Wyrok z dnia 2022-05-31 sygn. III OSK 1322/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 537/18 w sprawie ze skargi A. F. na uchwałę Prezydium Wielkopolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 537/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A. F. na uchwałę Prezydium Wielkopolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej w Poznaniu z 23 kwietnia 2018 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: I. uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Prezydium Wielkopolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej w Poznaniu Nr [...] z 26 marca 2018 r.; II. zasądził od Wielkopolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej w Poznaniu na rzecz skarżącej 1020 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z 19 marca 2018 r. A. F. zwróciła się do Wielkopolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1) treści wszystkich uchwał podjętych przez Prezydium Rady w latach 2015-2018 na wniosek Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego bądź na wniosek innego podmiotu, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 oraz art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1496, dalej: u.i.a.);

2) udzielenia informacji o przebiegu procedury przy podejmowaniu uchwał, o których mowa w pkt 1), w szczególności o tym, czy Prezydium Rady przed podjęciem uchwały (wyrażeniem opinii) zapoznaje się z materiałem dowodowym zebranym w aktach postępowania administracyjnego, który stanowi podstawę skierowania wniosku o wydanie opinii bądź czy prowadzi inne działania, których celem jest ustalenie istotnych dla wyrażenia negatywnej bądź pozytywnej opinii w sprawie.

Skarżąca zapewniła o możliwości poniesienia ewentualnych kosztów udostępnienia informacji i podała, że żądane informacje publiczne nie mają formy przetworzonej.

Uchwałą z 26 marca 2018 r. Prezydium Rady odmówiło udostępnienia informacji publicznej. Uznało, że Wielkopolska Okręgowa Izba Aptekarska (WOIA), jako organizacja samorządu zawodowego, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., zwanej dalej: "u.d.i.p.") jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych. Prezydium Rady, powołując się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wskazało, że przewidziane w u.i.a. uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest niewątpliwie jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może korzystać z tego uprawnienia poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy bądź na prośbę organu prowadzącego postępowanie. Niemniej przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie obligują wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") z samorządem aptekarskim w tym znaczeniu, że wydanie decyzji w takiej sprawie nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a. Współpraca Inspekcji Farmaceutycznej z samorządem aptekarskim (art. 109 pkt 9 ustawy Prawo farmaceutyczne) nie może być utożsamiana z obowiązkiem współdziałania określonym w art. 106 § 1 k.p.a. Zdaniem Prezydium Rady WOIA, wydając opinię w sprawach, których dotyczy wniosek, nie stosuje władztwa administracyjnego, a tym samym nie ma możliwości, aby uznać, że jest to informacja publiczna. Tryb wydawania opinii (pkt 2 wniosku) nie stanowi informacji publicznej, gdyż wydawana opinia nie ma charakteru władztwa administracyjnego, a uznawana jest za dowód w sprawie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. F. wskazała, że żądane informacje mają charakter publiczny, gdyż dotyczą spraw publicznych, a wykonywanie zadań publicznych nie zawsze wiąże się z wykonywaniem władztwa administracyjnego.

Uchwałą z 23 kwietnia 2018 r. Prezydium Rady utrzymało w mocy ww. uchwałę. W uzasadnieniu wskazało, że tak jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 15 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 956/17, właściwym do wydania uchwały w niniejszej sprawie było Prezydium Rady. Forma podjęcia zaś decyzji administracyjnej – w tym wypadku uchwały – ma być zgodna z przepisami prawa tj. z u.d.i.p. i k.p.a., bez znaczenia zaś jest forma nazwania podjętej decyzji przez dany organ. Odnosząc się do meritum sprawy Prezydium Rady stwierdziło raz jeszcze, że uchwały przez nie podejmowane na wniosek WWIF bądź na wniosek innego podmiotu, na podstawie art., 7 ust. 2 pkt 7 oraz art. 29 pkt 5 u.i.a., bądź innego przepisu na potrzeby postępowania o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, stanowią opinię, a nie decyzję administracyjną. W związku z tym są wydawane w indywidualnych sprawach i nie stanowią informacji publicznej. Nie mogą być więc udostępnione w trybie u.d.i.p. Dodano, że trudno wyobrazić sobie, by biegły sądowy udostępniał swoje opinie dotyczące indywidualnych spraw. Taką samą zaś opinię wydaje Prezydium Rady w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a. bądź innego przepisu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżącą zarzuciła Prezydium Rady naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i brak jest podstaw do ich udzielenia. Podniosła, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ w przypadku uznania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, powinien był wydać decyzję administracyjną, a nie uchwałę. Prezydium Rady nie odniosło się do kwestii udostępnienia informacji o tym, w jaki sposób samorząd aptekarski proceduje nad opiniami (pkt 2 wniosku). Zdaniem skarżącej, nawet jeśli organ uznaje, że opinia (uchwała) nie podlega udostępnieniu, to nie można uznać, że w trybie przepisów u.d.i.p. nie jest możliwym żądanie informacji o samych zasadach prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania opinii.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej uchwale.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał na wstępie, że właściwym organem Wielkopolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej do rozpoznania wniosku złożonego w niniejszej sprawie przez A. F. było Prezydium Rady. Na mocy art. 29 u.i.a. to okręgowa rada aptekarska kieruje działalnością izby w okresie między okręgowymi zjazdami aptekarzy, a w szczególności prowadzi bieżące sprawy izby (art. 29 pkt 7 u.o.i.a.), które na mocy art. 28 ust. 2 u.i.a. – jak wynika z akt sprawy o sygn. II SA/Po 956/17 – zostały przekazane uchwałą nr 19/VII/2016 – Prezydium Wielkopolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej. W tym zatem stanie to Prezydium Rady było właściwym organem do rozpoznania wniosku A. F. o dostęp do informacji publicznej.

Zdaniem tego Sądu bezsporne jest w niniejsze sprawie, że organy aptekarskiego samorządu zawodowego są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o czym świadczy literalnie przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., mówiąc, iż organy samorządów zawodowych jako inne podmioty wykonujące zadania publiczne są obowiązane do udostępniania informacji publicznej. Prezydium Wielkopolskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej, jako organ aptekarskiego samorządu zawodowego właściwy do prowadzenia bieżących spraw Izby, jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Przedmiot sporu pomiędzy stronami w niniejszej sprawie stanowiła kwestia, czy żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko skarżącej. Sąd ten odwołał się do art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP, a także do art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Wskazał, że z przepisów ustawy o izbach aptekarskich wynika, że samorząd aptekarski sprawuje pieczę i nadzór nad wykonywaniem zawodu oraz współdziała z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6 u.i.a.). Zadania te samorząd aptekarski wykonuje m.in. przez opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących produktów leczniczych, aptek i wykonywania zawodu aptekarza oraz występowanie z wnioskiem o podjęcie inicjatywy ustawodawczej, a także wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni (art. 7 ust. 2 pkt 6 i 7 u.i.a.). W ramach tych zadań okręgowa rada aptekarska kieruje działalnością izby w okresie między okręgowymi zjazdami aptekarzy, a w szczególności wydaje opinię w sprawach udzielania lub cofania koncesji na prowadzenie aptek lub hurtowni (art. 29 pkt 5 u.i.a.).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji owe współdziałanie samorządu aptekarskiego z wojewódzkim inspektorem farmaceutycznym (wydawanie opinii) odbywa się m.in. w ramach postępowania o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, określonej przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2211 ze zm.; zwanej dalej: "p.f."). Zgodnie z art. 99 ust. 1 p.f. apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego (art. 99 ust. 2 p.f.). Przepisy art. 107 p.f. regulują kiedy wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa (ust. 1) lub może cofnąć (ust. 2 ) zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W takim właśnie postępowaniu wojewódzki inspektor farmaceutycznym przed wydaniem decyzji może – jak stanowią przepisy art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a. – zasięgnąć opinii samorządu aptekarskiego (okręgowej rady aptekarskiej). Jakkolwiek opinia taka ma charakter stanowiska organu samorządu zawodowego i nie jest w żaden sposób wiążąca dla organu Inspekcji Farmaceutycznej przy wydaniu decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, to jako uregulowany ustawowo akt publicznoprawny organu samorządu aptekarskiego stanowi informację publiczną.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd ten stwierdził, że Prezydium Rady tak w zaskarżonej uchwale, jak i poprzedzającej ją uchwale z 26 marca 2018 r., błędnie przyjęło, że skoro uchwała Prezydium w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie jest przejawem władztwa administracyjnego, to nie można jej przypisać cechy informacji publicznej. W ocenie Sądu wystarczającym jest, że uchwały tego rodzaju, jako opinie, są wydawane przez organy samorządu aptekarskiego, choć fakultatywnie, to w ściśle określonej przepisami rangi ustawowej procedurze administracyjnej. Tym samym też stanowią one – w tym zakresie – informację o sposobie stanowienia aktów publicznoprawnych i sposobie załatwiania spraw przez organy samorządu aptekarskiego. W świetle art. art. art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c-e u.d.i.p. Kwestie związane z przebiegiem procedury podejmowania uchwał – opinii podjętych przez Prezydium Rady w postępowaniach prowadzonych przez organy Inspekcji Farmaceutycznej dotyczących cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych - są informacją publiczną, jako informacje o zasadach funkcjonowania organu samorządu aptekarskiego w tym zakresie. Prezydium Rady, odmawiając A. F. dostępu do żądanych informacji publicznych, dopuściło się naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędne zastosowanie. Choć Prezydium Rady w obu wydanych w sprawie uchwałach przywołało przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i wskazało, że prawo do informacji publicznej podlega wyłączeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, to w żaden sposób nie wyjaśniło dlaczego ów przepis miał zdaniem Prezydium Rady zastosowanie. Sąd ten podkreślił, że z racji tej, iż żądane przez skarżącą informacje publiczne pochodzą od organu samorządu zawodowego, który na mocy art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznej, to osobom piastującym funkcje w Prezydium Rady, jako osobom pełniącym funkcje publiczne, nie służy ochrona prywatności określona w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ewentualne zaś informacje dotyczące danych osobowych osób fizycznych nie będących członkami Prezydium Rady podlegają ochronie prywatności na zasadach ogólnych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Prezydium Rady w sposób nieprawidłowy zastosowało również art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z przepisu tego wynika, że decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej można wydać jedynie w wypadku jednoczesnego uznania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Skoro zaś Prezydium Rady stwierdziło, że żądane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej nie powinno rozstrzygać sprawy decyzją, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz zwykłym pismem powiadomić skarżącą o swym stanowisku. Wówczas skarżąca mogłaby "bronić się" wnosząc skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność Prezydium Rady w dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego Prezydium Rady, wydając zaskarżoną uchwałę i poprzedzającą ją uchwałę, nieprawidłowo zastosowało art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że Prezydium Rady dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną uchwałę i poprzedzającą ją uchwałę z 26 marca 2018 r. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydium Rady będąc na mocy art. 153 p.p.s.a. związane oceną prawną niniejszego wyroku zobowiązane będzie udostępnić skarżącej żądane informacje publiczne. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. Z 2018 r. poz. 265 ze zm.) zasądził od Wielkopolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej w Poznaniu na rzec skarżącej kwotę 1020 zł, jako sumę wynagrodzenia pełnomocnika za postępowanie przed sądem pierwszej instancji (480 zł) i postępowanie zażaleniowe (240 zł) oraz uiszczonych wpisów od skargi (200 zł) i zażalenia (100 zł).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Wielkopolska Okręgowa Rada Aptekarska reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, to jest:

a. art. 134 § 2 i art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, uznanie, że Wielkopolska Okręgowa Rada Aptekarska jest organem uprawnionym do udostępniania opinii wydawanych na wniosek zainteresowanych osób fizycznych;

b. art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Wielkopolska Okręgowa Rada Aptekarska jest organem władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów. W szczególności wskazał, że Wielkopolska Okręgowa Rada Aptekarska jest organem Wielkopolskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej a więc organu samorządu zawodowego farmaceutów. Tym samym nie jest to organ władzy publicznej. Od podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a niebędących organami władzy publicznej, nie wymaga się rygorystycznej formy orzeczeń, jakie wydają organy administracji publicznej, ważne jest aby posiadały one wszystkie niezbędne elementy jakie rozstrzygnięcie powinno posiadać.

Nadto uchwały podjęte przez Prezydium Wielkopolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej na wniosek Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego bądź na wniosek innego podmiotu, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 oraz art. 29 pkt 5 u.i.a. na potrzeby postępowania o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, stanowią opinię, a nie decyzję administracyjną. Są wydawane w indywidualnych sprawach i nie stanowią informacji publicznej. Tym samym nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu Sąd pierwszej instancji w ogóle nie wziął pod uwagę, że wydane przez WOIA opinie stanowią cześć akt administracyjnych - o ile zostały złożone - prowadzonych przez właściwy organ np. Inspektora Farmaceutycznego. Wnioskodawca może więc wystąpić do właściwego organu prowadzącego postępowanie administracyjne o udostępnienie takich akt a nie do WOIA, jako organu traktowanego jak biegły - aby udostępnił swoje uchwały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zarządzeniem z 24 stycznia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi z 1 lutego 2022 r. organ nie wyraził takiej zgody, oświadczając, że posiada urządzenia techniczne pozwalające na udział w rozprawie zdalnej. W piśmie z 7 lutego 2022 r. skarżąca wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jednocześnie oświadczyła, że posiada urządzenia techniczne pozwalające na udział w rozprawie zdalnej.

W związku z powyższym sprawa została rozpoznana na rozprawie online.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, zaś granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest jednak takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, a także na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny może uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy – poza wskazaniem na ewentualny błąd wykładni lub błąd subsumpcji - że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada tym wymogom i nie zasługuje na uznanie.

W odniesieniu do zarzutu pierwszego nie wskazano, czy podniesione przepisy zostały naruszone przez błędną wykładnię, czy może niewłaściwe zastosowanie i ewentualnie jaki był wpływ naruszonych przepisów na wynik postępowania. Zarzut naruszenia określonych przepisów oraz forma ich naruszenia przez sąd muszą być precyzyjnie określone, gdyż konstrukcja prawna skargi kasacyjnej wynikająca z przepisu m.in. art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zakłada wyznaczenie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poprzez podniesiony zarzut lub zarzuty precyzyjnego zakresu kontroli instancyjnej. Uchybienie temu obowiązkowi przez autora skargi kasacyjnej prowadzi do nieskuteczności wniesionego środka odwoławczego a limine, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do pierwszego zarzutu, gdyż ani z ich treści, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób wywieść, czy autor skargi kasacyjnej zarzuca sądowi pierwszej instancji błąd wykładni czy błąd niewłaściwego zastosowania przywołanych przez siebie przepisów oraz jaki wpływ na wynik postępowania miało ich naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastąpić w tym zakresie autora skargi kasacyjnej.

Treść zarzutu pierwszego wskazuje także, iż jej autor nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który uznał Wielkopolską Okręgową Radę Aptekarską za organ zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Zagadnienie kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej ma charakter materialnoprawny i uregulowane zostało w art. 4 u.d.i.p., co do którego nie podniesiono zarzutu. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zaś przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu w rozpoznawanej sprawie, co uniemożliwia odniesienie się do zarzutu jego naruszenia. Z kolei zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące nieważnością zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis ten odnosi się do zakresu orzekania przez sąd pierwszej instancji i statuuje zasadę zakazu reformationis in peius. W tym przypadku autor skargi kasacyjnej także nie wskazał w jaki sposób miałoby dojść do jego naruszenia. Istotne jest także, że oba przepisu odnoszą się do kwestii ściśle procesowych i nie pozostają w związku z zakresem podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Tym samym podniesienie zarzutu ich naruszenia nie mogło prowadzić do osiągnięcia celu zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej.

Wskazać również należy, iż z treści zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika w jaki sposób Sąd pierwszej instancji miałby naruszyć oba przepisy. Wyjaśnienie w jaki sposób doszło do ich naruszenia, tj. czy przez błędną wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie, a następnie jakie działanie sądu miało prowadzić do naruszenia danego przepisu, jest obowiązkiem autora skargi kasacyjnej. Brak w tym zakresie skargi kasacyjnej nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się merytoryczne do tak sformułowanego zarzuty. Biorąc pod uwagę powyższe zarzut pierwszy nie jest uzasadniony.

Zarzut drugi jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Przepis ten przyznaje podmiotom nie będącym organami władzy publicznej a obowiązanym do udzielenie informacji publicznej, kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., do których wydania stosuje się przepisy k.p.a. w zakresie wynikającym z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Nie reguluje on kwestii zakresu podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Treść zarzutu sugeruje, iż autor skargi kasacyjnej nie akceptuje stanowiska Sądu pierwszej instancji w przedmiocie uznania Wielkopolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej za podmiot zobowiązany do udzielenie informacji publicznej. Tym samym podniesienie zarzutu naruszenia przepisu art. 17 u.d.i.p. nie mogło okazać się skuteczne dla osiągnięcia tego celu, gdyż przepis ten nie reguluje zagadnienia zakresu podmiotowego podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej.

Zauważyć należy, iż w treści uzasadnienia autor skargi kasacyjnej kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, aby wnioskowane uchwały podejmowane przez organ były informacją publiczną. Nie formułuje w tym zakresie jednak żadnego zarzutu w komparycji skargi kasacyjnej, ani w treści jej uzasadnienia, co nie daje podstaw do odniesienia się do tego poglądu autora skargi kasacyjnej wyrażonego w uzasadnieniu.

Dodać należy także, iż treść zarzutów pozostaje w oderwaniu od treści ich uzasadnienia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie, po pierwsze uznania Wielkopolskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a po drugie w zakresie uznania wnioskowanej informacji za informację publiczną. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna zakłada sformułowane zarzutów odpowiadających warunkom wynikającym z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oraz ich uzasadnienie, o czym stanowi przepis art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnienie musi pozostawać w pełnym związku treściowym z zarzutami. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni tym wymogom. Okoliczności te czynią zarzuty nieuzasadnionymi.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.