Wyrok z dnia 2022-09-22 sygn. II SA/Op 167/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr SKO.40.926.2022.za w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. M. (zwanego dalej również skarżącym lub wnioskodawcą) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej w skrócie: SKO lub Kolegium) z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr SKO.40.926.2022.za, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza N. z dnia 18 lutego 2022 r., nr ŚRiA.533.000174.2005.BS, odmawiającą umorzenia skarżącemu należności z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 18 lutego 2022 r. Burmistrz N., działając na podstawie art. 30 ust. 2 oraz art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2021 r. poz. 877, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu:

1) wypłaconych osobom uprawnionym Z. M. i N. M. świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od dnia 1 października 2008 r. do dnia 30 września 2018 r. w kwocie 81.859,86 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie,

2) wypłaconej osobom uprawnionym Z. M. i N. M. zaliczki alimentacyjnej powiększonej o 5% za okres od dnia 1 września 2005 r. do dnia 30 września 2008 r. w łącznej kwocie 18.401,25 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że we wniosku o całkowite umorzenie należności skarżący wskazał, iż jego rodzina utrzymuje się jedynie ze świadczeń z Ośrodka Pomocy Społecznej (OPS) w N. wypłacanych na troje dzieci i ponosi wysokie opłaty za mieszkanie, prąd, gaz i zadłużenie czynszu. Żona E. M. z uwagi na swoją niepełnosprawność wymaga stałej opieki skarżącego w związku z czym niemożliwa jest spłata tak dużego zadłużenia. Ponadto wnioskodawca wyjaśnił, że od około 5 lat jest opiekunem swojej niepełnosprawnej żony, która jest po [...]. Pięcioosobowa rodzina ponosi wysokie opłaty, wnioskodawca spłaca również limit odnawialny w banku - około 150 zł miesięcznie, zadłużenie czynszu w kwocie 200 zł miesięcznie oraz ponosi duże koszty na dwoje dzieci w wieku szkolnym. Zaznaczył, że alimenty na dorosłe córki zostały uchylone przez Sąd Rejonowy w N. jako nadmierny uszczerbek dla całej rodziny po szczegółowym zbadaniu sytuacji materialnej oraz finansowej i na tej podstawie wydano wyrok korzystny dla niego. Nadmienił, że powstały dług alimentacyjny jest bardzo wysoki i nie jest w stanie go spłacić w całości, jak również ratalnie, bo byłby to dla niego i rodziny nadmierny uszczerbek. W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że skarżący jest żonaty, posiada wykształcenie zawodowe, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną E. M., dwójką dzieci: J. M. i H. M. oraz pasierbem J. B. Rodzina mieszka w czteropokojowym mieszkaniu komunalnym o pow. 130 m⊃2;. E. M. jest osobą chorą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 sierpnia 2021 r., pobierając z tego tytułu zasiłek pielęgnacyjny przedłużany na podstawie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Skarżący pobiera świadczenie pielęgnacyjne przyznane od dnia 1 czerwca 2018 r. i przedłużane na podstawie art. 15h ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Przed świadczeniem pielęgnacyjnym z tytułu choroby żony skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany od dnia 8 maja 2017 r. Na dochód miesięczny pięcioosobowej rodziny składają się świadczenia wypłacane przez OPS w N. na łączną kwotę 3.301,84 zł. Poza tym rodzina posiada zadłużenie w czynszu, które spłaca w ratach po 200 zł miesięcznie. W związku z powyższym stałe miesięczne wydatki rodziny wynoszą 1.550 zł, w tym: czynsz plus rata zadłużenia 1.180 zł, energia elektryczna 172 zł, gaz 123 zł, leki 15 zł, opłata za przedszkole 60 zł. Ponadto rodzina otrzymuje trzy świadczenia wychowawcze po 500 zł na dziecko (niewliczane do dochodu rodziny na mocy ustawy o pomocy społecznej), co łącznie daje dochód w kwocie 4.801,84 zł. Organ odnotował również, że przeciwko skarżącemu prowadzone są dwa postępowania egzekucyjne w zakresie roszczeń alimentacyjnych, to jest względem ZUS, OPS oraz alimentów zaległych na rzecz Z. M. w kwocie 7.262,58 zł plus odsetki w kwocie 4.244,72 zł oraz N. M. w kwocie 7.262,58 zł plus odsetki w kwocie 4.244,72 zł. Następnie organ wyjaśnił, że decyzje oparte na art. 30 ust. 2 ustawy podejmowane są w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość, lecz nie obowiązek umorzenia należności nawet w razie stwierdzenia, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanego. Organ wziął pod uwagę, że aktualna sytuacja rodzinna, dochodowa i zdrowotna skarżącego należy do trudnej, ale całokształt okoliczności sprawy nie uzasadnia umorzenia przedmiotowych należności. Tym bardziej, że od 1 października 2018 r. świadczenie z funduszu alimentacyjnego nie jest już wypłacane, a więc należność główna