Wyrok z dnia 2022-12-16 sygn. II SAB/Po 170/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi D. B. i M. B. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

D. i M. B. (dalej zwani łącznie skarżącymi lub stroną) zwrócili się pismem z dnia 7 września 2022 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] (dalej w skrócie PPIS) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 poz. 902, dalej u.d.i.p.).

W piśmie wskazali, że nie są osobami uchylającymi się od szczepień. Celem wykonania nałożonego obowiązku poddania ich dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym zamierzają wnieść o przeprowadzenie przez lekarza badania kwalifikującego ich dziecko do szczepień ochronnych oraz o udostępnienie pełnych i rzetelnych informacji na temat bezpieczeństwa szczepionek.

Skarżący wnieśli o udzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem:

1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu?

2. Czy Państwa urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie to dlaczego?

3. Według informacji od prof. I. P. ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?

4. Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?

5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?

6. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?

7. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?

8. Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie?

9. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym?

10. W jaki sposób mogą ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia

11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności.

12. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie?

W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 15 września 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] wskazał, że w odniesieniu do części zagadnień tj. punktów 12, 11, 10, 9, 8, 4, 3, 2 (zd. 3) oraz 1, PPIS [...] informuje, iż nie jest podmiotem właściwym do kierowania do organu pytań zawartych w ww. punktach (błędny adresat). Z uwagi na fakt, iż ww. zagadnienia wykraczają poza obszar wytworzonej lub przetworzonej przez organ informacji, celem pozyskania odpowiedzi skarżący powinni zwrócić się do innych źródeł, w tym do takich podmiotów jak: Światowa Organizacja Zdrowia, lekarze podstawowej opieki zdrowotnej. Ponadto, źródłem informacyjnym mogą być strony internetowe ww. organizacji czy zasięgnięcie porad prawnych. PPIS [...] wskazał, iż szeroki zakres informacji dotyczących szczepień znajduje się na stronie https://szczepienia.pzh.gov.pl, jak również w Biuletynie Szczepienia Ochronne.

W zakresie zapytania nr 2 (dwóch pierwszych zdań) wskazano, że zgodnie z §3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 roku w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2018r. poz. 753 z późn. zm.) oraz Programem Szczepień Ochronnych, obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym obejmuje dzieci i młodzież do 19 roku życia. W przypadku osób powyżej wskazanego wieku, mamy do czynienia przede wszystkim ze szczepieniami zalecanymi, związanymi m.in. z warunkami życiowo-zawodowymi i kondycją zdrowotną z zastrzeżeniem jedynie sytuacji punktowych: styczności z chorym człowiekiem/zwierzęciem, zranionych, narażonych na zakażenie, czy podyktowanych obowiązującymi wymogami szczepiennymi, których osoba nie zrealizowała wcześniej (tu: obligatoryjność szczepień). Nie stosuje się takiego narzędzia jak lista osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień.

Odnośnie pytania nr 6 PPIS [...] podał, że nie prowadzi rejestru zgonów dzieci i dorosłych do 19 r. życia, które nastąpiły w okresie "X" (tu: 4 tygodnie") od szczepienia. Jednocześnie kluczowa jest wiedza, że jeśli jakieś zdarzenie zdrowotne wystąpiło w okresie po szczepieniu, to nie znaczy automatycznie, że w wyniku szczepienia. PPIS [...] wskazał, że od założenia Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej [...], tj. od 2000 roku nie odnotowano żadnego śmiertelnego przypadku niepożądanego odczynu poszczepiennego (NOP) u dziecka.

Odpowiadając na pytanie nr 5 organ wskazał, że w trakcie przeprowadzanych kontroli sanitarnych w placówkach medycznych w ciągu ostatnich 5 lat, nie odnotował naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2022 poz. 1657 t.j.).

W zakresie pytania nr 7 PPIS [...] poinformował, że w okresie od stycznia 2018 roku do 15 września 2022 r. do organu zgłoszono 1 NOP ciężki. Jednocześnie organ zauważył, że ostateczną weryfikację NOP prowadzi Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego, Państwowy Zakład Higieny - PZH, który jako krajowa jednostka specjalistyczna w zakresie nadzoru epidemiologicznego - gromadzi, weryfikuje i publikuje dane dot. NOP w biuletynie "Szczepienia ochronne w Polsce".

