Wyrok z dnia 2021-12-08 sygn. II SAB/Ke 145/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Wojewódzki Lekarz Weterynarii w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewódzki Lekarz Weterynarii do rozpatrzenia wniosku M. W. z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że Wojewódzki Lekarz Weterynarii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Wojewódzki Lekarz Weterynarii na rzecz M. W. kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sygn. akt II SAB/Ke [...]

UZASADNIENIE

Wnioskiem z 20 września 2021 r., złożonym drogą elektroniczną, M. W. zwróciła się do Wojewódzki Lekarz Weterynarii o udostępnienie informacji publicznej o treści: "ile zarabia u was najmniej radca prawny".

W związku z brakiem odpowiedzi na powyższy wniosek M. W. wniosła 11 października 2021 r. (data wpływu) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wojewódzki Lekarz Weterynarii. Skarżąca domagała się: zobowiązania organu do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie w terminie 14 dni; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności; przyznania od organu na rzecz skarżącej kwoty 50 zł (którą zobowiązała się przekazać na rzecz Stowarzyszenia B. B. z siedzibą w B.); rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym; zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że organ był zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na wniosek z 20 września 2021 r., czego jednak nie uczynił. W ocenie skarżącej, z uwagi na brak jakiegokolwiek odniesienia się do tego wniosku, zasadnym jest przyznanie na jej rzecz kwoty 50 zł. Zasądzenie tej kwoty winno dać organowi asumpt do nieignorowania wiadomości od obywateli.

Wnoszący skargę podniósł także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że do obowiązków organu należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na wskazany adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że dopiero z treści tej skargi dowiedział się, że faktycznie osoba o nazwisku M. W. przedstawia wniosek o udzielenie informacji. Organ podkreślił, że pytania zawarte we wniosku zostały wysłane przez Jana deLichte (który urodził się w 1563 r. lub w 1723 r., jednak ten drugi był bandytą). Taka konfiguracja maila oraz nick ewentualnej pytającej mógł świadczyć o próbie zainstalowania na serwerach organu oprogramowania szpiegującego lub innego równie szkodliwego. Maili o takiej konfiguracji nie można ani otwierać, ani na nie odpowiadać.

Organ zaznaczył, że wniosek nie wskazuje, w jakiej formie wysłać odpowiedź. Ponadto pytanie zostało w taki sposób sformułowane, że trudno udzielić na nie odpowiedzi. Dopiero po otrzymaniu skargi, w której przybliżono zakres pytania, odpowiedź została udzielona 18 października 2021 r. na adres pełnomocnika skarżącej.

Zdaniem organu żądane informacje są zawarte w obowiązujących przepisach - rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie określania stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników i służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej. Organ uznał także, że skoro autor maila domagał się informacji "ile zarabia u was najmniej", a nie informacji "ile zarabia osoba na danym stanowisku", to oznacza to, że w istocie nie składał wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej ‘p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6.

W przypadku żądania udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej w myśl przepisów tej ustawy.

W niniejszej sprawie w piśmie z 20 września 2021 r., skierowanym drogą elektroniczną do Wojewódzki Lekarz Weterynarii, skarżąca wniosła o przesłanie informacji o treści: ile najmniej zarabia w organie radca prawny. Nie było w sprawie wątpliwe, że Wojewódzki Lekarz Weterynarii jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ zresztą nie kwestionował tej okoliczności i – co bezsporne – w piśmie z 18 października 2021 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej, w której podał, że nie zatrudnia radcy prawnego, a obsługę prawną organu wykonuje Kancelaria Radcy Prawnego na podstawie umowy zlecenia za wynagrodzeniem miesięcznym 500 zł plus VAT.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że żądana informacja dotycząca wynagrodzenia osoby zatrudnionej na stanowisku radcy prawnego stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 2 lit. f u.d.i.p., bo dotyczy sposobu wydatkowania środków publicznych przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 305). Co istotne, podmiotów sektora finansów publicznych dotyczy naczelna zasada finansów publicznych określona w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowiąca o jawności gospodarowania środkami publicznymi. Oznacza to wymóg bezwzględnej transparentności wydatkowania środków publicznych, w tym również na funkcjonowanie miejsc pracy, ograniczony wyłącznie informacją niejawną lub wynikającą z obowiązujących umów międzynarodowych, które w niniejszej sprawie nie mają miejsca.

Realizację prawa do udostępnienia informacji publicznej konkretyzuje art. 13 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Zestawiając datę złożenia przez skarżącą wniosku o udostępnienie informacji publicznej (20 września 2021 r.) z datą odpowiedzi na ten wniosek (18 października 2021 r.) uznać trzeba, że organ uchybił terminowi określonemu w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu tego wniosku – co trafnie zarzuca skarżącą.

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom organu, złożony wniosek spełniał wszystkie wymagania formalne do jego załatwienia. W szczególności wskazywał on formę udzielenia odpowiedzi, która wynikała z faktu złożenia wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej z podaniem adresu email i nie wskazania żadnej innej formy i adresu udzielania odpowiedzi. Wnioskodawczyni podpisała się również pod wnioskiem, przez co wiadomo była, kto jest jego autorem. Należy przy tym zauważyć, że przepisy u.d.i.p. nie obligują wnioskodawców do podania swoich danych osobowych, gdyż jedynym wymogiem w tym zakresie jest, aby wniosek nie był anonimowy.

