Wyrok z dnia 2021-01-26 sygn. I OSK 2096/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 437/20 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 437/20 oddalił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] lutego 2020 r., znak: [...] przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania M. C., uchyliło w całości decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], orzekającą o zmianie decyzji tego organu z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], w części dotyczącej okresu przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, poprzez przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla N. B. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2018 r. do 31 sierpnia 2019 r. i odmowę przyznania w/w świadczenia na okres od 1 września 2019 r. do 30 września 2019 r. oraz umorzyło postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium powołało treść art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. z 2019 r. poz. 670, ze zm.) i wskazało, że w dacie podejmowania przez organ I instancji decyzji, tj. dnia [...] stycznia 2020 r., decyzja z dnia [...] września 2018 r., co do której orzeczono zmianę nie funkcjonowała w obrocie prawnym, bowiem upłynął okres na jaki przyznano świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tj. do dnia 30 września 2019 r. Zdaniem Kolegium, postępowanie dotyczące zmiany tej decyzji było bezprzedmiotowe.

Kolegium podkreśliło, że postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z tego funduszu, a rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu może dotyczyć jedynie prawa strony do świadczeń dotąd przez nią nie otrzymanych. Podano, że przewidziana w art. 24 ust. 1 w/w ustawy decyzja weryfikująca jest aktem, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania. Natomiast, gdy prawo zostało już zrealizowane, to brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Dalej Kolegium podniosło, że skoro decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2018 r. przyznająca skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz N. B. w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. nie funkcjonuje już w obrocie prawnym ze względu na upływ czasu na jaki przyznano na jej podstawie prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, zasadne jest uchylenie kwestionowanej decyzji i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła M. C., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że nie zostało jej wypłacone świadczenie alimentacyjne za okres od 1 września 2019r. do 30 września 2019 r., zatem rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest nieprawidłowe.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r., oddalił skargę.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż decyzja o przyznaniu świadczenia alimentacyjnego ma charakter konstytutywny i tworzy nowy stan prawny, bowiem na jej podstawie osoba nabywa prawo do tego świadczenia. Celem decyzji wydawanej na podstawie art. 24 ust. 1 o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest natomiast zmiana, w sytuacji zaistnienia określonych w nim warunków, stanu prawnego ukształtowanego decyzją przyznającą świadczenie, a w konsekwencji – pozbawienie osoby nabytego uprzednio prawa do świadczenia. Zatem rozstrzygnięcie na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy może dotyczyć jedynie takiego aktu administracyjnego, który w dacie rozstrzygania w oparciu o ten przepis nadal reguluje sytuację osoby pobierającej świadczenie oraz może dotyczyć tylko praw do takich świadczeń, których osoba do tej pory nie otrzymała. Sąd podkreślił, że decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 24 ust. 1 powołanej ustawy nie ma na celu eliminacji skutków prawnych uprzedniej decyzji przyznającej świadczenie, ale jako konstytutywna ma wywołać zmianę stanu prawnego ukształtowanego tym rozstrzygnięciem, a zatem może działać tylko na przyszłość. Oznacza to, że jeżeli upłynął już okres na jaki zostało przyznane świadczenie alimentacyjne, a więc gdy decyzja je przyznająca nie reguluje już sytuacji prawnej osoby i wypłacono w tym okresie przyznane tą decyzją świadczenia, to rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy nie może wstecznie odebrać uprawnień do świadczeń już wypłaconych.

Sąd podzielił pogląd ugruntowany w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak jest podstawy prawnej, by w oparciu o omawiany przepis usunąć konsekwencje prawne wywołane przez weryfikowane rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia. W takiej sytuacji zastosowanie znaleźć może natomiast materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranych świadczeń zdefiniowanych w art. 2 pkt 7 ustawy, określona w art. 23 ust. 1 tej ustawy.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie trafnie Kolegium stwierdziło, że nie ma podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie alimentacyjne, która w dacie rozstrzygania o jej zmianie na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy nie regulowała już sytuacji prawnej osoby pobierającej świadczenie. Sąd wskazał, że bezspornym jest, iż decyzją z dnia [...] września 2018 r. ustalono prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla N. B. na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r., który to okres w dacie wydania decyzji zmieniającej organu pierwszej instancji już upłynął. W tych okolicznościach – w ocenie Sądu – słusznie Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2020 r. orzekającą o zmianie decyzji przyznającej świadczenia do dnia 30 września 2019 r. i umorzyło postępowanie organu I instancji.

