Wyrok z dnia 2024-01-18 sygn. IV SA/Po 721/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. P. na akt Sąd Lekarski z dnia 19 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej oddala skargę w całości.

Pismem z dnia 23.10.2023 r. J. P. (dalej jako skarżący) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na zawiadomienie Sądu Lekarskiego w P. z dnia 19.10.2023 r. ustalające koszty za udostępnienie informacji publicznej poniesione przez Sąd Lekarski w P. w związku z rozpatrzeniem wniosku z dnia 6.10.2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako u.d.i.p.) przez nieprawidłowe policzenie kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Skarżący wniósł o zniesienie aktu dotyczącego kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.

Wnioskiem z dnia 21.09.2023 r. skarżący zwrócił się do Sądu Lekarskiego w P. o udostępnienie informacji dotyczących spraw Sądu Lekarskiego zarejestrowanych w 2020 roku, włączając wszystkie sygnatury, o których mowa w § 84 ust. 2 Regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów lekarskich:

1. sygnatur;

2. krótkich opisów przypisanego czynu;

3. dat orzeczeń pierwszej instancji;

4. dat prawomocności orzeczeń pierwszej instancji;

5. wymierzonych kar w pierwszej instancji;

6. dat orzeczeń drugiej instancji;

7. wymierzonych kar w drugiej instancji.

Uzasadniając skargę, skarżący wyjaśnił, że organ pismem z dnia 5.10.2023 r. zwrócił się do niego o doprecyzowanie treści wniosku oraz wskazał na koszt jednej osobogodziny pracy związany z udostepnieniem informacji. W odpowiedzi skarżący pismem z dnia 6.10.2023 r., podtrzymując swój wniosek, doprecyzował, że dotyczył on głównie spraw o sygnaturze Wu, a co do spraw oznaczonych sygnaturą inną niż Wu – dotyczy jedynie wskazania sygnatur. Pismem z dnia 19.10.2023 r. organ udostępnił skarżącemu żądaną informację oraz zażądał uiszczenia opłaty w wysokości [...] zł z tytułu poniesienia dodatkowych kosztów z tym związanych.

W skardze argumentowano, że wniosek z dnia 21.09.2023 r. dotyczył podstawowych informacji z zakresu publicznego zadania organu jakim jest orzekanie o odpowiedzialności zawodowej lekarzy i lekarzy dentystów. Wnioskowana informacja jest wprost wymieniona jako części jednego urządzenia ewidencyjnego zwanego repertorium służącego do rejestrowania czynności procesowych, kontrolowania biegu spraw czy też sporządzania sprawozdań statystycznych (§ 76 ust. 3 Regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów lekarskich).

Następnie skarżący podniósł, że organ w piśmie z dnia 19.10.2023 r. wskazał koszt udostępnienia informacji wynikający z jednej osobogodziny pracy pracownika organu, jednak nie wskazał w jakim stopniu koszt ten związany był z formą lub metodą jej udostępnienia. Skarżący wyjaśnił, że celowo podał najtańszą i zarazem najprostszą formę udostępnienia informacji, czyli formę plików elektronicznych i to niekoniecznie skanów dokumentów. Ponadto – jak wyjaśnił skarżący – celowo zmodyfikował wniosek, aby zmniejszyć nakład pracy związany z udostępnieniem żądanej informacji.

Końcowo skarżący wskazał, że od początku roku budżet Izby Lekarskiej w P. powiększył się dwukrotnie i wynosi obecnie ponad 20 mln złotych. Choć funkcjonowanie organu opiera się tylko na części budżetu Izby Lekarskiej w P., zdaniem skarżącego udostępnianie informacji publicznej jest równie ważnym zadaniem publicznym jak inne zadanie z administracji publicznej pełnione przez organ lub inne organy Izby Lekarskiej w P..

W odpowiedzi na skargę Sąd Lekarski w P. wyjaśnił, że nie prowadzi elektronicznego repertorium, wobec czego konieczne stało się wytworzenie przez pracownika Kancelarii Sądu Lekarskiego żądanej informacji na podstawie akt spraw i papierowego repertorium. Ustalono, że na wykonanie zadania Sąd Lekarski musiał ponieść dodatkowe koszty w postaci 1 godziny pracy pracownika Kancelarii Sądu Lekarskiego.

