Wyrok z dnia 2024-11-27 sygn. I OSK 3120/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 998/22 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

lUZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2023 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 998/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 października 2022 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 marca 2022 r., nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, pokrycie kosztów leczenia, w tym kosztów prywatnego podstawowego leczenia w zakresie nie refundowanym przez Narodowy Fundusz Zdrowia, poniesienie opłat za energię elektryczną, czynsz oraz zakup posiłków.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła M. T., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Równocześnie wniesiono o zasądzenie od Skarbu Państwa nieuiszczonych kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Na podstawie art. 176 § 6 p.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez sąd, że doszło do przesłanki negatywnej przyznania zasiłku celowego (brak współpracy wnioskodawczyni w zakresie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego), podczas gdy skarżąca prawidłowo zastosowała się do art. 15o ustawy covidowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.), bowiem organ przeprowadził wywiady telefoniczne zgodnie z ww. przepisem, a zatem przesłanka negatywna przyznania zasiłku celowego nie została spełniona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na przesłanki przyznania zasiłku celowego. Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka kryterium dowodowego. Następnie odniesiono się do treści art. 39 ust. 2 u.p.s. wskazując, że wskazane w nim cele, na które może zostać przyznany zasiłek celowy pokrywają się z celami, o które wnioskowała skarżąca.

Skarżąca odniosła się do treści art. 15o ustawy covidowej wskazując, iż zgodnie z jego treścią, przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w sytuacji zagrożenia epidemicznego może zostać przeprowadzone za pomocą rozmowy telefonicznej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca powołała się na wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 149/21, wskazując, że każdy niesprzeczny z prawem tryb pozyskania jak najbardziej aktualnych i pełnych informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy zasługuje na aprobatę. Wywiodła z powyższej tezy, że nie został przez nią naruszony art. 11 ust. 2 u.p.s.

W sprawie nie została złożona odpowiedź na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany jest jej granicami, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Koniecznym warunkiem przyznania zasiłku celowego jest spełnienie kryterium dochodowego określonego w art. 8 i wystąpienie trudnej sytuacji życiowej, w szczególności z powodów wymienionych w art. 7 oraz niemożność samodzielnego jej przezwyciężenia.

Podkreślenia również wymaga, że ustawodawca zwraca uwagę na konieczność współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Wyrazem tego jest w szczególności treść art. 4 u.p.s., zgodnie z którym, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z kolei przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. wymienia szereg okoliczności, związanych z brakiem współpracy zainteresowanych z organami pomocy społecznej, które mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych. W świetle tych unormowań nie budzi wątpliwości, że brak aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia.

Decyzja rozstrzygająca o przyznaniu tego typu zasiłku musi zostać poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym, którego elementem koniecznym, zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. jest rodzinny wywiad środowiskowy.

Rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle ważną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 23 maja 2017 r., I OSK 3469/15, LEX nr 2325373).

Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjną czynnością organu przed dokonaniem rozstrzygnięcia w sprawie w drodze decyzji administracyjnej przyznającej prawo do świadczenia z pomocy społecznej lub takiego prawa odmawiającej. Utrudnianie lub uniemożliwianie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może być potraktowane jako brak jego współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Nie można czynności wywiadu środowiskowego zastąpić innymi środkami dowodowymi, co oznacza, że strona musi liczyć się z koniecznością ścisłej aktywności podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego (wyrok NSA z 5 października 2021 r., I OSK 502/21, LEX nr 3267412).

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie bezspornie wynika, iż w okresie od złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego (29 grudnia 2021 r.) do dnia wydania decyzji organu pierwszej instancji (28 marca 2022 r.) pracownicy socjalni wielokrotnie podejmowali próby nawiązania kontaktu ze skarżącą celem ustalenia dogodnej dla strony daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania. Już w dniu 31 grudnia 2021 r. wystosowano do skarżącej pismo w powyższym przedmiocie, w którym zawarto pouczenie, że brak kontaktu zostanie uznany za brak współdziałania w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej skarżącej, co zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Przedmiotowe pismo zostało odebrane przez skarżącą 19 stycznia 2022 r., jednak nie spotkało się ono z pożądaną reakcją z jej strony. Następnie pracownicy ośrodka pomocy społecznej kilkakrotnie podejmowali nieskuteczne próby kontaktu telefonicznego ze skarżącą. W dniu 20 stycznia 2022 r. podjęto natomiast próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej, przy zachowaniu ze strony pracowników socjalnych reżimu sanitarnego (maseczki medyczne, rękawice ochronne). Próba ta również okazała się bezskuteczna. Ostatecznie 25 stycznia 2022 r. nawiązano ze skarżącą kontakt telefoniczny w trakcie którego starano się uzyskać informacje konieczne do oceny sytuacji skarżącej w kontekście złożonego przez nią wniosku. Jednakże postawa wyżej wymienionej, która nie chciała odpowiadać na pytania pracownika socjalnego, bądź udzielała odpowiedzi wymijających, nie pozwoliły na powzięcie wiedzy dostatecznej do przyznania wnioskowanego świadczenia. Równocześnie z innych postępowań administracyjnych toczących się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku, m.in. pod nr [...], wynika, że organ pierwszej instancji kilkukrotnie podejmował bezskuteczne próby wejścia do mieszkania zajmowanego przez skarżącą. Przyczyną tego było m.in. zachowanie skarżącej, która nie wpuszczała pracownika socjalnego do lokalu mieszkalnego.

Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że skarżąca miała wiedzę, co do konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu i formie wskazywanej przez organ, jako niezbędnego warunku rozpatrzenia zgłoszonego przez nią żądania. Pomimo tego, działania strony skarżącej skutecznie uniemożliwiły przeprowadzenie tego obligatoryjnego dowodu.

W ocenie Sądu, należało uznać, że procedujące w sprawie organy administracji obu instancji zasadnie uznały, iż postępowanie skarżącej wypełnia przesłankę braku współdziałania z organem, które, jak wcześniej wskazano, jest obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej (art. 4 u.p.s.), a w świetle brzmienia art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 4a u.p.s. może stanowić powód wydania decyzji odmownej. Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika dostatecznie, że skarżąca nie miała woli współdziałania, mimo przychylnej postawy organu. Toteż zasadnie doszło do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia.

Odnosząc się natomiast do przepisu art. 15o ustawy covidowej, na który powoływała się skarżąca kasacyjnie, należy wskazać, iż zgodnie z brzmieniem tej normy z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, może nastąpić na podstawie:

1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz. U. z 2017 r. poz. 1824), oraz,

2) dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub

3) informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 tej ustawy.

Treść powyższego przepisu wskazuje jednoznacznie, że możliwość odstąpienia od przeprowadzenia wywiadu w sposób określony w ustawie o pomocy społecznej musi być traktowane jako wyjątek od reguły, a samo odstąpienie od przeprowadzenia wywiadu winno wynikać z podejrzenia zakażenia lub wystąpienia choroby zakaźnej. Jako szczególny przykład sytuacji kwalifikującej się do przeprowadzenia wywiadu za pośrednictwem środków wymienionych w art. 15o ustawy covidowej wskazano poddanie osoby, czy rodziny, u której miał zostać przeprowadzony wywiad środowiskowy, kwarantannie. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności, które w myśl powyższej regulacji kwalifikowałyby przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w szczególnej formie opisanej w art. 15o ustawy covidowej. Zarówno w stosunku do skarżącej kasacyjnie, jak i mieszkającej z nią matki, nie istniało podejrzenie zakażenia czy wystąpienia choroby zakaźnej. Taka okoliczność nie wynikała ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, a także nie była zgłaszana przez wyżej wymienioną do organów administracji publicznej. Jedynym argumentem, jaki przedstawiała skarżąca kasacyjnie powołując się na powyższy przepis był fakt obawy zarażenia się chorobą zakaźną od pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy. Twierdzenie to było pozbawione podstaw, albowiem wywiady środowiskowe przeprowadzane były przez pracowników socjalnych w zachowanym reżimie sanitarnym (stosowanie maseczek medycznych oraz rękawiczek ochronnych) o czym była informowana skarżąca. Co więcej, dokumentacja sprawy wskazuje, że skarżąca kasacyjnie poruszała się wówczas swobodnie po mieście jeżdżąc m.in. do [...] Ośrodka Wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej oraz do swojego prawnika. W konsekwencji powyższego w sprawie nie wystąpiły żadne zdarzenia pozwalające na uznanie, że doszło do spełnienia się przesłanek zawartych art. 15o ustawy covidowej, pozwalających na zaniechanie przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Stąd też powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na powyższy przepis nie znajduje uzasadnienia.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do uznania, że zaskarżonym wyrokiem naruszono art. 39 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. Sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ocena legalności zaskarżonych decyzji odpowiada prawu. Tym samym zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej należało uznać za bezzasadny.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 par.2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł co do kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 p.p.s.a.