nie narasta, co stwarza możliwość stopniowego i całkowitego uregulowania zobowiązania alimentacyjnego z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, nie narasta również zaległość z tytułu zaliczki alimentacyjnej. Obowiązek alimentacyjny wobec córek Z. M. i N. M. został uchylony i do spłaty pozostały zaległe alimenty. Organ dodał, że skarżący ma [...] lat, jest osobą zdrową. Odnosząc się do argumentacji wnioskodawcy, że ma dzieci w wieku szkolnym w związku z czym ponosi duże koszty, wskazał, iż we wrześniu każdego roku wypłacony jest dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 100 zł oraz istnieje możliwość ubiegania się o świadczenie z programu Dobry Start w kwocie 300 zł wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zwrócił też uwagę, że niepełnosprawność E. M. powstała od maja 2017 r. i od tego czasu skarżący sprawuje opiekę nad żoną, co uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia i dokonywania spłat zadłużenia alimentacyjnego. Jednak ustalono, że skarżący od września 1994 r. był osobą bezrobotną z przerwami na wykreślenie z ewidencji bezrobotnych z uwagi na niestawiennictwo w wyznaczonym terminie i nieusprawiedliwienie, jak również wskutek odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub udziału w innej formie pomocy. Od stycznia 1999 r. skarżący przepracował łącznie 2 lata i 6 miesięcy. Podkreślił organ, że samo uzyskiwanie niskich dochodów bądź nieuzyskiwanie dochodów nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle sytuacji innych dłużników alimentacyjnych. Umorzenie należności alimentacyjnych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna nie pozwala dłużnikowi na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego, o ile stan taki jest efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu. Według organu skarżący sam przyczynił się do powstania zadłużenia z tytułu zasądzonych alimentów. Niedokonywanie wpłat na rzecz córek z poprzedniego małżeństwa świadczy o niefrasobliwym podejściu wnioskodawcy wobec spełnienia obowiązku alimentacyjnego. Natomiast narodziny kolejnych dzieci, tj. J. M. i H. M. oraz związane z tym koszty utrzymania nie mogą stanowić podstawy do umorzenia należności. Dostrzegł organ, że skarżący nie ubiegał się o zmniejszenie kwoty zasądzonych alimentów, godząc się tym samym z obowiązkiem ich stałego pokrywania w zasądzonych kwotach. Na podstawie posiadanej dokumentacji ustalił też organ, że przez okres trwania obowiązku alimentacyjnego alimenty były wielokrotnie podwyższane, a przez cały okres wypłacania przez państwo świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz Z. M. i N. M. skarżący dokonał wpłat na rzecz należności w wysokości 5.341,70 zł. W dalszej kolejności organ argumentował, że w związku z brakiem aktualnego orzeczenia o stanie zdrowia E. M. nie można zakładać, że jej sytuacja zdrowotna nie uległa czy nie ulegnie poprawie według opinii lekarskiej. Zdaniem organu zastosowanie ulgi w postaci umorzenia zadłużenia skarżącego byłoby przedwczesne i sprzeczne z interesem społecznym. W sytuacji, gdy brak jest szczególnie uzasadnionej okoliczności uzasadniającej umorzenie, byłoby to również sprzeczne z założeniami ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i prowadziłoby do niedozwolonej, bowiem rozszerzającej interpretacji przesłanek z art. 30 ust. 2 ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7 w zw. z art. 80, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i niepodejmowanie działań zmierzających do wszechstronnego oraz konstruktywnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie decyzji (wraz z prawidłowym jej uzasadnieniem) zgodnej z przepisami i "z koniecznym uwzględnieniem słusznego interesu strony". W tym zakresie podkreślił, że nie jest dopuszczalne wyjście z założenia, iż interes społeczny przewyższa swą rangą interes prywatny. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy, ponieważ w przepisie tym ustawodawca nie uzależnił możliwości ubiegania się o umorzenie od oceny postawy zobowiązanego względem jego obowiązku alimentacyjnego. Według skarżącego organ wydając zaskarżoną decyzję, nie skupił się na jego obecnej sytuacji rodzinnej przy składaniu wniosku, lecz na sytuacji przyszłej, niepewnej. Natomiast brak przyznania żądanej ulgi spowoduje zwiększenie zadłużenia i konieczność korzystania z pomocy społecznej, bo skarżący pozostanie bez środków do życia, a ucierpi jego rodzina. Skarżący zarzucił, że organ błędnie zaliczył do dochodu świadczenia wychowawcze, przy czym jedno z nich w maju 2022 r. nie będzie już wypłacane. Dodał, że stan zdrowia żony nie uległ poprawie. Zwrócił uwagę na bardzo duże wydatki, jakie ponosi pięcioosobowa rodzina. Podsumował, że tak wysoki dług jest niemożliwy do spłacenia, nawet jeśli podejmie pracę.

