Wyrok z dnia 2021-03-11 sygn. II OSK 527/21

Dnia 7 grudnia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 521/20 w sprawie ze skargi P. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie uzupełnienia aktu małżeństwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 521/20 w ten sposób, że w sentencji wyroku w miejscu przedmiotu sprawy zamiast "zawieszenia postępowania w sprawie unieważnienia aktu małżeństwa" wpisać "zawieszenia postępowania w sprawie uzupełnienia aktu małżeństwa".

Zaskarżonym wyrokiem z 3 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 521/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę P. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie uzupełnienia aktu małżeństwa.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. H. S. oraz P. S. (dalej: skarżący) zwrócili się o uzupełnienie aktu małżeństwa, które zawarli P. S. i H. S. dnia [...] r. w G., odtworzonego w rejestrze stanu cywilnego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G.[...] sierpnia 2019 r. pod nr [...].

Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w G. (dalej: Kierownik USC lub organ pierwszej instancji) postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., działając na podstawie art. 123 oraz art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256,dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 127 ust. 3 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 463, dalej: p.a.s.c.), zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte na wniosek H. S. oraz P. S. w sprawie o uzupełnienie aktu małżeństwa, zawartego [...] listopada 1931 r. w G. przez P. S. i H. S., odtworzonego w rejestrze stanu cywilnego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. [...] sierpnia 2019 r. pod nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że rejestr stanu cywilnego zawiera dwa akty małżeństwa sporządzone dla P. S. i H. S. Jeden z nich sporządzony został na podstawie decyzji P. w G. z [...] r. w księdze małżeństw z [...] r. za numerem [...], który został przeniesiony do rejestru stanu cywilnego za numerem [...]. Drugi natomiast został odtworzony w rejestrze stanu cywilnego na podstawie art 133 ust. 1 p.a.s.c., za numerem [...] w dniu [...] sierpnia 2019 r. przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. Organ pierwszej instancji wskazał, że w toku jest postępowanie administracyjne mające na celu unieważnienie jednego z tych aktów, a sprawa jest przedmiotem postępowania odwoławczego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji. Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w G. uznał, że skoro sprawa o unieważnienie jednego z aktów stwierdzających to samo zdarzenie nie została zakończona ostateczną decyzją, to nie może prowadzić postępowania mającego na celu uzupełnienie jednego z nich. Tym samym uznał, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. do zawieszenia postępowania gdy rozpatrzenie sprawy oraz wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda lub organ drugiej instancji), po rozpatrzeniu zażalenia P. S., postanowieniem z [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. z [...] lutego 2020 r. Zdaniem organu drugiej instancji w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania na postawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśnił, że przedmiotowej sprawy nie można rozpatrywać w oderwaniu od postępowania w sprawie unieważnienia jednego z dwóch aktów małżeństwa sporządzonego dla P. S. i H. S. Oba akty znajdują się w rejestrze stanu cywilnego, przy czym akt o numerze [...] został sporządzony w księdze papierowej, a następnie przeniesiony do tego rejestru, a akt nr [...] został w nim sporządzony. Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2019 r. wydał decyzję o unieważnieniu aktu nr [...]. Decyzja z [...] listopada 2019 r. została utrzymana w mocy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2019 r. Decyzja ta nie została wykonana ze względu na złożenie przez strony wniosku o wstrzymanie jej wykonania oraz złożenie skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z tego względu Wojewoda uznał za słuszne zawieszenie postępowania o uzupełnienie aktu, wobec którego zapadła ostateczna decyzja o jego unieważnieniu, do czasu przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej tych rozstrzygnięć, bowiem proces unieważnienia aktu w rejestrze stanu cywilnego jest nieodwracalny. Organ drugiej instancji wskazał, że rozstrzygnięcie sądu da odpowiedź co do dalszego procedowania wniosku o uzupełnienie aktu. Wojewoda podkreślił, że akt małżeństwa, wobec którego wszczęto procedurę uzupełnienia jest przedmiotem postępowania o unieważnienie aktu stwierdzającego to samo zdarzenie. Skutkiem tego, zgodnie z art. 127 ust. 1 p.a.s.c., Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego zablokował w rejestrze stanu cywilnego wydawanie odpisów z obu aktów, wobec których toczyło się postępowanie administracyjne o unieważnienie jednego z nich. Wydanie odpisu po uzupełnieniu aktu kończy proces tego uzupełnienia zainicjowanego na wniosek zainteresowanej osoby. Ustawa nie przewiduje przy tym możliwości zrzeczenia się prawa do uzyskania takiego odpisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że