D. i M. B., reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność PPIS [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 4 ust.1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej. Skarżący wnieśli o:

1. zobowiązanie PPIS [...] do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżących z dnia 7 września 2022 r. i udzielenia informacji publicznej,

2. orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości dopuszczonej przepisami prawa

3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu podali, że do dnia wniesienia skargi skarżącym nie udostępniono innych informacji poza zawartymi w piśmie dnia 15 września 2022 r. Przesłane przez Organ odpowiedzi są niewystarczające podobnie jak odesłanie do publikacji. Nie może być więc mowy o zrealizowaniu obowiązku udzielenia skarżącym informacji publicznej. Organ winien był udostępnić informację publiczną na żądanie strony skarżącej, albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia stosownie uzasadniając decyzję.

W odpowiedzi na skargę PPIS [...] wskazał, że skarga jest całkowicie nieuzasadniona, bowiem organ udzielił kompletnej odpowiedzi w piśmie z dnia 15 września 2022 r. Organ stwierdził, iż zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zupełnie nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy. PPIS [...] nie zwracał się bowiem do skarżących o wykazanie interesu prawnego czy faktycznego.

Organ podkreślił, że w ustawowym terminie (bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni tj. 15 września 2022 roku) dokonał dopuszczalnych przez ustawę działań, tzn. udzielił, zgodnie z posiadaną wiedzą i danymi, informacji publicznej, której był dysponentem (Pytanie Skarżących nr 2, 5, 6 i 7). Dodatkowo, poinformował skarżących, że nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie skarżący się zwrócili (Pytanie Skarżących nr 12, 11, 10, 9, 8, 4, 3, 2 zd. 3 i 1). Informacje te wykraczają poza zakres wytwarzanych lub przetwarzanych przez PPIS [...]. Ponadto organ naprowadził skarżących na źródła, mogące zaspokoić ciekawość skarżących w obszarach objętych zapytaniami.

Organ podkreślił, że nie jest odmową udzielenie informacji publicznej wskazanie, że się jej nie posiada. W takim wypadku nie jest również właściwe wydawanie decyzji o odmowie udzielenia informacji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Część żądanych informacji nie znajduje się w dyspozycji PPIS [...]. Skarżący z kolei w skardze nie doprecyzowali, na czym polegać ma niewystarczający charakter odpowiedzi udzielonych przez PPIS [...].

Organ podniósł, iż nie zgadza się z zarzutem rażącego naruszenia prawa. Ponadto nie wystąpiły okoliczności uzasadniające wymierzenie organowi grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 poz. 329 dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz, czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W myśl art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W postępowaniu toczącym się na podstawie u.d.i.p. nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "k.p.a.") – z wyjątkiem, o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – wobec czego przed wniesieniem skargi nie ma obowiązku wyczerpania trybu przewidzianego w art. 53 § 2b P.p.s.a., a zatem nie zachodziła konieczność wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 K.p.a. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2020 r., I OSK 1917/18 i 21 listopada 2019 r., I OSK 4287/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucają bezczynność Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu [...] w udzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia 7 września 2022 r. Skarżący nie kwestionują, że otrzymali odpowiedź organu na złożony przez nich wniosek, lecz wyrażają stanowisko, iż udzielone przez PPIS [...] odpowiedzi są niewystarczające. Innymi słowy w ocenie skarżących organ pozostaje w bezczynności, bowiem udzielił im niepełnej odpowiedzi na wniosek z 7 września 2022 r. Stan bezczynności organu może zakończyć się tylko udzieleniem informacji publicznej albo wydaniem decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej.

Uwzględniając okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy Sąd uznał stanowisko skarżących za nieuzasadnione. W ocenie Sądu (o czym poniżej) organ udzielił bowiem skarżącym informacji publicznej w adekwatnym zakresie do tego, w jakim zadane przez stronę pytania zawarte we wniosku dotyczyły informacji publicznej, którą dysponował. W pozostałym zakresie organ był zaś w ocenie Sądu uprawniony do poinformowania pp. B. , że żądane informacje nie mogą zostać udzielone, ponieważ organ nie jest podmiotem właściwym do ich udzielenia i nie dysponuje tymi informacjami.

Należy wyjaśnić, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei rodzaje informacji, które ustawa w ramach katalogu otwartego uznaje w szczególności za informację publiczną, określone zostały w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów.