W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO w Opolu decyzją z dnia 14 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji i zgodziło się z tym, że w okolicznościach sprawy należało odmówić wnioskowanego umorzenia należności. Podkreśliło, że umorzenie lub rozłożenie na raty należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego jest wyjątkiem podlegającym ścisłej interpretacji. Zachodzić może wyłącznie wówczas, gdy na skutek obiektywnych okoliczności (niezależnych od dłużnika alimentacyjnego) jego sytuacja dochodowa i rodzinna uniemożliwia wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego. Taki sposób interpretacji wzmacnia charakter zobowiązań alimentacyjnych, które zgodnie z art. 133 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - w przypadku obowiązku rodziców wobec dzieci - mają charakter zobowiązań obligatoryjnych. SKO wyjaśniło, że orzekanie na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy odbywa się w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że właściwy organ może ograniczyć nałożony na dłużnika obowiązek zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz zaliczki alimentacyjnej, nie ma on natomiast takiego obowiązku. Kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. W sprawie należało odpowiedzieć na pytanie: czy sytuacja dochodowa i rodzinna skarżącego przemawia za umorzeniem należności z tytułu świadczeń wypłaconych osobom uprawnionym Z. M. i N. M. z funduszu alimentacyjnego i zaliczki alimentacyjnej w łącznej wysokości 152.862,12 zł wraz z odsetkami. W tym zakresie SKO jeszcze raz analizowało sytuację dochodową i rodzinną wnioskodawcy i podniosło - odpowiadając jednocześnie na zarzuty odwołania - że udzielenie ulgi w spłacie należności na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy może nastąpić ze względu na sytuację dochodową i rodzinną, stąd bez wątpienia na sytuację dochodową ma wpływ wysokość otrzymywanych świadczeń rodzinnych oraz wychowawczych i nie mają tu zastosowania zasady ustalania dochodu dla celów przyznania prawa do świadczeń z funduszu. Kwotę stałych miesięcznych wydatków ustalono na 1.550 zł (czynsz wraz z ratą zadłużenia 1.180 zł, energia elektryczna 172 zł, gaz 123 zł, leki 15 zł, opłata za przedszkole 60 zł). Przyznało Kolegium, że aktualna sytuacja dochodowa strony została uznana przez organ za trudną, a to z powodu niepełnosprawności żony wnioskodawcy, który obecnie nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną. Niemniej zaznaczyło, że obecna trudna sytuacja materialna jest okolicznością dotyczącą wszystkich dłużników alimentacyjnych, gdyż uruchomienie funduszu alimentacyjnego następuje tylko wówczas, gdy dłużnik nie ma majątku ani dochodów podlegających egzekucji. Nie jest to więc szczególna okoliczność w rozumieniu ustawy. Organ wziął pod uwagę, że wnioskodawca jest osobą stosunkowo młodą, nielegitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wprawdzie obecnie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną żoną, lecz w związku z brakiem aktualnego orzeczenia o stanie zdrowia E. M. nie można zakładać, że jej sytuacja zdrowotna nie uległa czy nie ulegnie poprawie. Poza tym nie można pominąć faktu, że w toku postępowania ustalono, iż skarżący od września 1994 r. była osobą bezrobotną z przerwami na wykreślenie z ewidencji bezrobotnych z uwagi na niestawiennictwo w wyznaczonym terminie oraz nieusprawiedliwienie i od stycznia 1999 r. przepracował łącznie 2 lata i 6 miesięcy, a niepełnosprawność żony powstała w kwietniu 2017 r., czyli już w przedostatnim roku przysługiwania osobom uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego (wypłacanych do 30 września 2018 r.). Stąd - wedle SKO - usprawiedliwiony jest wniosek, że skarżący sam przyczynił się do powstania zadłużenia. Dalej Kolegium argumentowało, że dzieci z obecnego małżeństwa wnioskodawcy powinny być traktowane tak samo jak dzieci z małżeństwa poprzedniego - w zakresie ich potrzeb. Uwzględniło również to, że z akt nie wynika, by strona ubiegała się o zmniejszenie