Sąd zauważył jednocześnie, że Kolegium błędnie wskazało, iż decyzja ustalająca prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego "nie funkcjonuje już w obrocie prawnym"", gdyż decyzja ostateczna z dnia [...] września 2018 r., nie została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności bądź też prawomocne jej uchylenie. Sąd podkreślił, że okoliczność, iż decyzja ta nie reguluje już sytuacji prawnej osoby na przyszłość, bowiem zakończył się okres na jaki przyznano na jej podstawie świadczenie z funduszu alimentacyjnego nie oznacza, że nie pozostaje ona w obrocie prawnym. Jednak uchybienie to – zdaniem Sądu – nie miało istotnego wpływu na zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Ponadto Sąd wskazał, że okoliczność nie wypłacenia skarżącej świadczenia alimentacyjnego za miesiąc wrzesień 2019 r. pozostaje poza zakresem rozpatrywanej sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez adwokata. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie wynagrodzenia tytułem pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, jednocześnie oświadczono, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w żadnej części. Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że organy obu instancji dokonały pobieżnej analizy materiału dowodowego, przez co nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zupełnie pominięto zbadanie okoliczności podanych przez skarżącą, tj. spełnienia kryterium dochodowego w okresie objętym oceną, braku wypłacenia należności alimentacyjnych za rzeczony okres;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że organy pominęły zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 k.p.a., wymagającą słusznego uwzględnienia stron postępowania, a nie jedynie interesu organu, co do możliwości przyznania świadczenia alimentacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie szczególnie istotne było zbadanie, czy nie zachodzą okoliczności, o których wspominała skarżąca, tj. czy w okresie od 1 września 2019 r. do 30 września 2019 r. była uprawniona do skorzystania z pomocy z funduszu alimentacyjnego (z uwagi na brak przekroczenia kryterium dochodowego), a także, czy świadczenie alimentacyjne za miesiąc wrzesień 2019 r. zostało skarżącej wypłacone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zauważyć należy, że podniesione w skardze kasacyjnej, jako naruszone art.145§1 pkt 1 lit. c i art.151 p.p.s.a., to przepisy wynikowe, wzajemnie się wykluczające. Pierwszy z nich dotyczy rozstrzygnięcia sądu administracyjnego polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji, drugi zaś dotyczy rozstrzygnięcia polegającego na oddaleniu skargi. Błędnie zatem w skardze kasacyjnej podniesiono naruszenie "art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a."

Co do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., to należy wskazać, że przepis ten ma charakter ustrojowy, ogólny, o charakterze tylko kompetencyjnym i nie zawiera samodzielnej treści normatywnej. O jego naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Przepis nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia wskazanego przepisu.

Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art.7, 77 i 80 k.p.a. dotyczą pominięcia przez Sąd I instancji, że organy administracji orzekające w sprawie nie zbadały czy skarżąca spełniała kryterium dochodowe w okresie objętym oceną organu i czy wypłacono jej świadczenie alimentacyjne za miesiąc wrzesień 2019 r.

Należy zwrócić uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzono na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy: art. 24 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy i art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. Istota sprawy dotyczyła zaś tego, czy dopuszczalnym było - w okolicznościach niniejszej sprawy - zastosowanie art. 24 ust.1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Jednak żadnego z tych przepisów nie podniesiono w skardze kasacyjnej, a to oznacza, że nie zakwestionowano stanowiska Sądu I instancji co do ich wykładni i prawidłowości ich zastosowania. Sąd I instancji uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z tego funduszu. Oznacza to, że jeżeli upłynął już okres na jaki zostało przyznane świadczenie alimentacyjne, a więc gdy decyzja je przyznająca nie reguluje już sytuacji prawnej strony, to rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy nie może wstecznie odebrać uprawnień do świadczeń już przyznanych. Inny jest bowiem cel i ratio legis tego przepisu. Ma on kształtować stan prawny na przyszłość, a nie zmieniać stan już zaistniały, który zakończył swój byt prawny poprzez zrealizowanie treści decyzji.

Z powyższego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał generalnie niedopuszczalność procedowania, w okolicznościach niniejszej sprawy, w trybie art.24 ust.1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W ocenie tego Sądu pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną nastąpić może wyjątkowo, jedynie w sytuacji, gdy wyraźnie przewiduje to przepis prawa, a art. 24 ust. 1 ustawy takiej sytuacji nie reguluje. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy można byłoby wydać, po ustaleniu przesłanek w tym przepisie wskazanych, tylko i wyłącznie wówczas, gdyby nie upłynął jeszcze wskazany okres świadczeniowy, czyli wyłącznie w zakresie jeszcze nie zrealizowanych świadczeń. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że w obrocie prawnym pozostała decyzja Prezydenta m. Kielce z [...] września 2018 r. Dodać trzeba, że decyzja korzystna dla skarżącej, bo przyznająca jej także świadczenie za miesiąc wrzesień 2019 r. Skoro stanowisko to nie zostało w skardze kasacyjnej podważone, to zarzuty naruszenia art.7,77 i 80 k.p.a. sprowadzające się w istocie do nie zbadania kryterium dochodowego skarżącej za okres objęty oceną organu, nie mogły być uwzględnione. Aby bowiem rozważać zasadność tych zarzutów ( dokonywać badania dochodu za miesiąc wrzesień 2019 r.) należałoby podważyć stanowisko Sądu ( jak również organu odwoławczego) co do wykładni art.24 ust.1 ustawy i tym samym przyjąć dopuszczalność procedowania w tym trybie. Jak jednak wyżej wskazano skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu co do wykładni przepisu będącego podstawą wydanej w sprawie decyzji organu odwoławczego. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano również stanowiska Sądu I instancji polegającego na przyjęciu, że poza zakresem sprawy pozostaje okoliczność, iż świadczenie alimentacyjne za miesiąc wrzesień nie zostało wypłacone. Co w oczywisty sposób wynika z zakwestionowania przez organ odwoławczy i Sąd I instancji prawidłowości procedowania na podstawie art.24 ust.1 ustawy, a czego w skardze kasacyjnej nie podważono.

Należy podkreślić, że ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny mógł dokonać kontroli zaskarżonego wyroku w takim zakresie, w jakim pozwoliła na to sporządzona w sprawie skarga kasacyjna. Zgodnie bowiem z art.183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej w ramach prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art.254 §1 p.p.s.a.).