Wobec tego należy zauważyć, że adresat wniosku – państwowy powiatowy inspektor sanitarny – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest organem władzy publicznej. Zagadnienie to pozostawało zresztą poza sporem w niniejszej sprawie.

Udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. d u.d.i.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym między innymi o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (pkt 3 lit. a) oraz dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4 lit. a).

Na tym tle w orzecznictwie stwierdza się, że co do zasady stanowią informację publiczną informacje zbierane i wytwarzane przez organy inspekcji sanitarnej, zgodnie z art. 2 w zw. z art. 5 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195 z późn. zm.), w ramach prowadzonego nadzoru sanitarnego, w tym sanitarnego zabezpieczania granic państwa, analiz i ocen epidemiologicznych, opracowywania programów i planów działalności zapobiegawczej i epidemiologicznej dla podmiotów leczniczych, ustalenia zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowania nadzoru w tym zakresie. Przede wszystkim informację publiczną stanowią informacje zbierane przez organ dotyczące niepożądanych odczynów poszczepiennych, które gromadzone są w powiatowym rejestrze zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych. Powyższe dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p.

W zakresie terminu udzielenia odpowiedzi należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli zaś informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza w praktyce niepodjęcie stosownych czynności w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji (zaniechaniu rozpatrzenia wniosku), względnie na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), jak też na niepoinformowaniu wnioskodawcy, że organ nie dysponuje żądaną informacją lub też, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź udzieleniu odpowiedzi niepełnej lub niejasnej.

W niniejszej sprawie PPIS [...] udzielił odpowiedzi na wniosek skarżących z dnia 7 września 2022 r. pismem z dnia 15 września 2022 r. (data odbioru 16 września 2022 r.), wobec czego nie przekroczył terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu z obszernego zakresu przedstawionych we wniosku skarżącej pytań nie wszystkie z podniesionych kwestii mogą być uznane za żądanie udzielenia przez organ informacji publicznej, czyli informacji, które odnoszą się do publicznej sfery działalności tego organu, wytworzone lub posiadane przez ten organ. Część podnoszonych kwestii dotyczy informacji ogólnych dotyczących ochrony zdrowia, w szczególności związanych z problematyką szczepień, w których posiadaniu są inne organy. Do takich informacji zalicza się kwestie opisane w pytaniu nr 1, 2 zd. 3, 3, 4, 8, 9, 10, 11, 12. PPIS [...] słusznie zaznaczył, że nie jest właściwym adresatem powyższych żądań i wskazał organy (podmioty), które tego rodzaju informacje posiadają, albo źródła (np. strony internetowe) gdzie można wnioskowane informacje odszukać.

W zakresie pozostałych pytań PPIS [...] udzielił skarżącym odpowiedzi zgodnie ze swoją wiedzą. W zakresie pytania nr 2 wyjaśnił skarżącym kwestie związane z poddaniem się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przez osoby w wieku do 19 r. życia. Udzielił również odpowiedzi na pytanie nr 5 podając, iż nie wskazano naruszenia obowiązku wynikającego z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2022 poz. 1657). Odpowiadając na pytanie nr 6 podał, iż nie prowadzi rejestru zgonów dzieci i dorosłych do 19 r. życia, które nastąpiły w okresie 4 tygodni od szczepienia. Wyjaśnił skarżącym, w zakresie pytania nr 7, że odnotowano jeden przypadek NOP i skierował skarżących do innego podmiotu odpowiedzialnego za publikację danych na temat NOP.

W tych okolicznościach Sąd stwierdza, że organ udzielił skarżącym odpowiedzi na wszystkie zadane pytania, a w zakresie w jakim nie był dysponentem informacji podał w jakich specjalistycznych jednostkach można uzyskać odpowiedzi. Przy tym strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalistę, nie sprecyzowała w skardze w jakim zakresie udzielone odpowiedzi były nikłe, niepełne, niewystarczające, co nie pozwala na szersze ustosunkowanie się do tego zarzutu.

Reasumując, organ w terminie wynikającym z przepisów u.d.i.p. rozpoznał w całości wniosek skarżących. Forma i treść odpowiedzi są zgodne z przepisami u.d.i.p. W tej sytuacji wobec braku bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosowanie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.