że zgodnie z art. 12 ust. 1 p.a.s.c. w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Artykuł 2 ust. 5 p.a.s.c. stanowi natomiast, że czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego innych niż akty stanu cywilnego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej albo czynności materialno-technicznej. W myśl art. 2 ust. 6 p.a.s.c. odmowa dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego następuje w formie decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w wyrokach z 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1952/16 i sygn. akt II OSK 952/16 (CBOIS) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że odmowa dokonania czynności materialno – technicznych, o których mowa w p.a.s.c., następuje w formie decyzji administracyjnych. NSA wyjaśnił, że wydanie aktu odmownego jest aktem władczym i musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym. Prowadząc postępowanie wyjaśniające, które może zakończyć się decyzją administracyjną organ prowadzi postępowanie administracyjne (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Tym samym kierownik urzędu stanu cywilnego przy rozpatrywaniu wniosku o dokonanie czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego może korzystać z instytucji procesowych uregulowanych w k.p.a., które są potrzebne do końcowego załatwienia wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zauważył, że wniosek o uzupełnienie aktu małżeństwa z [...] lutego 2020 r. dotyczył ściśle aktu nr [...], który został unieważniony przez Wojewodę [...] już [...] listopada 2019 r., a więc przed wniesieniem wniosku. Stosownie do art. 42 ust. 1 p.a.s.c. unieważniony akt stanu cywilnego nie podlega ujawnieniu i nie wydaje się z niego odpisów. Oznacza to, że unieważniony akt stanu cywilnego przestaje funkcjonować w obrocie prawnym. Należy traktować go za nieistniejący. Bezprzedmiotowe jest zaś uzupełnianie aktu stanu cywilnego nieobowiązującego. W związku z tym dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego zasadnicze znaczenie ma ustalenie czy objęty wnioskiem akt małżeństwa jest aktem obowiązującym. Decyzja w przedmiocie unieważnienia aktu małżeństwa objętego wnioskiem nie była ostateczna w dacie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Z tego wzgledu zasadne było zawieszenie postępowania przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tego zagadnienia prawnego.

Sąd pierwszej instancji na marginesie zauważył, że wyrokiem z 14 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie unieważnienia aktu małżeństwa. Wyrok ten jest nieprawomocny

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku z 3 listopada 2020 r. wniósł P. S., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez niezastosowanie obligatoryjnego środka prawnego przewidzianego w ustawie procesowej i niestwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Wojewody i poprzedzającego je postanowienia Kierownika USC w G. — pomimo wydania ich odpowiednio: z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej, tj. w postępowaniu, do którego na tym etapie k.p.a. nie ma zastosowania;

2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art 123 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie o uzupełnienie aktu stanu cywilnego prowadzone jest w rygorze proceduralnym k.p.a., co uzasadnia wydawanie w jego toku aktów administracyjnych (postanowień), bowiem potencjalnie może ono zakończyć się decyzją odmowną, podczas gdy z mocy art. 1 kodeks ten nie ma zastosowania do spraw załatwianych w drodze czynności materialno-technicznych;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że rozpatrzenie wniosku o uzupełnienie aktu stanu cywilnego zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przed którym toczyło się postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] o unieważnieniu aktu małżeństwa, którego dotyczył wniosek o jego uzupełnienie;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odnisienia się przez Sąd do zawartego w skardze i przytoczonego w części historycznej uzasadnienia skarżonego wyroku (s. 2) zarzutu naruszenia przez organ administracji prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art 37 ust. 8 p.a.s.c., co sprowadzało się do przyjęcia, jakoby blokada wydawania odpisów aktów stanu cywilnego, wprowadzona przez Kierownika USC w G. w związku z istnieniem w rejestrze stanu cywilnego dwóch aktów stwierdzających to samo zdarzenie, stanowiła przeszkodę w rozpoznaniu wniosku o uzupełnienie jednego z tych aktów, bowiem brak jest możliwości wydania odpisu zupełnego aktu po jego uzupełnieniu, a to uzasadniało zawieszenie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji — oddalenie skargi na postanowienie tamujące. Tym samym WSA w Olsztynie nie wywiązał się z nałożonego przez ustawę ustrojową obowiązku dokonania kontroli działalności administracji publicznej, bowiem nie odniósł się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, czym naruszył wymienione przepisy, a szczególnie art. 141 § 4 p.p.s.a., z którego wynika, że jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

2. W rozpoznawanej sprawie kwestią wymagającą oceny jest to, czy dopuszczalne jest zawieszenie postępowania administracyjnego, na postawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie uzupełnienia aktu małżeństwa.

3. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 12 ust. 1 p.a.s.c. w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 2 ust. 5 p.a.s.c. czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego innych niż akty stanu cywilnego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej albo czynności materialno-technicznej. W myśl art. 2 ust. 6 p.a.s.c. odmowa dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego następuje w formie decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że wydanie aktu odmownego jest aktem władczym i musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym. Prowadząc postępowanie wyjaśniające, które może zakończyć się decyzją administracyjną organ prowadzi postępowanie administracyjne (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Tym samym kierownik urzędu stanu cywilnego przy rozpatrywaniu wniosku o dokonanie czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego może korzystać z instytucji procesowych uregulowanych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, które są potrzebne do końcowego załatwienia wniosku. Zauważyć należy, że o możliwości stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do czynności materialno-technicznych określonych w ustawie Prawo o aktach stanu cywilnego, jak słusznie zauważył organ i Sąd pierwszej instancji wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3583/18 (CBOIS). W orzeczeniu tym NSA wskazał, że w przypadku złożenia wniosku o odtworzenie treści aktu stanu cywilnego, pomimo iż nie prowadzi to do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, zastosowanie znajdą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy nakazujące zbadanie przed wszczęciem postępowania, czy wniosek jest wolny od wad a postępowanie może zostać wszczęte. Sąd uznał, że fakt, iż wniosek może zostać załatwiony przez dokonanie czynności materialno-technicznej, jaką jest odtworzenie treści aktu stanu cywilnego, nie wyłącza możliwości odmowy wszczęcia postępowania w przypadku, gdy nie jest możliwe jego wszczęcie. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że analogiczna sytuacja dotyczy możliwości zawieszenia postępowania w sprawie uzupełnienia aktu małżeństwa. Za niezasadny należy zatem uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art 123 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

4. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że rozpatrzenie wniosku o uzupełnienie aktu stanu cywilnego zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przed którym toczyło się postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] o unieważnieniu aktu małżeństwa, którego dotyczył wniosek o jego uzupełnienie.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., str. 520). Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W rozpatrywanej sprawie istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że wniosek o uzupełnienie aktu małżeństwa z [...] lutego 2020 r. dotyczył ściśle aktu nr [...], który został unieważniony przez Wojewodę [...] już [...] listopada 2019 r., a więc przed wniesieniem wniosku. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 42 ust. 1 p.a.s.c. unieważniony akt stanu cywilnego nie podlega ujawnieniu i nie wydaje się z niego odpisów. Oznacza to, że unieważniony akt stanu cywilnego przestaje funkcjonować w obrocie prawnym. Należy traktować go za nieistniejący. Bezprzedmiotowe jest zaś uzupełnianie aktu stanu cywilnego nieobowiązującego. W związku z tym, Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy objęty wnioskiem akt małżeństwa nr [...] jest aktem obowiązującym. Decyzja w przedmiocie unieważnienia aktu małżeństwa objętego wnioskiem nie była ostateczna w dacie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Rozpatrzenie wniosku o uzupełnienie aktu stanu cywilnego w rozpoznawanej sprawie zależało zatem od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przed którym toczyło się postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] o unieważnieniu aktu małżeństwa, którego dotyczył wniosek o jego uzupełnienie.

5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo zawiesiły postępowanie w przedmiocie uzupełnienia aktu małżeństwa, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Kierownika USC w G.

6. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art 37 ust. 8 p.a.s.c należy stwierdzić, że rzeczywiście Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do tego zarzutu strony skarżącej. Brak odniesienia się w sprawie do wszystkich zarzutów strony stanowi wprawdzie naruszenie przepisów postępowania, jednakże nie miało ono wpływu na wynik sprawy.

7. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 156 § 1 p.p.s.a. Sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Sprostowanie może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 156 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji (art. 156 § 3 p.p.s.a.).

W sentencji wyroku WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 521/20, błędnie określono przedmiot sprawy jako "zawieszenia postępowania w sprawie unieważnienia aktu małżeństwa", albowiem rozpoznawana sprawa dotyczy zawieszenia postępowania w sprawie uzupełnienia aktu małżeństwa. Błędne oznaczenie przedmiotu sprawy było skutkiem oczywistej omyłki pisarskiej, stąd też konieczne było jej sprostowanie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 156 § 1 i 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji.