Wyrok z dnia 2021-12-16 sygn. II SAB/Łd 115/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. N. na bezczynność Wójta Gminy S. w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. dc

II SAB/Łd 115/21

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga Z.N. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci nagrania z posiedzenia Komisji Rolnictwa, Mienia Komunalnego i Gospodarki Nieruchomościami z [...] r.

Z akt sprawy wynika, że 25 lutego 2021 r drogą elektroniczną (e-mail) oraz 1 marca 2021 r. osobiście w Urzędzie Gminy S. Z.N. złożył wniosek o udostępnienie mu najpierw protokołu, a następnie nagrania z posiedzenia Komisji Rolnictwa, Mienia Komunalnego i Gospodarki Nieruchomościami z [...] r. Jako formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał formę elektroniczną - nagranie z posiedzenia wyżej wskazanej Komisji Rady Gminy S.

Pismem z 10 marca 2021r (doręczonym 15 marca 2021 r.) organ poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu udostępnienia informacji do 19 marca 2021 r. z uwagi na konieczność przyjęcia powyższego protokołu na kolejnym posiedzeniu komisji.

Jednocześnie organ wyjaśnił, iż protokoły z posiedzeń komisji Rady sporządzane są jedynie w formie pisemnej. Posiedzenia komisji Rady Gminy S. nie są utrwalane za pomocą urządzeń nagrywających dźwięk i obraz - w sposób stanowiący utrwalenie w pełni przebiegu tych obrad i nie zastępują protokołu sporządzonego w formie pisemnej. Wykonanie nagrania podczas posiedzeń komisji ma charakter roboczy, pomocniczy w celu sporządzenia protokołu. Nagrania te nie stanowią więc informacji publicznej. Stąd też udostępnieniu podlega tylko protokół sporządzony w wersji papierowej.

Następnie pismem z 18 marca 2021 r. (doręczonym 29 marca 2021 r.) organ przekazał skarżącemu żądany protokół z posiedzenia Komisji z [...] r. w formie pisemnej.

Z uwagi na podtrzymanie żądania przez skarżącego pismem z 2 kwietnia 2021 r. (doręczonym skarżącemu 12 kwietnia 2021 r.) organ wyjaśnił stronie przesłanki udostępnienia protokołu z posiedzenia komisji, zamiast wnioskowanego nagrania.

W piśmie tym organ szczegółowo przedstawił swoje stanowisko, wskazując iż nagranie z posiedzenia Komisji nie stanowi informacji publicznej. Wskazał i przytoczył liczne orzeczenia sądów administracyjnych, w których przyjmuje się, że z treści art. 19 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej] wynika, iż zasadą jest, iż organy sporządzają z przebiegu obrad protokół, który na żądanie wnioskującego powinien być udostępniony, natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne organ ma obowiązek udostępnić, o ile nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej następuje przez dostęp do protokołów. Materiały audiowizualne i teleinformatyczne są jedynie zastępczą formą udostępnienia informacji z przebiegu obrad organów kolegialnych i nie mogą być uznane za równoważnik protokołu lub stenogramów jako publicznych dokumentów zawierających oficjalne i zindywidualizowane potwierdzenie przebiegu posiedzenia.

Organ wskazał także, iż sporządzane zapisy dźwięku z posiedzeń Komisji Rady Gminy S. nie posiadają przymiotu oficjalności. Statut Gminy S. nie przewiduje obowiązku wykonywania nagrań z posiedzeń komisji rady. Nagrania z przebiegu komisji mają więc charakter pomocniczy i wewnętrzny, służą jedynie do zgromadzenia niezbędnych materiałów do sporządzenia protokołu.

W skardze do Sądu Z.N. zarzucił organowi naruszenie:

1) art. 61 ust 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżacego;

2) art. 10 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, spóźnionym zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wobec powyższego skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 25 lutego 2021 r. w zakresie udostępnienia protokołu z posiedzenia Komisji Rolnictwa, Mienia Komunalnego i Gospodarki Gruntami z [...] r., lecz udostępnienia w oryginalnej wersji nagrania;

2) zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Skarżący podniósł, że termin do udostępnienia żądanej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu, zobowiązany do którego skierowano wniosek, udzielił jedynie częściowej odpowiedzi. W zakresie nieudostępnienia protokołu w oryginalnej, żądanej wersji organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Potwierdzenie faktu nagrania posiedzenia Komisji z [...] r wynika z publicznego nagrania Sesji Rady Gminy S., jakie miało miejsce [...] r., na którym prowadząca obrady Przewodnicząca potwierdziła ten fakt.

W ocenie skarżącego przebieg posiedzenia w wersji papierowej jest zupełnie inny niż zarejestrowany nagraniem. Naruszone zostały dobra osobiste skarżącego i ustawa o ochronie danych osobowych, bowiem roztrząsane były szczegóły z jego życia. Prawdopodobnie z tych względów organ odmawia udostępnienia nagrania i realizacji wniosku z 25 lutego 2021 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje.

Sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Zgodnie z treścią tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Przedmiotem skargi w ramach niniejszego postępowania była bezczynność Wójta Gminy S. w udostępnieniu informacji publicznej w postaci nagrań z posiedzenia Komisji Rolnictwa, Mienia Komunalnego i Gospodarki Nieruchomościami z [...] r. Na wniosek skarżącego organ przesłał mu protokół z tego posiedzenia wskazując, że nagrania z posiedzenia komisji nie stanowią informacji publicznej lecz są jedynie materiałem pomocniczym przy sporządzaniu protokołu.

Stanowisko organu, zdaniem Sądu, ocenić należy jako prawidłowe.

Wskazać należy, że zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna. Przepis ten wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP (zob. m.in. wyrok NSA z 27 października 2017 r., I OSK 505/17).

Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP określa formy dostępu do informacji publicznej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu".

Należy podkreślić, że omówione powyżej konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej zostało skonkretyzowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z postanowieniami art. 3 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Natomiast w myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej formami dostępu do takiej informacji są: wstęp na posiedzenia powyższych organów oraz dostęp do materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia.

Należy wskazać, że art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż "Organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady".

Zatem należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej o działalności kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów realizowanej w czasie ich posiedzeń jest zrealizowane w sytuacji, gdy zainteresowany podmiot uzyskuje wiedzę na temat tej działalności w jakikolwiek ze sposobów przewidzianych w ustawie. Oznacza to, że udostępnienie konkretnemu wnioskodawcy informacji, w jednej z form przewidzianych prawem jest zrealizowaniem roszczenia tego wnioskodawcy w tym zakresie i zwalnia organ od obowiązku udostępniania tej samej informacji w innej formie (zob. m.in. wyrok NSA z 27 października 2017 r., I OSK 505/17). Innymi słowy udostępnienie nagrań z obrad w przypadku udostępnienie innego źródła informacji publicznej nie jest od organu wymagane.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r., I OSK 505/17 wraz z powołanym w nim orzecznictwem, zgodnie z którym z przytaczanego wyżej przepisu wynika wprost, że ustawa o dostępie do informacji publicznej zobowiązuje organy kolegialne, których posiedzenia w myśl art. 18 ust. 1 są jawne i dostępne, do sporządzania protokołów lub stenogramów w ramach realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. Z obowiązku sporządzenia protokołu/stenogramu zawierającego informację o przebiegu posiedzenia organ jest zwolniony, o ile sporządzi i udostępni materiały audiowizualne lub teleinformatyczne. Z brzmienia tego przepisu nie wynika jednak obowiązek nagrywania posiedzeń, ani tym bardziej obowiązek ich udostępnienia w przypadku sporządzenia i ujawnienia protokołu posiedzenia. Organ gminy nie został zobowiązany do udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są zatem protokoły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępniania informacji. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje zatem przez dostęp do protokołów. Są to dokumenty, które sporządza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Dzięki temu protokół staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje cel wskazany w ustawie, chroniąc jednocześnie inne prawa i wolności. Ustawa nie nakłada zresztą na żadne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej obowiązku nagrywania przebiegu posiedzeń, wobec czego nie nakłada też obowiązku udostępniania informacji na nośniku teleinformatycznym. Tak więc adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego, wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokołu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępniania ponadto tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym. Wynika to wprost z brzmienia art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który dotyczy organów, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym bardziej, obowiązku udzielenia wskazanej wyżej informacji w obydwu formach nie można nałożyć na inne kolegialne organy zwłaszcza, że jak wskazano wcześniej ustawa nie nakłada na nie obowiązku rejestrowania obrad w innej formie niż protokół lub stenogram.

