Postanowienie z dnia 2022-05-17 sygn. III OZ 309/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II SO/Łd 14/21 o odrzuceniu wniosku [...] Stowarzyszenia [...] o wymierzenie [...] Sp. z o. o. z siedzibą [...] grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postanowieniem z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II SO/Łd 14/21, odrzucił wniosek [...] Stowarzyszenia [...] o wymierzenie grzywny [...] Sp. z o. o. [...] za nieprzekazanie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że pismem z dnia 8 listopada 2021 r. [...] Stowarzyszenie [...], wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – powołując się na art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p.") w związku z art. 55 § 1 i art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") - o wymierzenie [...] Sp. z o. o. [...] grzywny za nieprzekazanie złożonej przez Stowarzyszenie skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, w wymaganym terminie 15 dni od dnia jej otrzymania, tj. od 6 września 2021 r.

W odpowiedzi na wniosek pełnomocnik [...] Sp. z o.o. [...] wniósł o oddalenie wniosku i zasądzenie od wnioskodawcy kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wyjaśnił, że Spółka potwierdza, iż otrzymała od wnioskodawcy niekompletne pismo, które nie zostało potraktowane jako skarga na bezczynność. Pismo zostało przez stronę skarżącą skompletowane w ten sposób, że do wniosku o udzielenie informacji publicznej (który trafił do Spółki już wcześniej) załączono niekompletne pismo, z którego nie wynikało czego żąda wnioskodawca (brak pierwszej strony skargi). Zdaniem pełnomocnika Spółki, okoliczność ta spowodowała, że mylnie przyjęto, iż wnioskodawca ponowił swój wniosek o udzielenie informacji publicznej. Pełnomocnik Spółki podniósł również, że Spółka nie jest zobowiązana do udzielania odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, gdyż wbrew twierdzeniom wnioskodawcy nie jest podmiotem określonym w art. 4 u.d.i.p. Skarżona Spółka jest spółką prawa handlowego ze 100% prywatnym kapitałem. Nie jest też finansowana przez Narodowy Fundusz Zdrowia, ani z innych źródeł publicznych. W ocenie zatem pełnomocnika Spółki, wnioskowane informacje (w tej części w jakiej dotyczą Spółki) nie stanowią informacji publicznej, gdyż wykonywane przez Spółkę w połowie 2021 r. badania kliniczne zostały zlecone przez zagraniczną prywatną spółkę medyczną i były wykonywane na grupie ochotników. Wszystkie wymagane prawem wysokie standardy tych badań zostały zachowane. Ponadto kontrakt na wykonanie badań klinicznych objęty jest tajemnicą przedsiębiorstwa, którego preparaty były testowane. W dalszych motywach odpowiedzi na wniosek pełnomocnik Spółki wskazał, że Spółka nie jest organem administracji publicznej i nie dysponuje wykwalifikowaną kadrą wyspecjalizowaną w obszarze prawa administracyjnego, w tym w szczególności w zakresie stosowania u.d.i.p. Z uwagi na brak wiedzy prawniczej pracownicy spółki nie odróżnili wniosku o udostępnienie informacji od samej skargi na bezczynność (zwłaszcza że skarga została doręczona jako niekompletna) i nieprawidłowo ocenili swoje obowiązki po wniesieniu przez skarżącego kolejnego pisma. Uchybienie nie wynika ze zlekceważenia obowiązku czy nierespektowania prawa, ale z niewiedzy. Podkreślił również, że spółka jest niewielkim podmiotem (zatrudnia mniej niż 10 osób) i to głównie osoby o wykształceniu medycznym lub okołomedycznym.

Następnie WSA w Łodzi wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 § 2 zdanie 1 P.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Stosownie do art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., czyli przekazania skargi do sądu spoczywa na organie administracji publicznej w sensie ustrojowym oraz podmiotach, które z uwagi na nałożone na nie przepisami prawa administracyjnego kompetencje należy uznać za organy administracji w sensie funkcjonalnym. Skorzystanie z instytucji wskazanej w art. 55 § 1 P.p.s.a. musi zatem zostać poprzedzone ustaleniem, czy podmiot, któremu - zdaniem wnioskodawcy - należy wymierzyć grzywnę, był organem w powyższym znaczeniu. Wychodząc z powyższych przesłanek Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Spółka nie jest organem administracji publicznej (w sensie ustrojowym). Nie jest ona również organem administracji publicznej w sensie funkcjonalnym, gdyż ustawodawca nie upoważnił jej w przepisach szczególnych do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej w formie określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a. Stąd też na tej Spółce, będącej podmiotem prawa prywatnego nie ciążył przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązek przekazania do WSA w Łodzi złożonej do niej skargi. Spółka ta nie jest również podmiotem zobowiązanym do stosowania u.d.i.p., w ramach której strona skarżąca żądała udzielenia interesujących ją informacji. Zaprezentowany powyżej pogląd, który Sąd podzielił, przedstawiony został w postanowieniu WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SO/Kr 17/21). Wobec powyższego, wniosek o wymierzenie Spółce grzywny za nieprzekazanie skargi jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu.

Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie złożyło zażalenie, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. i art. 21 pkt 1 u.d.i.p. i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wyjście przez Sąd poza granice sprawy wyznaczone wnioskiem o wymierzenie grzywny, tj. dokonanie oceny dopuszczalności nieprzekazanej przez skarżony podmiot skargi, mimo że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., którego granice wyznacza treść tej normy i złożony wniosek, wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a., niezależnie od tego czy dane działanie lub zaniechanie podlega kognicji sądów administracyjnych, tzn. bez badania tego na tym etapie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo doprowadziło do odrzucenia skargi (powinno być odrzucenia wniosku).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 P.p.s.a.). Przepis ten zatem statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ (podmiot, do którego wniesiono skargę) musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Jednakże w sprawach ze skarg z zakresu udostępnienia informacji publicznej, termin ten jest krótszy. Stosownie bowiem do art. 21 pkt 1 u.d.i.p., przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę w sprawach z tego zakresu następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

Natomiast w myśl art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 P.p.s.a. Zatem wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 P.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Oznacza to, że skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 P.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (tu bezczynność Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej), to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji, ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny jest: 1) wniosek o wymierzenie grzywny oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd bada jedynie, czy organ bądź podmiot, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uważa, że nie jest organem w rozumieniu P.p.s.a., albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen dopuszczalności skargi i żądania jej przekazania, a także zasadności skargi. Zwłaszcza w sprawach z zakresu informacji publicznej, bowiem przepisy u.d.i.p. w art. 4 bardzo szeroko określają podmioty obowiązane do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z u.d.i.p. obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej zostały objęte władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Podkreślenia wymaga, że jakkolwiek katalog podmiotów objęty art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest stosunkowo rozbudowany i szczegółowy, to ma on charakter jedynie przykładowy, na co wskazuje zwrot "w szczególności". Jego zakres koresponduje z zakresem pojęcia informacji publicznej. W szczególności przez wskazanie kategorii innych niż publiczne "osób lub jednostek organizacyjnych, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym" zakres ten obejmuje podmioty prywatne (przedsiębiorców, organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje itd.), które dysponują środkami publicznymi w zakresie realizacji powierzonych im zadań. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych również spółka prawa handlowego może być w określonej sytuacji traktowana jak podmiot wykonujący zadania publiczne, a tym samym może podlegać omawianym przepisom. W konsekwencji, o tym czy dany podmiot obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej, wymaga ustalenia, czy wykonuje on zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Okoliczności tej nie można jednak przesądzić bez merytorycznej oceny samej skargi (por. postanowienie NSA z 16 maja 2017 r., I OZ 873/17). Sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać tej oceny i ustalenia, czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów u.d.i.p. Ocena, czy złożona skarga należy do sądu administracyjnego może być przeprowadzona wyłącznie przez ten sąd, po przekazaniu przez organ skargi do sądu. Badanie dopuszczalności skargi należy bowiem wyłącznie do kompetencji sądu administracyjnego, który będzie orzekał w oparciu o skargę, akta i odpowiedź na skargę złożoną przez organ (por. post. NSA z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt I OZ 1271/18).

Z kolei w przypadku złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. należy odróżnić etap orzekania przez sąd co do dopuszczalności samej skargi od orzekania w przedmiocie wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. W kontrolowanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie orzekał w przedmiocie skargi Stowarzyszenia na bezczynność Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, lecz w sprawie wniosku o wymierzenie temu podmiotowi grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu w terminie. Argumentacja przedstawiona w treści zaskarżonego postanowienia, sprowadzająca się do braku kognicji sądu administracyjnego, świadczy o tym, że WSA w Łodzi, oceniając wniosek o wymierzenie grzywny, kierował się okolicznościami, które nie powinny mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny, a jednocześnie nie uwzględnił tych okoliczności, które zobowiązany był wziąć pod uwagę rozstrzygając w tym przedmiocie. Z akt sprawy wynika, że skarga na bezczynność została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pośrednictwem Spółki. Tymczasem Spółka nie przekazała skargi do Sądu w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Spółka potwierdziła, iż otrzymała od wnioskodawcy niekompletne pismo, które nie zostało potraktowane jako skarga na bezczynność, gdyż nie wynikało z niego czego żąda wnioskodawca (brak pierwszej strony skargi). Okoliczność ta spowodowała, że mylnie przyjęto, iż wnioskodawca ponowił swój wniosek o udzielenie informacji publicznej. Tymczasem w świetle zaprezentowanej wyżej argumentacji, takie przekonanie organu nie uzasadniało odstąpienia od obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, rozstrzygając sprawę z wniosku o wymierzenie grzywny, powinien był ten fakt uwzględnić i ocenić wniosek co do meritum, bowiem brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie nie wyłączał obowiązku organu zastosowania się do dyspozycji art. 54 § 2 P.p.s.a.

Rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny merytorycznie, WSA w Łodzi zobowiązany będzie uwzględnić specyfikę i charakter okoliczności sprawy, przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. W oparciu o powyższe ustalenia, Sąd pierwszej instancji oceni, czy w sprawie zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy P.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. W myśl art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a., które regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają jednak zastosowania do postępowania toczącego się na skutek zażalenia, na co wskazuje zakres odesłania zawartego w art. 197 § 2 P.p.s.a.