kwoty zasądzonych alimentów, godząc się z obowiązkiem ich stałego pokrywania w zasądzonych kwotach, a w czasie trwania obowiązku alimentacyjnego alimenty były wielokrotnie podwyższane. W podsumowaniu Kolegium jeszcze raz akcentowało, że sytuacja w jakiej znalazł się skarżący nie jest sytuacją niezależną od niego, lecz ma swoje źródło w niewywiązywaniu się przez niego z obowiązku alimentacyjnego wobec dzieci. W konsekwencji stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. W postępowaniu wyjaśniono i wzięto pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy, ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego, ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego. Końcowo Kolegium nie zgodziło się z wnioskodawcą, że w sprawie zaistniały okoliczności niezależne od niego, uzasadniające udzielenie ulgi w spłacie zobowiązań. Skarżący ponosi bowiem pełną odpowiedzialność za zaistniałe zaległości powstałe z tytułu wypłaconych przez państwo zastępczo na rzecz jego dzieci alimentów i spoczywa na nim obowiązek pełnego zaangażowania oraz podjęcia starań w kierunku spłaty tych zaległości wraz z odsetkami. Wysokość zadłużenia wskazuje jednoznacznie, że dłużnik przez wiele lat nie wywiązywał się z obowiązku alimentacyjnego wobec swoich dzieci, co spowodowało powstanie dużego zadłużenia i dlatego nie można uznać, że jest to okoliczność obiektywna, na którą strona nie miała wpływu i że okoliczność ta powinna mieć wpływ na udzielenie wnioskowanej ulgi.

W skardze na powyższą decyzję skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji. Powtórzył zarzuty stawiane w odwołaniu. Podkreślił, że organy pierwszej i drugiej instancji nie skupiły się na jego obecnej bardzo trudnej sytuacji rodzinnej, lecz na sytuacji przyszłej i niepewnej, nie dając mu jakichkolwiek szans na umorzenie zaległych alimentów, o które wnioskował. Nie zgodził się ze stanowiskiem, że nie wyróżnia się od innych dłużników, ponieważ w jego rodzinie wystąpiła niepełnoprawność żony, a więc przyczyna niezależna od skarżącego. Jeszcze raz podniósł, że nie może podjąć pracy, ponieważ opiekuje się małżonką i utrzymuje się ze środków z pomocy społecznej. Zaznaczył, że świadczenia te starczają tylko na opłaty i na jedzenie, bo wszystko jest bardzo drogie. Według skarżącego organy winny rozważyć czy jego sytuacja, gdy nie może spłacić zadłużenia, nie spowoduje stałego narastania odsetek. Natomiast odmowa umorzenia należności jest dodatkową karą za naganne zachowanie. Skarżący zaznaczył, że nawet jeśli podejmie pracę, to nie będzie miał za co się utrzymać i będzie zmuszony korzystać trwale z pomocy państwa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko oraz wywody zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że rozstrzygnięcia te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, zaś ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną decyzji kontrolowanych w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 30 ust. 2 cyt. już wyżej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nadal zwanej ustawą, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną.

Przewidziana w powołanym przepisie możliwość udzielenia ulgi w spłacie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty przez ustawodawcę zwrot "może (...) umorzyć". Oznacza to sytuację, w której organ ma możliwość wyboru takiego rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia celów funkcjonowania funduszu alimentacyjnego, realizacji obowiązku alimentacyjnego oraz sytuacji faktycznej dłużnika, zarówno co do przyznania, jak i odmowy przyznania wnioskowanej ulgi. Uznanie administracyjne daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. O ile rozstrzygnięcie musi wynikać z okoliczności sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego, to zastosowana instytucja uznania administracyjnego powoduje, że organ nie jest zobowiązany spełniać każdego żądania strony w pełnym zakresie. W ramach uznania administracyjnego organ może zatem, ale nie musi wydać decyzję zgodną z wnioskiem.