Ponadto organ wyjaśnił, że wniosek z dnia 21.09.2023 r. obejmował zarejestrowane sprawy oznaczone sygnaturą Wu oraz Wo, Wtz, Wp, Wzn, Pw, Ws z roku 2020. Zgodnie z wcześniejszym wnioskiem z dnia 07.09.2023 r. skarżący domagał się wydania wszystkich orzeczeń o sygnaturach Wu z roku 2020. Wówczas w dniu 21.09.2023 r. została przekazana skarżącemu informacja przetworzona. Stąd też w wykonaniu wniosku z 21.09.2023 r. przekazano ponownie orzeczenia wydane w roku 2020 o sygnaturze Wu, za co nie pobrano ponownie opłaty, gdyż przetworzenie nastąpiło w wykonaniu poprzedniego wniosku. Jednocześnie zobowiązano skarżącego do uiszczenia opłaty w wysokości 1 godziny pracy pracownika organu w kwocie [...]zł brutto. Organ wyjaśnił, że w tym czasie pracownik przygotował zestawienie spraw zarejestrowanych w 2020 roku o sygnaturach Wp, Wtz, Ws oraz dodatkowo Wu zarejestrowanych w 2020 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że w zasadzie sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest akt Przewodniczącego Sądu Lekarskiego w P. z dnia 19.10.2023 r., którym ustalono skarżącemu opłatę z tytułu udostępnienia informacji publicznej w kwocie [...]zł. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowi przepis art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako u.i.d.p.).

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i to niezależnie od tego, czy zostało dokonane przed czy po udostępnieniu informacji publicznej. Akt ten stwierdza bowiem obowiązek poniesienia opłaty oraz ustala jej wysokość, kreując zobowiązanie o charakterze finansowym. Może on być określony np. jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy, jednak samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p (por. postanowienie z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 213/17, CBOSA).

Mając powyższe na względzie orzekający Sąd stwierdził, że kwestionowany przez skarżącego akt Przewodniczącego Sądu Lekarskiego w P. z dnia 19.10.2023 r. polegający na ustaleniu, na podstawie art. 15 u.i.d.p., opłaty z tytułu udostępnienia informacji publicznej w kwocie [...]zł, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Skarga została wniesiona w ustawowym terminie, wobec czego należało uznać, że jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Nie budzi wątpliwości Sądu, ani nie było to kwestionowane, że Przewodniczący Sądu Lekarskiego w P. jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W myśl art. 4 ust. 1 pkt. 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji są organy samorządu zawodowego. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1342, dalej jako u.i.l.) jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów są okręgowe izby lekarskie, Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska, które działają przez organy określone w ustawie. Natomiast organami okręgowej izby lekarskiej – zgodnie z art. 21 u.i.l. – są okręgowy zjazd lekarzy, okręgowa rada lekarska, okręgowa komisja rewizyjna, okręgowy sąd lekarski, okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej. Z powyższego wynika więc, że Sąd Lekarski jest organem izby lekarskiej będącej jednostką organizacyjną samorządu zawodowego lekarzy. Reprezentowanie sądu na zewnątrz i kierowanie jego pracą powierzone jest zaś Przewodniczącemu (vide art. 30 ust. 1. u.i.l.). W świetle powyższego Przewodniczący Sądu Lekarskiego jako reprezentant organu samorządu zawodowego lekarzy jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej. Nie było też przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, że wnioskowana przez Skarżącego informacja stanowi informację publiczną.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Wskazać wobec tego należy, że w myśl art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.)

Przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. ustala możliwość pobierania opłaty w wysokości dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem wnioskowanej informacji. Przepis ten wprowadza zatem wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Nie oznacza to jednak, że udostępnienie informacji staje się odpłatne, gdyż przepis ten wskazuje jedynie na możliwość zwrotu podmiotowi udostępniającemu kosztów, które poniósł realizując żądanie wniosku (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 662/16, CBOSA).

