wobec MOPS w [...] w kwocie 50 zł miesięcznie z przyznanych 350,50 zł) maksymalnej kwoty zasiłku w wysokości 401 zł, do czasu ustalenia prawa do zasiłku stałego, tj. tak by kwota ta uwzględniała zadłużenie wobec MOPS.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Podkreślił, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, warunkiem skorzystania przez organ administracji publicznej z instytucji autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków. Wskazał, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy. W sytuacji gdy organ nie podziela niektórych zarzutów skargi, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń bądź nieuwzględnienia w całości jej wniosków, organ winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi, który w przeciwieństwie do organu, nie jest związany granicami skargi na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., I OSK 581/07).

Sąd uznał, że zaskarżoną decyzją Kolegium uwzględniło w całości żądanie Skarżącego zawarte w skardze z 19 października 2020 r., w której zakwestionował on decyzję organu odwoławczego z 28 września 2020 r. Skarżący w tej skardze stwierdził wprost, że skarga dotyczy wyliczenia wysokości zasiłku okresowego za wrzesień 2020 r., w którym nie uzyskał żadnego dochodu. Podkreślić należy, że w tej skardze nie określił on oczekiwanej kwoty zasiłku okresowego.

Prawidłowo zatem Kolegium uwzględniło skargę i decyzją z 2 listopada 2020 r. uchyliło własną decyzję z 28 września 2020 r. w części i przyznało Skarżącemu od września zasiłek okresowy w maksymalnej, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, wysokości to jest po 350,50 zł miesięcznie. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy, zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kryterium dochodowe w przypadku skarżącego, stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, wynosi 701 zł. Prawidłowo więc Kolegium ustaliło wysokość spornego świadczenia na kwotę 350,50 zł. Dodać należy, że właściwa rada gminy nie podjęła uchwały (na podstawie art. 38 ust. 6 ustawy), którą podwyższyłaby minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3. Okoliczność, że Skarżący oczekiwał przyznania zasiłku okresowego w wysokości wyższej, niż prawnie dopuszczalna, nie wpływała na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji, gdyż tego żądania nie wyartykułował w skardze z 19 października 2020 r.

Skarżący zaskarżył punkt 1 wyroku Sądu pierwszej instancji zarzucając mu :

1) na podstawie art: 174 pkt 1 p.p.s,a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż Skarżącemu w realiach niniejszej sprawy przysługuje zasiłek okresowy w wysokości 350,50 zł, pomimo tego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na możliwość przyznania tego zasiłku we wnioskowanej kwocie 400,50 złotych miesięcznie,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie w sytuacji gdy winien dokonać ustaleń, że zaskarżona decyzja organu była wadliwa i winna zostać uchylona, co nie nastąpiło, a tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przepisów prawa, które powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji,

Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, względnie uchylenie wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy tj. uchylenie decyzji organu II instancji oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych.

Pełnomocnik Skarżącego oświadczył jednocześnie, że koszty pomocy prawnej nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części.

Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zarzekając się rozprawy. Wskazał również, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, wnosi o nie obciążanie go kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego organu administracji, z uwagi na bardzo trudną sytuację materialną, szczegółowo wskazaną w aktach niniejszej sprawy, która to sytuacji nie uległa polepszeniu w żadnym zakresie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy). Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy), nie może być też niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy).

Z wyżej wskazanych przepisów wynika, że w razie stwierdzenia, że wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria przyznania zasiłku okresowego, właściwy organ wydaje decyzję o przyznaniu takiego zasiłku. Natomiast, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ, ustalając wysokość zasiłku okresowego pomiędzy wskazanymi w ustawie widełkami, działa w granicach uznania administracyjnego. Może swobodnie ustalić, na podstawie materiału dowodowego, jaki wymiar zasiłku na dany okres będzie optymalny dla osoby samotnie gospodarującej, w trudnej sytuacji życiowej. Powinien zatem przyznać to świadczenie w wysokości adekwatnej do sytuacji osoby, jej potrzeb i możliwości ich zaspokojenia we własnym zakresie z uwzględnieniem posiadanych przez organ środków finansowych na realizację zadań pomocowych, kierując się przy jego ustaleniu między minimalną i maksymalną kwotą, również kryterium wynikającym z ogólnych zasad pomocy społecznej oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2681/17, LEX nr 2 551 163).

Zatem kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych jest w stosunku do zakresu takiej decyzji ograniczona. O tym, czy zasiłek okresowy będzie przyznany w rozmiarze wyższym czy niższym decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy to znaczy dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej, a także możliwościami finansowymi, jakimi dysponuje organ (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3714/18, LEX nr 2 687 255). Sąd kontrolując wydaną w rozpoznawanej sprawie decyzję, powinien zatem zbadać czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, oraz czy organ dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie art. 38 ustawy.

W niniejszej sprawie Kolegium w wydawanych przez siebie decyzjach uwzględniało zmiany w sytuacji ekonomicznej Skarżącego. Już w decyzji z 28 września 2020 r. Kolegium uwzględniło argumenty podnoszone przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji Wójta, uchyliło decyzję tego organu i przyznało Skarżącemu zasiłek okresowy w kwocie po 200,50 złotych miesięcznie poczynając od września 2020 r. Wobec treści skargi wywiedzionej przez Skarżącego od decyzji z 28 września 2020 r. i podniesionych w niej argumentów Kolegium w ramach autokontroli uchyliło swoją decyzję z 28 września 2020 r. i wydało decyzję przyznającą Skarżącemu od września zasiłek okresowy w kwocie po 350,50 złotych miesięcznie.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że decyzja autokontrolna wydana została 2 listopada 2020 r. Skarżący dopiero w piśmie z 2 grudnia 2020 r. (uznanym za skargę na decyzję autokontrolną) zażądał przyznania mu zasiłku okresowego w kwocie 401 złotych powołując się m.in. na fakt spłacania zadłużenia wobec Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej

W tak zakreślonym stanie faktycznym, który nie był kwestionowany przez Skarżącego uznać należy, że Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli decyzji Kolegium wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Sąd prawidłowo zwrócił uwagę na fakt, że Skarżący nie określił jakiej kwoty zasiłku oczekuje. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, jaka była maksymalna i minimalna kwota zasiłku, która mogła zostać przyznana oraz zwrócił uwagę, że właściwa rada gminy nie podjęła uchwały która podwyższyłaby minimalne kwoty zasiłku okresowego. Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że wydając decyzję autokontrolną organ uwzględnił potrzeby Skarżącego będące następstwem nieosiągnięcia przez niego żadnego dochodu we wrześniu 2020 r.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu nieustalenia przez Sąd pierwszej instancji jakim budżetem dysponuje organ pomocy społecznej na 2020 r. przypomnieć należy, że przepisy ustawy nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy (zob. wyrok NSA z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 698/16, z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2360/19, z 26 sierpnia 2021 r. I OSK 446/21 ).

Fakt uzyskiwania przez organy pomocy społecznej środków finansowych w wysokości ściśle ograniczonej jest powszechnie znany. W tej sytuacji, wobec elastycznego reagowania przez organ odwoławczy na zgłaszane przez Skarżącego zmiany jego sytuacji materialnego, będące następstwem okoliczności takich jak przebywanie na bezpłatnym zwolnieniu lekarskim nie można postawić Sądowi zarzutu dokonania wadliwej kontroli decyzji Kolegium.

Zatem zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej uznać należało za niezasadne.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.