Jeśli organ uważał, że zadane pytanie jest niejasne, to jego obowiązkiem było wezwanie wnioskodawcy do jego sprecyzowania. Natomiast w przypadku uznania, że informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej, to na organie spoczywał obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie żaden z tych trybów nie został jednak przez organ zachowany. Ponadto powoływanie się na powyższe okoliczności dopiero w odpowiedzi na skargę jest spóźnione, a przez to bezskuteczne.

Niemniej, mając na uwadze odpowiedź organu zawartą w piśmie z 18 października 2021 r. skierowanym na podany w skardze adres do doręczeń pełnomocnika skarżącej, nie budzi wątpliwości Sądu, że organ ostatecznie udzielił odpowiedzi na wniosek z 20 września 2021 r. Miało to miejsce jednak dopiero po wniesieniu skargi, która została złożona 11 października 2021 r. W tej sytuacji zawarte w skardze żądanie zobowiązania organu do załatwienia tego wniosku stało się bezprzedmiotowe, w związku z czym w tym zakresie Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). W sytuacji bowiem, gdy bezczynność ustała po wniesieniu skargi, a przed wyrokowaniem, postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania żądanej czynności podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie można zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte.

Umorzenie postępowania sądowego nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi. Sąd uznał, że zarzucana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II wyroku). Bezczynność o takim charakterze ma bowiem miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia w odniesieniu do wniosku skarżącej z 20 września 2021 r., na który organ odpowiedział pismem z 18 października 2021 r., a więc z niewielkim uchybieniem ustawowego terminu. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że stwierdzona bezczynność nie była spowodowana kwestionowaniem konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej, czy też złą wolę organu. Jak bowiem wynika z odpowiedzi na skargę, opóźnienie w rozpoznaniu wniosku spowodowane było obawą, że z powodu nietypowego adresu mailowego nadawcy, wiadomość zawiera oprogramowanie szpiegujące, a maili o takiej konfiguracji ze względów bezpieczeństwa organ nie może otwierać. Trzeba też wziąć pod uwagę, że wnioskodawczyni, formułując wniosek w sposób mogący wywoływać wątpliwości co do jego precyzji i czasowego zakresu, sama częściowo przyczyniła się do zaistniałej bezczynności. Należy wreszcie zauważyć, że niezwłocznie po wniesieniu skargi, kiedy okazało się, że otrzymany mail jest bezpieczny, informacja została udzielona.

Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oddalił ten wniosek (pkt III wyroku). Należy podkreślić, że art. 149 § 2 p.p.s.a. nie obliguje Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej w związku ze stwierdzeniem bezczynności, lecz daje mu takie uprawnienie. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., II OSK 3455/19 i powołane tam orzecznictwo, dostępny jw.). Ponadto, rozstrzygnięcie w tym przedmiocie winno mieć również charakter kompensacyjny. Skarżąca zaś nie wykazała, aby na skutek omówionej bezczynności poniosła obiektywnie jakąkolwiek krzywdę.

O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 w związek z art. 206 p.p.s.a.

Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 237 zł tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania. Na kwotę tę złożyło się: 100 zł uiszczonego wpisu sądowego, 120 zł stanowiące Ľ z wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018.265 ze zm.) minimalnej stawki opłaty w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w sprawie takiej, jak niniejsza oraz 17 złotych uiszczone tytułem opłaty skarbowej od udzielonego w sprawie pełnomocnictwa. Odstępując w części od zasądzenia wynagrodzenia radcy prawnego, który reprezentował skarżącą w stawce wynikającej z przywołanych wyżej przepisów, Sąd kierował się treścią art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z nim sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Zawarte w tym przepisie określenie "w szczególności" świadczy o tym, że może on mieć także zastosowanie w innych okolicznościach. W ocenie Sądu, "uzasadnionym przypadkiem" jest sprawa sądowoadministracyjna, w której wystąpiły m.in. okoliczności takie jak: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (por. wyroki: WSA w Kielcach z 26 marca 2020 r., II SAB/Ke 7/20, WSA w Olsztynie z 27 lutego 2020 r., dostępne jw.). Zdaniem Sądu, zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie było uzasadnione. Sądowi z urzędu znany jest fakt występowania przez skarżącą w szeregu innych sprawach na terenie kraju, w których inicjowała postępowania przed sądami administracyjnymi w bardzo zbliżonych stanach faktycznych - objętych jednolitą regulacją prawną i na podstawie podobnej treści skarg, będąc reprezentowaną przez tego samego pełnomocnika (zob. przykładowo wyroki: WSA w Olsztynie z 23 września 2021 r., II SAB/Ol 93/21; WSA w Krakowie z 26 sierpnia 2021 r., II SAB/Kr 123/21; wyrok WSA w Łodzi z 15 września 2021 r., II SAB/Łd 130/21; wyrok WSA w Łodzi z 12 października 2021 r., II SAB/Łd 160/21; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 października 2021 r. II SAB/Go 156/21; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 października 2021 r. II SAB/Go 144/21; wyrok WSA w Białymstoku z 14 października 2021 r., II SAB/Bk 108/21, dostępne jw.). Dlatego też Sąd uznał, że wynikający z powyżej wskazanej okoliczności niewielki nakład pracy reprezentującego skarżącą pełnomocnika uzasadnia odstąpienie od zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w całości i zasądzenie ich w części.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.