Wyrok z dnia 2021-11-19 sygn. IV SA/Po 533/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Rektora Uniwersytetu Przyrodniczego w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zakażoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Przewodniczacego Rady Naukowej w P. z dnia [...] marca 2021 r, nr [...], 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu Przyrodniczego w P. na rzecz skarżącego W. P. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.

W. P. (dalej jako skarżący) pismem z dnia [...] lutego 2021 r. zwrócił się do profesora W. O., Przewodniczącego Rady Naukowej Dyscypliny N. w P. na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie następującej informacji publicznej bez przetworzenia i przekształcenia:

- zapisu audio-video przebiegu posiedzenia Rady Naukowej Dyscypliny N. w kadencji [...] z dnia [...] grudnia 2020 roku,

- zapisu audio-video przebiegu posiedzenia Rady Naukowej Dyscypliny N. w kadencji [...] z dnia [...] listopada 2020 roku,

- wszelkiej korespondencji skierowanej przez prof. M. K. do Przewodniczącego lub Rady Dyscypliny Naukowej N. w związku z postępowaniem habilitacyjnym dr M. B. i korespondencji skierowanej w odwrotnym kierunku, tj. od Przewodniczącego do prof. M. K., w szczególności "zapytania" (tak wprost w protokole z dnia [...] listopada 2020) wystosowanego przez Przewodniczącego, na które odpowiedź została in extenso przytoczona podczas Rady Naukowej Dyscypliny N. z dnia [...] listopada 2020 roku, jako sygnowana przez prof. M. K., prof. A. M., i prof. R. S.. Korespondencja ta była omawiana podczas posiedzeń Rady Dyscypliny Naukowej i wprost wskazana jako materiał przedmiotowej sprawy - tym samym należy przyjąć, iż była to korespondencja służbowa, w ramach funkcjonowania organu władzy publicznej uprawnionego do nadawania stopni naukowych - w przeciwnym wypadku należałoby przyjąć, iż na nadanie stopnia naukowego miała wpływ bliżej nieokreślona korespondencja prywatna, co winno być przedmiotem odrębnego badania, w przypadku odmowy udzielenia jako informacja publiczna.

Skarżący wniósł o przekazanie informacji na wskazany adres e-mail podając, że rozmiar pojedynczej wiadomości e-mail nie może przekroczyć [...] megabajtów. W przypadku dużej objętości plików, wniósł o przekazanie informacji przesyłka tradycyjną na nośniku cyfrowym typu pendrive lub płyta CD. W przypadku korespondencji tradycyjnej, wniósł o skierowanie jej na adres: W. P., ul. [...], [...].

Przewodniczący Rady Naukowej Dyscypliny N. w P. pismem (uznanym przez Sąd za decyzję) z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] poinformował go, że otrzymał już odpowiedź na pismo z dnia [...].01.2021 r. Odpowiedź została przesłana skarżącemu mailem na adres [...] w dniu [...].02.2021r.

Ze wspomnianego wyżej maila z [...].02.2021r. wynika, że w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia [...] stycznia 2021 r. wyjaśniono, że w piśmie tym nie wskazano co wymaga sprostowania w protokole z posiedzenia Rady Naukowej Dyscypliny N. . Wskazano, że w piśmie skarżącego zawarto jedynie warunkowe stwierdzenie "w szeregu punktów protokół ten wymagałby sprostowania", co czyni niemożliwym spełnienie skarżącego żądania w zakresie sprostowania przedmiotowego protokołu. Wskazano, że trudno odnieść się do twierdzeń skarżącego co do uchybień w protokole w protokole z posiedzenia Rady. Sformułowany w dotychczasowy sposób przez skarżącego wniosek o zabezpieczone nagranie z posiedzenia Rady i udostępnienie mu rzeczonego nagrania nie może zostać zrealizowany na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z jego żądaniem.