Zastrzec jednak trzeba, że samodzielność przyznana w ramach uznania nie świadczy o dowolności działania organu. Niezbędnym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy jest prawidłowe ustalenie sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego oraz dokonanie wszechstronnej i wyczerpującej oceny tej sytuacji. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza wprawdzie, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym wybór taki musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Oznacza to obowiązek stosowania przez organy procedury administracyjnej w pełnym zakresie, w tym przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które obligują do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przy zapewnieniu realizacji zasady udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej (art. 9 K.p.a.) i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 § 1 K.p.a.). W sytuacji, gdy prawo materialne pozostawia rozstrzygnięcie uznaniu administracyjnemu, czyli umożliwia wybór rodzaju rozstrzygnięcia, działanie organu musi polegać na wykazaniu w sposób szczegółowy i przekonujący, że w sprawie należało wydać takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Szczególną rolę pełni w tym zakresie uzasadnienie decyzji, które zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinno wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśniać podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie powinno zatem zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nie może być ono sformułowane ogólnikowo. Powinno dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny, a w przypadku postępowania odwoławczego powinno także służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Natomiast kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Podkreślić trzeba, że kontrola ta nie jest dokonywana pod kątem kryteriów słusznościowych czy celowościowych.

Sąd przeprowadził kontrolę legalności podjętych w sprawie aktów w tak określonych granicach i uznał, że rozstrzygając o odmowie umorzenia skarżącemu należności wypłaconych osobom uprawnionym z funduszu alimentacyjnego, organy obu instancji dokonały wystarczających ustaleń co do stanu faktycznego oraz trafnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Na tej podstawie słusznie uznały, że ustalone i uwzględnione okoliczności - mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie - uzasadniały odmowę uwzględnienia żądania skarżącego. Sąd stwierdził również, że zaskarżone decyzje, wydane w ramach uznania administracyjnego, znalazły oparcie w materiale dowodowym sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Stwierdzić bowiem trzeba, że organy szczegółowo przeanalizowały zarówno sytuację dochodową, jak i rodzinną skarżącego. W tym zakresie oceniły wysokość zobowiązań skarżącego, jego aktualne dochody, stan zdrowia, ogólną sytuację finansową i życiową. Oceniono także, jakie ma on możliwości uzyskania dochodów w przyszłości.

W okolicznościach niniejszej sprawy za trafny trzeba uznać pogląd organów, znajdujący wsparcie w orzecznictwie sądowym, że zła kondycja finansowa skarżącego nie jest sytuacją wyjątkową, która przemawiałaby za zastosowaniem wnioskowanej ulgi w spłacie zadłużenia. Podkreślenia wymaga, że z treści przepisu art. 30 ust. 2 ustawy wynika, iż dłużnik alimentacyjny to osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. A to oznacza, co do zasady, że każdy dłużnik alimentacyjny, wobec którego okazała się bezskuteczna egzekucja, nie uzyskuje dochodów wystarczających na pokrycie zasądzonych przez sąd alimentów. Samo zatem uzyskiwanie niskich dochodów lub nieuzyskiwanie dochodów nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle sytuacji innych dłużników alimentacyjnych. Zła sytuacja jest bowiem cechą większości zobowiązanych, za których Fundusz Alimentacyjny wypłacał należności i umarzanie należności z tej tylko przyczyny czyniłoby praktycznie martwą regulację o obowiązku zwrotu organowi równowartości wypłaconych z funduszu świadczeń. Sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go więc wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Umorzenie należności alimentacyjnych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna nie pozwala dłużnikowi na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego, o ile stan taki jest efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności. Należy też podkreślić, że przy rozpoznawaniu tego typu spraw trzeba mieć również na względzie, że zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego rodzice są obowiązani do świadczeń alimentacyjnych względem dziecka, które nie jest się w stanie utrzymać samodzielnie. Trudna sytuacja materialna i życiowa rodziców nie zwalnia ich od obowiązku świadczenia na potrzeby dzieci. Rodzice są obowiązani dzielić się z dziećmi nawet bardzo niskimi dochodami. Zobowiązania o charakterze alimentacyjnym mają zatem charakter obligatoryjny, a wszelkie zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego także mają charakter wyjątkowy i powinny być interpretowane w sposób ścisły, a nie rozszerzający. Wobec tego