Norma przepisu art. 15 ust. 2 u.d.i.p. nakłada na podmiot udostępniający informację publiczną obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ma to na celu umożliwienie wnioskodawcy samodzielnego podjęcia decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji. Ze względu na wysokość opłaty może on zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa do informacji publicznej, ponieważ pozwala na uniknięcie sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do określonych informacji publicznych. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy kolejne 14 dni (licząc od dnia doręczenia wnioskodawcy wyżej wymienionego zawiadomienia) na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Bezczynność wnioskodawcy w tym okresie będzie prowadzić dopiero do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu (por. postanowienie NSA z 1 października 2013 r., I OSK 2139/13, wyrok WSA w Poznaniu z 30.11.2023 r., sygn. akt: IV SA/Po 641/23 CBOSA).

Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy doprowadziły orzekający Sąd do przekonania, że organ był uprawniony i prawidłowo ustalił opłatę z tytułu udostępnienia informacji publicznej, a następnie domagał się jej uiszczenia przez skarżącego wyczerpując tryb określony w art. 15 u.d.i.p.

Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 5.10.2023 r. organ zwrócił się do skarżącego z prośbą o sprecyzowanie i potwierdzenie, że skarżący podtrzymuje swój wniosek z dnia 21.09.2023 r. Jednocześnie pismem tym organ poinformował skarżącego, że aby sprostać jego wnioskowi zgodnie z przesłanym przez niego schematem, przetworzenie informacji publicznej może wiązać się z opłatą. Poinformowano, że stawka za godzinę pracy wynosi [...] zł brutto, zaś ilość godzin zostanie ustalona po wykonaniu pracy.

W piśmie z dnia 6.10.2023 r. zatytułowanym "potwierdzenie wniosku z 21.09.2023 r." skarżący wskazał, że potwierdza swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie jako uzupełnienie wniosku podał, że w przypadku spraw innych niż oznaczonych sygnaturą Wu wystarczy podanie tylko sygnatury sprawy. Wyjaśnił, że tylko sprawy oznaczone jako Wu powinny dotyczyć rozpatrzenia wniosku o ukaranie, a wniosek miał na celu skompletowanie informacji dotyczących wszystkich, a nie wybranych spraw o sygn. Wu z 2020 roku.

Pismem z dnia 19.10.2023 r. organ udostępnił żądaną informację oraz podał, że wymagało to dokonania przetworzenia danych i odpowiedniego nakładu pracy, a z tego tytułu poniósł dodatkowe koszty w postaci 1 godziny pracy pracownika Kancelarii Sądu Lekarskiego. Organ wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty w wysokości, o której informował uprzednio tj. w piśmie z dnia 5.10.2023 r.

W konsekwencji stwierdzić należy, że Przewodniczący Sądu Lekarskiego w P. , jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie uchybił obowiązkom nałożonym na niego w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., albowiem przed udostępnieniem wnioskowanej informacji powiadomił skarżącego o wysokości opłaty. W odpowiedzi skarżący podtrzymał swój wniosek, jednocześnie ograniczając jego zakres. Wprawdzie pismo z dnia 5.10.2023 r. nie wskazuje ostatecznej kwoty, zaznaczając, że ilość godzin zostanie ustalona po wykonaniu pracy, lecz należy mieć na uwadze, iż wskazano minimalną kwotę (stawkę za 1 godzinę pracy) [...] zł i taka właśnie kwota wskazana została następnie skarżącemu w piśmie z dnia 19.10.2023 r. Należy też podkreślić, że w piśmie z dnia 6.10.2023 r. skarżący expressis verbis potwierdził swój wniosek z dnia 21.09.2023 r., a więc tym samym przyjął do wiadomości (zaakceptował) powyższą wysokość stawki godzinowej. Intencja modyfikacji wniosku ("wnioskodawca celowo zmodyfikował wniosek aby zmniejszyć nakład pracy" – skarga str 4 wers 7) została także zrealizowana – opłata w zaskarżonym akcie wskazana została przy uwzględnieniu 1 godziny pracy pracownika kancelarii.

Dostrzec ponadto należy, że organ – na co wskazał w odpowiedzi na skargę - nie naliczył opłaty za sprawy o sygn. Wu z 2020 roku, bowiem ich przetworzenie nastąpiło w wyniku poprzedniego wniosku skarżącego. Wyczerpanie trybu określonego w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. upoważnia podmiot zobowiązany do domagania się uiszczenia opłaty związanej z poniesionymi kosztami przygotowania i udzielenia informacji publicznej, a w konsekwencji organ mógł skutecznie żądać od skarżącego uiszczenia przedmiotowej opłaty.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.