Podkreślić należy także, że w realiach niniejszej sprawy sporządzone nagranie z posiedzenia Komisji Rolnictwa, Mienia Komunalnego i Gospodarki Nieruchomościami z [...] r. nie posiadało przymiotu oficjalności. Zgodnie bowiem z treścią § 25-26 Regulaminu Rady Gminy S. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy S. z [...] r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy S. z przebiegu obrad Rady sporządza się protokół. Regulamin ten określa wymaganą treść protokołu, jednocześnie nie określa obowiązku sporządzenia nagrań z obrad Rady lub jej Komisji.

Okoliczności te jeszcze dobitniej wskazują, że roboczy charakter nagrania przemawia za tym, iż nie ma ono waloru informacji publicznej. Ocena ta znajduje również potwierdzenie w wyroku NSA z 7 października 2015 r., I OSK 1883/14, według którego - także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK - A 2013, Nr 8, poz. 122).

W tej sytuacji na aprobatę zasługuje stanowisko organu, że nagrania z przebiegu obrad organu mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, służą jedynie do zgromadzenia niezbędnych materiałów do sporządzenia protokołu.

Ponadto zauważyć należy, że materiały audiowizualne lub teleinformatyczne muszą stanowić pełny i wierny zapis przebiegu obrad, sporządzony w taki sposób, aby dyspozycja art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej była spełniona. Zupełność rejestracji przebiegu oznacza, że w zapisie tym nie mogą występować luki (przerwy) lub innego rodzaju wady (np. zniekształcenia, obniżenia poziomu głośności), które powodują, że osoba uprawniona nie ma możliwości nieograniczonego zapoznania się z treścią przebiegu obrad organu kolegialnego.

Reasumując, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje przez dostęp do protokołów (zob. np. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., I OSK 504/17). Oznacza to, że w razie sformułowania żądania udostępnienia protokołów z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych (np. rad gmin), które zostały sporządzone i są archiwizowane, właściwy organ dysponujący powyższymi protokołami ma obowiązek ich udostępnienia, nawet jeśli przebieg posiedzeń organów kolegialnych jest rejestrowany za pomocą odpowiednich urządzeń utrwalających dźwięk lub obraz, a sporządzone materiały audiowizualne lub teleinformatyczne są udostępniane powszechnie. Materiały tego rodzaju są jedynie zastępczą formą udostępnienia informacji z przebiegu obrad organów kolegialnych i nie mogą być uznane za równoważnik protokołu lub stenogramów jako publicznych dokumentów zawierających oficjalne i zindywidualizowane potwierdzenie przebiegu posiedzenia (por. np. wyrok z 11 marca 2015 r., I OSK 934/14; wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., I OSK 2829/14; wyrok NSA z 16 kwietnia 2010 r., I OSK 14/10; wyrok NSA z 24 listopada 2009 r., I OSK 852/09).

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika przy tym, że przy piśmie z 18 marca 2021 r. skarżącemu udostępniono pisemny protokół z przedmiotowego posiedzenia Komisji na jego wniosek złożony 25 lutego 2021 r., z tego względu nie mógł skutecznie żądać udostępnienia nagrań z jego przebiegu. Udostępnienie informacji w formie protokołu nastąpiło w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołany przepis stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, że cel określony w ustawy o dostępie do informacji publicznej, za jaki należy uznać umożliwienie zapoznania się z treścią informacji publicznej, został w niniejszej sprawie zrealizowany.

Z uwagi na powyższe, wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył przytoczonych powyżej przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegała oddaleniu.