art. 30 ust. 2 ustawy powinien być interpretowany w sposób ścisły, a nie rozszerzający (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 311/19, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Słusznie też uznały organy, że sytuacja, w jakiej znalazł się skarżący nie jest sytuacją niezależną od niego. Do powstania tej sytuacji doprowadziło bowiem wieloletnie niewywiązywanie się przez skarżącego z obowiązku alimentacyjnego wobec swoich dzieci z poprzedniego małżeństwa. Długoletnia bierność zawodowa skarżącego i brak podejmowania działań, aby tę sytuację zmienić spowodowała wzrost zadłużenia z tytułu obowiązku alimentacyjnego. Obecnie skarżący ponosi negatywne konsekwencje swoich zaniedbań. Nie można pominąć okoliczności, że skarżący ma [...] lat i jest osobą zdrową, która od 1999 r. przepracowała łącznie dwa lata i 6 miesięcy. Tak szeroko eksponowana przez skarżącego przeszkoda w podjęciu pracy zarobkowej determinowana koniecznością opieki nad niepełnosprawną żoną zaistniała dopiero w kwietniu 2017 r., a więc - jak celnie dostrzegło Kolegium - w przedostatnim roku przysługiwania osobom uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego (wypłacanych do 30 września 2018 r.). Natomiast przez cały okres wypłacania osobom uprawnionym przez państwo świadczeń z funduszu alimentacyjnego (czyli w okresie od 1 października 2008 r. do 30 września 2018 r.) skarżący dokonał wpłat na te należności jedynie w wysokości 5.341,70 zł. Prawidłowo też podniósł organ odwoławczy, że skarżący nie ubiegał się o zmniejszenie kwoty zasądzonych alimentów, godząc się z obowiązkiem ich stałego pokrywania w tej wysokości. W tych okolicznościach zasadnie przyjęły organy, że obecna sytuacja materialna skarżącego nie jest następstwem pojawienia się zdarzeń nagłych i nieprzewidywalnych, lecz wynika z wieloletnich zaniedbań skarżącego wobec spełniania obowiązku alimentacyjnego oraz biernej postawy w zakresie aktywności zawodowej. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w okresie kiedy skarżący miał możliwość podjęcia starań w znalezieniu zatrudnienia, nie podejmował takich działań. Świadczy o tym okoliczność, że od września 1994 r. był osobą bezrobotną z przerwami na wykreślenie z ewidencji bezrobotnych z uwagi na niestawiennictwo w wyznaczonym terminie i nieusprawiedliwienie, jak również odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub udziału w innej formie pomocy. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych. Umorzenie należności alimentacyjnych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna nie pozwala dłużnikowi na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego. Taki stan powinien być efektem wpływu czynników obiektywnych, na które dłużnik alimentacyjny nie ma wpływu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, by jego sytuacja była sytuacją szczególną, wyróżniającą go spośród innych dłużników alimentacyjnych, zaś sama trudna sytuacja dochodowa, na którą powołuje się skarżący, nie jest wystraczającą przesłanką do umorzenia należności, zwłaszcza że w wyniku bierności zawodowej przyczynił się on do powstania tak wysokiego zadłużenia alimentacyjnego.

Wbrew również stanowisku skarżącego dla oceny przesłanek umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego istotna jest nie tylko okoliczność, czy dłużnik aktualnie może wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, ale i to, czy w przyszłości dłużnik będzie mógł spłacać dług alimentacyjny. Organy administracji badając sytuacją dochodzą i rodzinną dłużnika alimentacyjnego, powinny więc ocenić perspektywy i rokowania na przyszłość w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 324/19; wyrok NSA z dnia 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1216/21). W rozpoznawanej sprawie organy takiej oceny dokonały, dochodząc do słusznych wniosków, że skarżący ma możliwość poprawy swojej sytuacji w przyszłości. Jest bowiem osobą stosunkowo młodą, nielegitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Obecnie sprawuje wprawdzie opiekę nad niepełnosprawną żoną, jednak orzeczenie o stanie zdrowia E. M. ma charakter czasowy, dlatego nie można zakładać, że jej sytuacja zdrowotna nie uległa czy nie ulegnie poprawie. Stan zdrowia skarżącego i jego wiek nie wyklucza zatem możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia w przyszłości i spłacenia wobec funduszu alimentacyjnego długu (chociażby częściowo), który - co wymaga podkreślenia - powstał w znacznej części przed chorobą jego żony i podjęciem się opieki nad nią. Zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie, że umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego może być odebrane jako forma zachęcenia innych osób do unikania partycypowania w kosztach utrzymania własnych dzieci, w przypadku gdy sytuacja materialna i osobista dłużnika nie jest następstwem pojawienia się zdarzeń nagłych i nieprzewidywalnych, lecz wynika ona - tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - z wieloletnich zaniedbań dłużnika, który obecnie ponosi tego negatywne konsekwencje (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2269/20).

Sąd zgodził się także z organem odwoławczym, że nie może mieć wpływu na ocenę obecnej sytuacji skarżącego powoływanie się przez niego na fakt ponoszenia wydatków na dwójkę dzieci z obecnego małżeństwa, które potrzebują środków na ubranie, wyjścia z rówieśnikami, oraz argumentacja, że skarżący nie chciałby, aby jego dzieci czuły się gorsze od innych, gdyż spowodowałoby to uprzywilejowane traktowanie dzieci strony z obecnego małżeństwa, których potrzeby musi zaspokajać, w stosunku do dzieci z poprzedniego związku. Przede wszystkim nie można zapominać, że obowiązek alimentacyjny ciąży bezwzględnie na każdym z rodziców wobec każdego z ich dzieci, a alimenty służą realizacji ochrony dobra dziecka poprzez zapewnienie środków na jego godziwe utrzymanie, wychowywanie czy edukację. Dobro dziecka jest wartością najwyższą i podlega konstytucyjnej ochronie ze strony państwa (art. 72 Konstytucji RP). Fakt wypłaty przez Państwo świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby małoletniej z tytułu zasądzonych alimentów nie zwalnia zobowiązanego z obowiązku alimentacji wobec własnego dziecka. Co więcej, każde umorzenie zadłużenia alimentacyjnego powoduje przerzucenie na wszystkich członków społeczeństwa kosztów utrzymania dzieci dłużników alimentacyjnych. W takiej sytuacji, gdzie brak jest szczególnie uzasadnionej okoliczności uzasadniającej umorzenie, byłoby to sprzeczne z założeniami ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i prowadziłoby do niedozwolonej, bowiem rozszerzającej, interpretacji przesłanek z art. 30 ust. 2 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 611/16).

Końcowo należy jeszcze zwrócić uwagę, że skarżący wniósł o udzielenie najdalej idącej ulgi polegającej na umorzeniu należności alimentacyjnych w całości. Nie skorzystał zatem w pierwszej kolejności z udzielenia innych ulg w spłacie swoich zobowiązań, o których stanowi art. 30 ust. 2 ustawy, w postaci rozłożenia na raty czy odroczenia terminu płatności zadłużenia. Zdaniem Sądu wymienione w art. 30 ust. 2 ustawy rodzaje ulg w spłacie należności alimentacyjnych powinny być stosowane w określonym porządku, a więc od środka wywołującego najmniejszy skutek aż po środek wywołujący skutek najbardziej definitywny. Dłużnik alimentacyjny powinien więc w pierwszej kolejności zwrócić się o odroczenie terminu spłaty występującego zadłużenia lub rozłożenia tej spłaty na raty, a dopiero w ostateczności uzasadnione jest wystąpienie o umorzenie powstałej należności (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 518/21).

Podsumowując, Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i jego oceny zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy dokonały prawidłowej subsumcji poczynionych ustaleń faktycznych sprawy pod zastosowany art. 30 ust. 2 ustawy, co uprawniało je do wydania decyzji o odmowie umorzenia skarżącemu należności z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Sąd miał również na uwadze to, że organy wskazały - stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. - podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a Kolegium wyjaśniając jego motywy, dodatkowo prawidłowo odniosło się do zarzutów stawianych w odwołaniu. Z tego względu Sąd uznał, że organy obu instancji - oceniając podstawy do umorzenia należności - nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcia w tym zakresie nie noszą cech dowolności, bo organy te prawidłowo, wyczerpująco i wielowątkowo rozważyły wszystkie okoliczności uzasadniające odmowę uwzględnienia żądania skarżącego. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu innych wadliwości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z porządku prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.