W odniesieniu do udostępnienia korespondencji z prof. M. K. wyjaśniono, że odpowiedź przesłano skarżącemu w dniu [...] grudnia 2020 r. Dodatkowo wyjaśniono, że tajemnica korespondencji ma na celu zabezpieczać ochronę jej nadawcy oraz odbiorcy przed nieuprawnionym dostępem osób trzecich do treści korespondencji. Do nieuprawnionego dostępu osób trzeci dochodzi m.in. w sytuacji, gdy zapoznają się one z treścią tej korespondencji bez zgody lub wiedzy nadawcy lub odbiorcy. Oznacza to, że zarówno odbiorca jak i nadawcza muszą zgodzić się na jej udostępnienie. Wskazano, że brak jest zgody prof. M. K. na udostępnienie treści przedmiotowej korespondencji.

Odwołanie od decyzji Rady Naukowej Dyscypliny N. z dnia [...] marca 2021 roku, sygn. akt [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, wniósł W. P..

Działając na podstawie art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. publicznej, decyzję tę zaskarżył w całości.

Skarżący wniósł o :

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i z naruszeniem przepisów prawa materialnego (w szczególności przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej).

2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (autokontrola) i wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem, tj. udostępnienie jako informacji publicznej informacji w postaci:

- zapisu audio-video przebiegu posiedzenia Rady Naukowej Dyscypliny N. w kadencji [...] z dnia [...] grudnia 2020 roku,

- zapisu audio-video przebiegu posiedzenia Rady Naukowej Dyscypliny N. w kadencji [...] z dnia [...] listopada 2020 roku,

- wszelkiej korespondencji skierowanej przez prof. M. K. do Przewodniczącego lub Rady Dyscypliny Naukowej N. w związku z postępowaniem habilitacyjnym dr M. B. i korespondencji skierowanej w odwrotnym kierunku, tj. od Przewodniczącego Rady Dyscypliny do prof. M. K., w szczególności "zapytania" (tak wprost w protokole z dnia [...] listopada 2020) wystosowanego przez Przewodniczącego Rady, na które odpowiedź została in extenso przytoczona podczas Rady Naukowej Dyscypliny N. z dnia [...] listopada 2020 roku, jako sygnowana przez prof. M. K., prof. A. M., i prof. R. S. - korespondencja ta była omawiana podczas posiedzeń Rady Dyscypliny Naukowej i wprost wskazana jako materiał przedmiotowej sprawy - tym samym należy przyjąć, iż była to korespondencja służbowa, w ramach funkcjonowania organu władzy publicznej uprawnionego do nadawania stopni naukowych - w przeciwnym wypadku należałoby przyjąć, iż na nadanie stopnia naukowego miała wpływ bliżej nieokreślona korespondencja prywatna, co winno być przedmiotem odrębnego badania, w przypadku ostatecznej odmowy udzielenia jako informacja publiczna.

Rektor pismem (uznanym przez Sąd za decyzję) z [...].04.2021 r. nr [...] poinformował, że z art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) - zwanej u.d.i.p. - wypływa jednoznaczny wniosek, że co do zasady dostęp do informacji publicznej z posiedzeń kolegialnych organów, czy innych gremiów, następuje przez dostęp do protokołów łub stenogramów. Natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne są źródłem informacji publicznej z tych posiedzeń jedynie w wypadku, gdy protokół nie został sporządzony. Poza tym wypadkiem materiały te mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, a zatem nie stanowią informacji publicznej.

Z posiedzenia Rady Naukowej Dyscypliny N. z dnia [...] grudnia 2020 r., jak i z dnia [...] listopada 2020 r. sporządzone zostały protokoły stanowiące sui generis urzędowy zapis przebiegu obrad.

W tych okolicznościach Rektor nie uznał żądanego przez skarżącego zapisu audio-wideo z posiedzenia Rady Naukowej Dyscypliny N. z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz z dnia [...] listopada 2020 r. za informacje publiczne w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Nie potraktował także jako informację publiczną treść korespondencji prof. dr hab. M. K. kierowanej do Przewodniczącego Rady Naukowej Dyscypliny N. , jak również korespondencji skierowanej przez Przewodniczącego Rady Naukowej Dyscypliny N. do prof. dr. hab. M. K.. Kwestia ta nie powinna być w ogóle rozważana z punktu widzenia przepisów u.d.i.p., gdyż występuje w tym przypadku ochrona tajemnicy korespondencji, co oznacza, że zarówno odbiorca, jak i nadawca muszą zgodzić się na jej udostępnienie.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. P. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.107 § 1 k.p.a. w zw. z art.16 ust.1 u.d.i.p., poprzez skonstruowanie ogólnego pisma jako decyzji ułomnej zawierającej władcze stanowisko, lecz nie zawierającej obligatoryjnych elementów, co uniemożliwia sądową kontrolę;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1) i 5), art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 19 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawną odmowę udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji, gdy:

- nie ulega wątpliwości, iż Rada Naukowa Dyscypliny jest organem wykonującym władzę publiczną - w szczególności uprawniona jest do nadawania stopni i tytułów naukowych, co było przedmiotem posiedzeń i korespondencji, których dotyczy wniosek,

- informacja publiczna nieprzetworzona znajduje się w dyspozycji organu I instancji - posiedzenia odbyły się w formie wideokonferencji w związku z pandemią koronawirusa i były nagrywane w całości, o czym uczestnicy zostali pouczeni i mieli pełną świadomość, co nadto koresponduje z § 7 ust. 3 Ramowego Regulaminu Rad Naukowych Dyscyplin U. w P., stanowiącego załącznik do Zarządzenia Rektora nr [...] z dnia [...] listopada 2019 roku (utrwalanie posiedzenia za pomocą urządzeń do zapisu dźwięku jako forma rejestracji przebiegu) i w sposób pełny, nieograniczony i niezmodyfikowany dokumentuje przebieg zgromadzenia,

- skarżący nie potrafi zrekonstruować, na jakiej podstawie organ II instancji powołał się na art. 19 u.d.i.p., który dotyczy organów kolegialnych pochodzących z wyborów powszechnych (np. sesje rady gmin), w sytuacji gdy Rada Naukowa Dyscypliny N. nie pochodzi z wyborów powszechnych, dostęp do uczestnictwa nie jest powszechny dla każdego z obywateli, a nadto przebieg posiedzeń pierwotnie był utrwalany (pierwotna forma zapisu) za pomocą urządzeń do rejestracji dźwięku w trybie § 7 ust . 3 cytowanego powyżej Regulaminu,

- nawet na gruncie przebiegu sesji organów kolegialnych pochodzących z wyborów powszechnych, skarżący podziela pogląd, iż jeżeli nagranie istnieje, jest w dyspozycji organu, a wnioskodawca żąda udostępnienia takiego nagrania bez oddzielnego obrobienia (przetworzenia, wycięcia fragmentów itd.), tj. kompletnego, istniejącego nagrania, to takie nagranie należy udostępnić jako informacje publiczną,

- co do żądanej korespondencji, albo jest ona korespondencją prywatną osób fizycznych, jak to przedstawiają organy obu instancji w niniejszej sprawie i wtedy należy dojść do przekonania, iż podstawą faktyczną podjęcia uchwały o nadaniu stopnia stanowiła korespondencja wytworzona poza kompetencjami organów, co oznaczałoby rażącą wadliwość podjętej uchwały już tylko z tej przyczyny,

- albo jest to korespondencja formalna sporządzona przez piastunów organów w zakresie ich kompetencji i w takim ujęciu w sposób oczywisty winna być udostępniona jako informacja publiczna (tak została przedstawiona podczas posiedzeń - jako pochodząca od uprawnionych, wymienionych z nazwiska, członków Sekcji Centralnej Komisji ds. Stopni i T. N.) i stanowiła bezpośrednią podstawę dalszego procedowania co do podjęcia uchwał o określonej treści,

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 10 k.p.a., w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań z odpowiednim wyprzedzeniem, w szczególności na etapie przed wydaniem decyzji przez organ II instancji,

4. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez:

- brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności przez organ II instancji co do statusu Rady Naukowej Dyscypliny, charakteru żądanej informacji i jej znaczenia prawnego, a oparcie decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 roku na powieleniu ogólnego, nieprawidłowego stanowiska organu I instancji przy oczywiście wadliwej podstawie prawnej,

- brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący i w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny, zarówno w zakresie statusu Rady Naukowej, brzmienia Regulaminu ramowego, który pochodzi od organu II instancji, a także oceny charakteru żądanej informacji.

Rektor w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, względnie o jej odrzucenie.

Rektor wskazał, że z art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) - zwanej u.d.i.p. - wypływa jednoznaczny wniosek, że co do zasady dostęp do informacji publicznej z posiedzeń kolegialnych organów, czy innych gremiów, następuje przez dostęp do protokołów lub stenogramów. Natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne są źródłem informacji publicznej z tych posiedzeń jedynie w wypadku, gdy protokół nie został sporządzony. Poza tym wypadkiem materiały te mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, a zatem nie stanowią informacji publicznej.

Z posiedzenia Rady Naukowej Dyscypliny N. z dnia [...] grudnia 2020 r., jak i z dnia [...] listopada 2020 r. sporządzone zostały protokoły stanowiące swego rodzaju urzędowy zapis przebiegu obrad.

W tych okolicznościach nie można uznać żądanego przez skarżącego zapisu audio-wideo z posiedzenia Rady Naukowej Dyscypliny N. z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz z dnia [...] listopada 2020 r. za informacje publiczne w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

Nie można również potraktować jako informację publiczną treść korespondencji prof dr hab. M. K. kierowanej do Przewodniczącego Rady Naukowej Dyscypliny N. , jak również korespondencji skierowanej przez Przewodniczącego Rady Naukowej Dyscypliny N. do prof. dr. hab. M. K.. Kwestia ta nie powinna być w ogóle rozważana z punktu widzenia przepisów u.d.i.p., gdyz w gdyż w tym przypadku występuje ochrona tajemnicy korespondencji, co oznacza, że zarówno odbiorca, jak i nadawca muszą zgodzić się na jej udostępnienie.

Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty złożona przez skarżącego skarga nie zasługuje na uwzględnienie przez Sąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania skargi w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176, z późn. zm.; w skrócie "u.d.i.p.") przepisy p.p.s.a. stosuje się także do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej.

Dokonując tak unormowanej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji naruszają prawo materialne prawo procesowe, w stopniu, który ma wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej była decyzja Rektora z [...].04.2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Rady Naukowej Dyscypliny N. Uniwersytetu Przyrodniczego w P. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

- zapisu audio-video przebiegu posiedzenia Rady Naukowej Dyscypliny N. w kadencji [...] z dnia [...] grudnia 2020 roku,

- zapisu audio-video przebiegu posiedzenia Rady Naukowej Dyscypliny N. w kadencji [...] z dnia [...] listopada 2020 roku,

- wszelkiej korespondencji skierowanej przez prof. M. K. do Przewodniczącego lub Rady Dyscypliny Naukowej N. w związku z postępowaniem habilitacyjnym dr M. B. i korespondencji skierowanej w odwrotnym kierunku, tj. od Pana Przewodniczącego do prof. M. K..

W myśl art. 1 tej ustawy: "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów.

W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

Zakres pojęcia informacji publicznej interpretować przy tym należy szeroko, uwzględniając okoliczność, iż prawo do dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zgodnie, z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśni kwestię uznania zaskarżonych pism za decyzje.

Zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. § 2 tego przepisu, stanowi, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.

Przepis ten realizuje konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa indywidualna, rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Jednakże prawo odwołania służy stronie wyłącznie od takich rozstrzygnięć organów administracji, które w sposób władczy, jednostronny i skierowany na zewnątrz rozstrzygają o prawach lub obowiązkach jednostki. Rozstrzygnięcia, od których służy odwołanie muszą spełniać choćby minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego dla decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.).

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że o charakterze aktu pochodzącego od organu uprawnionego do wydawania decyzji administracyjnych nie decyduje nadana mu nazwa, ale jego treść, pod warunkiem, że akt ten zwiera pewne jej minimum. Wśród obligatoryjnych składników decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., zalicza się: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 oraz J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 201, s. 427 i n.). Niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, czyli władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i w sposób władczy ingeruje w sferę praw i obowiązków adresata (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1805/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych).

W niniejszej sprawie przedmiotowe (zaskarżane) pisma zawierały obligatoryjne składniki decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., tj.: określono autora (Rada Naukowa Dyscypliny N. Uniwersytetu Przyrodniczego w P. oraz w II instancji Rektor), określenie adresata (W. P.), rozstrzygnięcie (odmowa udostępnienia informacji publicznej) oraz podpis osoby reprezentującej organ (obie decyzje podpisano).

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Należy uznać, że organy Uniwersytetu Przyrodniczego w P., do których skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, są podmiotem do tego zobowiązanym na gruncie u.d.i.p.

W wyroku z 10 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1377/13, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż rektor uczelni wyższej jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 7 Konstytucji RP. Jest bowiem jednoosobowym organem uczelni, a w przypadkach wskazanych w Prawie o szkolnictwie wyższym i nauce załatwia sprawy indywidualne w drodze decyzji administracyjnej. Ta kwestia nie była sporna między stronami.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w szczególności w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Z kolei art. 18 ust. 1 stanowi, że posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne. Organy te - zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu - są obowiązane zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie prawa, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3. W miarę potrzeby zapewnia się transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną z posiedzeń organów, o których mowa w ust. 1. Ograniczenie dostępu do posiedzeń organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z przyczyn lokalowych lub technicznych nie może prowadzić do nieuzasadnionego zapewnienia dostępu tylko wybranym podmiotom (art. 18 ust. 4 u.d.i.p.).

Kolegialnymi organami władzy publicznej pochodzącymi z powszechnych wyborów, w rozumieniu powyższych przepisów, są: Sejm i Senat, rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa, a w przypadku samorządowych jednostek pomocniczych - zebranie wiejskie, rada dzielnicy i rada osiedla (por. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz" - komentarz do art. 3, teza 3, LEX/el.).

Zgodnie z art. 19 u.d.i.p. organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.

Podmiotem, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej jest Rada Naukowa Dyscypliny N. . W niniejszej sprawie organ powołuje się na art. 19 u.d.i.p. w swojej odmowie.

W ocenie Sądu dostęp do informacji publicznej z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej następuje przez dostęp do protokołów lub stenogramów. Natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne są źródłem informacji publicznej z tych posiedzeń jedynie w wypadku, gdy 1) protokół nie został sporządzony i 2) o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Poza tym wypadkiem materiały te mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, a zatem nie stanowią informacji publicznej. Taki pogląd przeważa w judykaturze sądów administracyjnych i Sąd orzekający w niniejszej sprawie go w pełni podziela (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21.02.2019 r. o sygn. I OSK 504/17, z 27.10.2017 r. o sygn. I OSKA 505/17, z 28.06.2019 r. o sygn. I OSK 2832/17, wyroki WSA w Lublinie z 10.04.2018 r. o sygn. II SAB/Lu 13/18 i z 26.02.2018 r. o sygn. II SAB/Lu 182/17, wyrok WSA w Łodzi z 27.06.2017 r.vo sygn. II SAB/Łd 118/17, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. Z 08.09.2021 r. o sygn. II SAB/Go 104/21 publ. CBOSA).

Sąd zwrócił uwagę na fakt, że Rada Naukowa przy Uniwersytecie Przyrodniczym w P. nie jest organem władzy publicznej pochodzącym z powszechnych wyborów, ani organem pomocniczym dla takiego organu, niemniej w ocenie składu orzekającego zasady określone w art. 18 u.d.i.p. należy na zasadzie analogii stosować również do organów kolegialnych funkcjonujących w ramach uczelni wyższych, ponieważ istotą problemu nie jest rodzaj organu, tylko charakter utrwalania przez ten organ informacji.

Tym samym należy uznać, że skoro z posiedzenia Rady Naukowej sporządzono protokół, to materiały audiowizualne nie podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Organ powinien więc poinformować pismem wnioskodawcę, że wnioskowana przez niego informacja w zakresie materiałów audiowizualnych z posiedzeń Rady Naukowej nie stanowi informacji publicznej. Zaskarżone pisma, mimo braków w zakresie art. 107 k.p.a., Sąd uznał za decyzje.

Artykuł 16 ust. 1 u.d.i.p. wymaga wydania decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej, jednak w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, wydanie decyzji administracyjnej nie jest konieczne, gdy wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. W takich sytuacjach organ jedynie informuje wnioskodawcę zwykłym pismem, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej.

W ocenie Sądu organ błędnie przyjął, że korespondencja Przewodniczącego Rady Naukowej i prof. M. K. dotycząca postępowania habilitacyjnego dr M. B. z uwagi na brak zgody prof. M. K. może korzystać z ochrony korespondencji i w rezultacie nie ma statusu informacji publicznej, skoro – co istotne - jej treść była przedmiotem dyskusji podczas posiedzenia Rady.

Obowiązkiem organu było natomiast rozważenie, czy w tym konkretnym przypadku prawo do informacji publicznej podlega na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Składową prawa do prywatności jest życie prywatne, które odnosi się generalnie do życia: osobistego, towarzyskiego, nienaruszalności mieszkania, tajemnicy korespondencji i ochrony informacji dotyczących danej osoby. Nie sposób jednak przyjąć, że korespondencja w zakresie postępowania habilitacyjnego poruszana na forum podczas posiedzenia Rady Naukowej może korzystać z takiej ochrony. Organ nieprawidłowo uznał, że korespondencja Przewodniczącego Rady Naukowej i prof. M. K. dotycząca postępowania habilitacyjnego dr M. B. może korzystać z ochrony korespondencji, skoro jej treść była przedmiotem dyskusji podczas posiedzenia Rady. Żądana informacja w tych okolicznościach jest informacją publiczną i organy nieprawidłowo wydały decyzje odmowne w zakresie jej udostępnienia.

W niniejszej sprawie pojawił się więc pewien dysonans, ponieważ skarżący wnioskował o dwa rodzaje informacji. W ocenie Sądu jedna z nich ma charakter informacji publicznej (korespondencja), a druga nie ma charakteru informacji publicznej z uwagi na sporządzenie protokołów (materiały audiowizualne).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej", a więc w sytuacji, jeśli wniosek nie dotyczy informacji publicznej, czyli nie dotyczy faktów, wówczas nie można wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, wedle którego pismo informacyjne o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05). Niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania. W sytuacji gdy wnioskodawca uznaje, że udostępnienie mu informacji publicznej nie nastąpiło zgodnie z wnioskiem (nie udzielono informacji w pełnym, żądanym zakresie lub podmiot zobowiązany uznał, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej), może domagać się sądowej ochrony w drodze skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia żądanej informacji.

Organ postępując zgodnie z regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej powinien wziąć pod uwagę prezentowaną w niniejszym wyroku wykładnię w zakresie braku ochrony korespondencji w przedmiotowej sprawie i rozpoznać ponownie wniosek skarżącego w tym zakresie udostępniając te informacje. Ponadto organ powinien poinformować zwykłym pismem o braku charakteru informacji publicznej wnioskowanej w zakresie materiałów audiowizualnych.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.