Wyrok z dnia 2023-01-25 sygn. I OSK 579/22

Dnia 25 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 291/21 w sprawie ze skargi L. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i orzeczenie o obowiązku zwrotu tych świadczeń z odsetkami oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 maja 2021 r. oddalił skargę L. H. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (Kolegium) z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i orzeczenia o obowiązku zwrotu tych świadczeń z odsetkami.

Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając mu :

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi w całości, podczas gdy organ rozpoznający sprawę nie uwzględnił z urzędu słusznego interesu jednostki w postaci zapewnienia małoletnim dzieciom Skarżącej środków koniecznych do ich utrzymania, co doprowadziło do wydania i utrzymania w mocy decyzji, poprzez oddalenie skargi w całości, rażąco sprzecznej z zasadami współżycia społecznego i nieuwzględniającej słusznego interesu jednostki;

2) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania art. 71 Konstytucji RP, co spowodowało wydanie wyroku oddalającego skargę, w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 pkt 7 lit. d) w zw. z art. 28 ustawy z dnia 7 września 2007 r., o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2018 r. poz. 554 t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 877; dalej jako "ustawa") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że świadczenia wypłacone Skarżącej z funduszu alimentacyjnego w okresie 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi w związku z otrzymaniem w tym czasie świadczeń od dłużnika alimentacyjnego na poczet zaległych alimentów w sytuacji, gdy otrzymane przez Skarżącą środki nie stanowiły bieżących ani zaległych alimentów, a stanowiły zapłatę za zaległe odsetki należne od wymaganych rat alimentacyjnych;

2) art. 28 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że przepis ten ma zastosowanie do przedstawicieli małoletnich uprawnionych do alimentów, podczas gdy brzmienie tego przepisu wskazuje, że ma on zastosowanie do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne i dotyczy rozliczania kwot uzyskanych podczas egzekucji prowadzonej przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu. Naruszenie to skutkowało niewłaściwym uznaniem przez Sąd, że świadczenie pobrane z funduszu alimentacyjnego było świadczeniem nienależnie pobranym, podczas gdy Skarżąca mogła dokonać swobodnego wyboru, na poczet którego z wymaganych długów zalicza przyjęte świadczenie;

3) art. 27 ust. 1 i 9 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu na gruncie niniejszej sprawy regulacji dotyczącej wyegzekwowania kwot tytułu alimentów od dłużnika alimentacyjnego na drodze sądowego postępowania egzekucyjnego, podczas gdy dłużnik alimentacyjny przekazał świadczenie bezpośrednio Skarżącej.

Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 179a p.p.s.a., tj. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i ponowne rozpoznanie sprawy.

Na wypadek nieuwzględnienia powyższego, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a..

Jednocześnie wniosła na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym; oraz zasądzenie na rzecz jej pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu w wysokości przepisanej prawem, powiększonej o wysokość należnej stawki podatku VAT.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Na wstępie przypomnieć należy istotę sporu w niniejszej sprawie.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. Prezydent Miasta L. (Prezydent) po rozpoznaniu wniosku Skarżącej przyznał :

1. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną w wieku do 18 lat: K. H. (dziecko skarżącej), na okres od 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r., w wysokości 500 zł miesięcznie;

2. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną w wieku do 18 lat: J. H. (dziecko skarżącej), na okres od 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r., w wysokości 500 zł miesięcznie.

Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz obowiązku ich zwrotu za okres od 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r., wypłacanych na podstawie decyzji z dnia 1 października 2019 r. na dzieci Skarżącej, organy obu instancji uznały owe świadczenia w łącznej wysokości 12.000 zł za świadczenia za nienależnie pobrane oraz orzekły o obowiązku Skarżącej ich zwrotu wraz z odsetkami.

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że w okresie, w którym Skarżąca była uprawniona do otrzymywania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przyznanych na podstawie decyzji z [...] października 2019 r. otrzymała (co sama potwierdziła) alimenty od ojca dzieci w łącznej wysokości 12.000 zł., co oznacza, że spełnione zostały przesłanki z art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy.

Stanowisko organów obu instancji podzielił Sąd administracyjny.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zwrócić należy uwagę, że jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, w stosunku do Skarżącej wydawane były już decyzje uznające świadczenia pobrane przez nią z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane oraz zobowiązujące ją do ich zwrotu. Decyzje te zapadały w tym samym stanie faktycznym i prawnym oraz podlegały kontroli Sądu Administracyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2021 r. I OSK 297/19, 26 stycznia 2021 r. I OSK 2094/20, 23 lipca 2020 r. I OSK 2962/18, 7 maja 2020 r. I OSK 201/19; 5 grudnia 2019 r. I OSK 978/18, 7 listopada 2017 r. I OSK 1777/18 wyroki). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko i jego uzasadnienie wyrażone w tychże wyrokach i uznaje, że znajdują ono zastosowanie również w niniejszej sprawie.

W skardze kasacyjne postawione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Ze sposobu ich sformułowania wynika jednak, że zarzuty te są następstwem wadliwej, w ocenie Skarżącej, wykładni prawa materialnego. W konsekwencji, odnieść się należy w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, której nie można zarzucić błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 2 pkt 7 lit. d i art. 28 ust. 1 ustawy.

Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia jest obowiązana do ich zwrotu (art. 23 ust. 1 ustawy). Nienależnie pobrane świadczenie zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 7 ustawy. Z kolei art. 28 ust. 1 ustawy określa kolejność zaspokajania należności z kwot uzyskanych od dłużnika w następujący sposób: 1) należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy do ich całkowitego zaspokojenia, 2) należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - do ich całkowitego zaspokojenia, 3) należności wierzyciela alimentacyjnego - do ich całkowitego zaspokojenia, 4) należności likwidatora funduszu alimentacyjnego powstałe z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym - do ich całkowitego zaspokojenia - po należnościach określonych w art. 1025 § 1 pkt 1 kpc, a przed należnościami określonymi w art. 1025 § 1 pkt 2-10 kpc.

Dokonując wykładni powyższych przepisów należy mieć na uwadze, że do 1 stycznia 2012 r. ustawodawca nie precyzował, czy użyte w art. 2 pkt 7 lit. d ustawy sformułowanie "w okresie ich pobierania otrzymała alimenty" obejmuje jakiekolwiek alimenty, czy tylko alimenty bieżące. Spowodowało to niejednolitą praktykę stosowania tego przepisu, niejednolite było także orzecznictwo sądowoadministracyjne. Rozbieżności w interpretacji art. 2 pkt 7 lit. d ustawy wyeliminowała jego nowelizacja, wprowadzona przez art. 2 pkt 2 lit. b tiret 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205 poz. 1212). Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynika, że celem nowelizacji art. 2 pkt 7 lit. d było ujednolicenie praktyki, gdyż część organów, kierując się wybranym orzecznictwem sądów administracyjnych, ustalała nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego jedynie w przypadku otrzymania bieżących świadczeń alimentacyjnych.

W stanie prawnym znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie art. 2 pkt 7 lit. d ustawy obejmował już swym zakresem sytuację, gdy osoba uprawniona w okresie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego otrzymała niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty. Redakcja tego przepisu nie pozostawia obecnie wątpliwości, że dla uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane bez znaczenia pozostaje okres za jaki strona otrzymała alimenty. Istotny jest sam fakt, że strona w okresie, w którym otrzymuje świadczenie z funduszu alimentacyjnego otrzymuje również alimenty, bez względu na to, czy są one wypłacane za miesiące bieżące, czy za miesiące poprzednie. Osoba pobierająca świadczenie z funduszu alimentacyjnego ma obowiązek powstrzymywania się od bezpośredniego pobierania alimentów od dłużnika alimentacyjnego lub pobierania ich za pośrednictwem komornika sądowego. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z art. 2 pkt 7 lit. d ustawy i dotyczy zarówno alimentów zaległych, jak i bieżących. Wszystkie otrzymane od dłużnika środki wierzyciel alimentacyjny winien przekazać komornikowi sądowemu lub organowi właściwemu wierzyciela. W czasie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego wierzyciel alimentacyjny nie ma możliwości zaliczenia na poczet zaległości alimentacyjnej kwoty alimentów dobrowolnie uiszczonej przez dłużnika. Kolejność zaspokajania roszczeń z kwot uzyskanych od dłużnika alimentacyjnego normuje art. 28 ustawy, który przewiduje, że środki te w pierwszej kolejności przekazywane są na poczet zobowiązania dłużnika istniejącego z tytułu wypłaconych zastępczo przez gminę świadczeń z funduszu, zaliczek alimentacyjnych a dopiero w dalszej kolejności z tytułu należności wierzyciela (wyrok NSA z 27 lutego 2019 r. I OSK 699/17).

Bez znaczenia pozostaje twierdzenie Skarżącej, że wpłacona kwota została zaliczona w poczet odsetek, gdyż podlegają one zaspokojeniu w równym stopniu z należnością (nie znajduje tu zastosowania art. 451 § 1 zd. 2 kc).

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 i 9 ustawy.

Powyższe przepisy nie są relewantne w niniejszej sprawie, gdyż regulują obowiązki dłużnika alimentacyjnego (art. 27 ust. 1 ustawy) i organu egzekucyjnego (art. 27 ust. 9 ustawy) a nie osoby uprawnionej do otrzymania alimentów lub osoby obowiązanej do zwrotu nienależnego świadczenia.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a.

Skarżąca była pouczona, że jako osoba uprawniona nie może jednocześnie pobierać świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz świadczeń alimentacyjnych od dłużnika. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał Sądowi I instancji na inne rozstrzygnięcie niż oddalenie skargi. Wobec ewidentnego naruszenia przez Skarżącą art. 2 pkt 7 lit. d w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy, Sąd I instancji słusznie uznał prawidłowość decyzji wydanych przez organy administracji.

Na obecnym etapie postępowania nie ma znaczenia sytuacja materialna i życiowa Skarżącej. Należy jednak zauważyć, że stosownie do art. 23 ust. 8 ustawy, organ właściwy wierzyciela, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W pierwszej kolejności organ wydaje jednak decyzję o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, a dopiero później może odrębnie orzekać w oparciu o art. 23 ust. 8 ustawy.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowani arat. 71 Konstytucji. Skarżąca upatrywała naruszenia powołanych przepisów w uznaniu, że jednorazowe i sporadyczne dobrowolne wpłaty dłużnika alimentacyjnego pozwolą na egzystencję bez konieczności pobierania środków z funduszu alimentacyjnego.

Odnosząc się do tego argumentu przypomnieć należy, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowi właśnie wyraz pomocy państwa rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Obowiązkiem Skarżącej było przekazanie komornikowi sądowemu lub organowi właściwemu wierzyciela kwot otrzymanych od dłużnika alimentacyjnego. Zastosowanie się przez Skarżącą do przepisów ustawy umożliwiłoby jej korzystanie ze świadczeń z funduszu alimentacyjnego a nie poleganie na - jak twierdzi - nieregularnych wpłatach dokonywanych przez ojca dzieci.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi Skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.