Wyrok z dnia 2023-12-04 sygn. I OSK 2358/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1323/21 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 marca 2021 r., nr KOC/1426/Fa/21 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1323/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.G. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 marca 2021 r. nr KOC/1426/Fa/21, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 8 lutego 2021 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości 1000 zł wraz z odsetkami oraz o rozłożeniu tych należności na 34 raty.

W skardze kasacyjnej skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi lub o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W piśmie z 4 stycznia 2022 r. skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, względnie o ich zmianę przez umorzenie nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych.

Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Wniesiono również o przyznanie pełnomocnikowi zwrotu kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

Sądowi I instancji zarzucono:

a) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz w związku z naruszeniem art. 119 pkt 1 i 2 i art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., dalej: uCOVID-19), skutkujące rażącą wadliwością postępowania stanowiącą o nieważności postępowania poprzez pozbawienie skarżącej możliwości obrony swoich praw, z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, pomimo iż zaskarżona decyzja nie była dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 §1 k.p.a. lub w innych przepisach ani nie została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, a także żadna ze stron nie wnosiła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym;

b) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz w związku z naruszeniem art. 119 pkt 1 i 2 i art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, skutkujące rażącą wadliwością postępowania stanowiącą o nieważności postępowania poprzez pozbawienie skarżącej możliwości obrony swoich praw w sytuacji w której pełnomocnik został zawiadomiony o wyznaczonym terminie rozprawy, po czym w sytuacji w której pełnomocnik stawił się w siedzibie sądu - pełnomocnik nie został wpuszczony na rozprawę, a rozpoznanie sprawy odbyło się na posiedzeniu niejawnym bez zawiadomienia o tym skarżącej;

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 808 ze zm., dalej: u.o.p.o.u.a.) mające wpływ na treść wyroku poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji wskazywanych naruszeń obowiązujących zasad, w tym w szczególności zasady współżycia społecznego i przepisów w toku postępowania administracyjnego, a tym samym brak kontroli działania organu w szczególności poprzez:

- bezzasadne przyjęcie, iż organ dokonał analizy stanu faktycznego i sytuacji zdrowotnej (pominięcie stopnia niepełnosprawności skarżącej - lekki) i materialnej skarżącej, podczas gdy żadne takie działania nie zostały podjęte przez organ;

- bezzasadne przyjęcie, iż organ wydał decyzję zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku Sądu I instancji z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2118/19, podczas gdy organ nie odniósł się do nich merytorycznie a jedynie przywołał ww. wyrok w opisie stanu sprawy;

- bezzasadne przyjęcie, iż organ rozważył sytuację rodziny skarżącej w kontekście wynikającej z art. 23 ust. 8 u.o.p.o.u.a. przesłanki "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny" uzasadniającej umorzenie zadłużenia w całości lub w części, podczas gdy organ nie podjął takich działań;

- bezzasadne przyjęcie, iż zaskarżona decyzja została wydana w sposób prawidłowy, podczas gdy organ nie wyjaśnił czy na możliwość spłaty zadłużenia wynikającego z zaskarżonej decyzji ma wpływ, i jakim zakresie, ma zobowiązanie skarżącej na podstawie równolegle wydanej decyzji Kolegium z 24 marca 2021 r. do zwrotu kwoty 2.500 złotych wraz z odsetkami, a takie zobowiązanie wynikało z brzmienia uzasadnienia wyroku Sądu I instancji z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2118/19;

- pominięcie, iż organ wyliczył jako kwotę na utrzymanie skarżącej 2.100 zł na 2 osoby, podczas gdy po odjęciu stałych zobowiązań skarżącej na utrzymanie pozostawało 1.200 zł (z uwagi na zobowiązania do spłaty kredytu), a także organ pominął zadłużenie skarżącej w Spółdzielni, a ponadto organ nieprawidłowo uwzględnił świadczenie 500+ gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami to świadczenie nie jest brane pod uwagę przy ustalaniu możliwości danej osoby;

d) naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 8 u.o.p.o.u.a., poprzez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji nieustalenie faktycznej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej oraz ominięcie ustalenia jaki wpływ na sytuację skarżącej będzie miał obowiązek uregulowania należności wynikającej z zaskarżonej decyzji, powiększonej o odsetki, gdzie wpływ na ich wysokość ma także działanie organu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., w szczególności nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Okoliczności podniesione w skardze kasacyjnej nie wskazują, aby taka okoliczność zaistniała w sprawie.

Jak wynika z akt sprawy (k. 41), w piśmie z 4 stycznia 2022 r. (wpływ do biura podawczego WSA w dniu 10 stycznia 2022 r., a do Wydziału I WSA w dniu 11 stycznia 2022 r.) pełnomocnik skarżącej wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. O stanowisku strony skarżącej nie zawiadomiono strony przeciwnej. Okoliczność ta nie stała jednak na przeszkodzie do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów, a to ze względu na obowiązujący ówcześnie przepis art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, dalej: uCOVID-19). Zgodnie z tym przepisem, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Żądanie skierowania sprawy do rozpoznania na rozprawie, o jakim mowa w tym przepisie, na gruncie przepisów p.p.s.a. może miejsce właśnie w przypadku określonym w art. 119 pkt 2 p.p.s.a., natomiast przepis uCOVID-19 wprowadza w tym zakresie regulację szczególną. Wobec braku związania żądaniem strony przeciwnej przeprowadzenia rozprawy, dopuszczalne było skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w oparciu o wniosek skarżącej, stanowisko organu nie miało w tym przypadku znaczenia dla rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Uprzednie zarządzenie Przewodniczącego z 4 stycznia z 2022 r. o skierowaniu sprawy na rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, wobec następczo wyrażonej woli strony skarżącej, nie miało charakteru wiążącego i nie może być dla skarżącej argumentem na rzecz poparcia tezy o pozbawieniu jej możliwości obrony praw. Składając wniosek o tryb uproszczony, a w konsekwencji o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, pełnomocnik skarżącej powinna mieć wiedzę, jakie są konsekwencje procesowe takiego wniosku. Nie może w tej sytuacji stawiać tezy, że działanie Sądu I instancji pozbawiło stronę możliwości obrony praw, skoro wniosek o tryb uproszczony pochodził od tej strony. Zmiana podstawy skierowania sprawy na posiedzenie niejawne zarządzona przez Przewodniczącego Wydziału w dniu 11 lutego 2022 r. nie ma w tych okolicznościach znaczenia dla oceny przesłanki z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19. Mimo wadliwie podanej podstawy prawnej przez Sąd I instancji, akta sprawy wskazują, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym znajdowało oparcie w art. 15zzs4 ust. 1 uCOVID-19 w zw. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast zarzut naruszenia art. 119 pkt 1 i 2, ponieważ nie wskazuje naruszonego aktu, nie oddawał się merytorycznemu rozpoznaniu. Jeżeli w zamiarze skarżącej dotyczył on przepisów p.p.s.a., to powyższa argumentacja zawiera stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej również pozostałe zarzuty.

Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 23 ust. 8 u.o.p.o.u.a., zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Jest to przepis prawa materialnego, który określa podstawy do uzyskania określonych ulg w zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W skardze kasacyjnej nie określono formy naruszenia, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego może przybrać formę błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania naruszonych dyrektyw interpretacyjnych, takiej argumentacji skarga kasacyjna nie zawiera. Zarzut niewłaściwego zastosowania dotyczy zaś etapu subsumpcji, wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej ich kwalifikacji prawnej, w przypadku decyzji opartych, jak w niniejszym przypadku, o uznanie administracyjne, wadliwość subsumpcji może dotyczyć nieprawidłowej oceny stanu faktycznego. Zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można jednak podważać ustaleń faktycznych, czy dowodzić innych naruszeń przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzut dotyczący art. 23 ust. 8 u.o.p.o.u.a. został połączony z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który stanowi podstawę do uwzględnienia skargi w przypadku naruszeń przepisów postępowania. Te przepisy postępowania powinny być jednak w skardze kasacyjnej wskazane. Nie jest natomiast możliwe rozpoznanie zarzutu dotyczącego prawa materialnego, który w istocie odwołuje się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty w zakresie ustaleń dowodowych w postępowaniu administracyjnym, w tym dotyczące stanu majątkowego czy sytuacji osobistej, nie mogą zostać sprowadzone do zarzutu dotyczącego prawa materialnego. Podobnie zarzut pominięcia związania wynikającego z prawomocnego wyroku, zarzut wad uzasadnienia decyzji administracyjnej, także w tym przypadku konieczne było wskazanie w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów regulujących te kwestie i objęcie ich zarzutami dotyczącymi przepisów postępowania. Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 8 u.o.p.o.u.a. może być zatem rozpoznany dopiero po uprzednim rozważeniu zarzutów dotyczących ustaleń faktycznych, natomiast w jego ramach nie może dojść do weryfikacji podniesionych w skardze kasacyjnej kwestii, dotyczących ustaleń faktycznych organów i uzasadnienia decyzji.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 8 u.o.p.o.u.a. Zakres koniecznych ustaleń faktycznych w sprawie wyznaczają przesłanki prawa materialnego. W tym zakresie znaczenie ma przesłanka szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Trafnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że określa ona kryteria, w oparciu o które organ ocenia sytuację rodziny w kontekście zasadności zastosowania ulgi. Należy przy tym zwrócić uwagę, że mechanizm uznania administracyjnego powoduje, że także stwierdzenie takich okoliczności dotyczących sytuacji rodziny bynajmniej nie zobowiązuje organu do zastosowania preferowanej przez stronę ulgi. Zakres okoliczności dotyczących rodziny nie jest ograniczony, mogą to być wszelkie sytuacje i stany, które w sposób ograniczający wpływają na możliwość wywiązania się z obowiązku zwrotu świadczeń. W sprawie rozważono zarówno sytuację zdrowotną, jak i zawodową skarżącej i jej rodziny. W tym zakresie za czynnik decydujący uznano fakt, że skarżąca nie jest w podeszłym wieku, nie jest pozbawiona możliwości zarobkowania, jest zdolna do pracy (jej niepełnosprawność ma stopień lekki). Skarżąca może zatem podjąć zatrudnienie, sytuacja na rynku pracy - niski poziom bezrobocia i zapotrzebowanie na pracowników także nie ograniczają jej w tej możliwości. Zasadnie w tym kontekście uznano, że w konsekwencji aktualny poziom dochodu skarżącej nie ma rozstrzygającego znaczenia dla oceny sytuacji jej rodziny co do możliwości poniesienia kosztów zwrotu świadczenia, rozłożonego na raty. Podkreślić należy, że rozłożenie na raty też jest formą ulgi, o jakich stanowi art. 23 ust. 8 u.o.p.o.u.a. Ponieważ forma ta została zastosowana, to organ co do zasady uznał sytuację skarżącej za uzasadniającą udzielenie wsparcia w zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, co było konsekwencją poczynionych ustaleń. Ustalono także poziom zobowiązań finansowych skarżącej trafnie uznając, że zobowiązania cywilne nie mogą uzasadniać umorzenia zobowiązań publicznoprawnych. Kwestionując ustalenia faktyczne w sprawie, w skardze kasacyjnej nie podano, jakie dowody zostały pominięte, które wskazują na inny stan zdrowia skarżącej (i możliwość podjęcia pracy). Natomiast zebrane dowody zostały przez organy ocenione w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego i celem instytucji ulg w zapłacie świadczeń publicznoprawnych.

W kontekście ustalonego stanu faktycznego nie jest zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 8 u.o.p.o.u.a. Organy udzieliły skarżącej jednej z możliwych ulg, adekwatnej w ich ocenie do sytuacji rodziny. Decyzję swoją także uzasadniły z powołaniem rzeczowych i akceptowalnych społecznie argumentów, mając na uwadze zarówno potrzebę wynikającą z sytuacji strony, jak i wzgląd na zasadę solidarności społecznej, zastosowanie w sprawie art. 23 ust. 8 u.o.p.o.u.a. nie nastąpiło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.