Wyrok z dnia 2023-05-31 sygn. III SA/Gd 120/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant: Asystent sędziego Joanna Karpińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Rektora Politechniki Gdańskiej z dnia 17 stycznia 2023 r. nr 048.0161.36.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora Politechniki Gdańskiej z dnia 28 października 2022 r. nr 048.0161.36.2022; 2. zasądza od Rektora Politechniki Gdańskiej na rzecz skarżącej A. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 17 stycznia 2023 r. nr 048.0161.36.2022 wydaną na podstawie art. 16 i art. 17 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej powoływanej również w skrócie jako "u.d.i.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) Rektor Politechniki Gdańskiej, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. B. (dalej jako "wnioskodawczyni" albo "skarżąca") od decyzji własnej z dnia 28 października 2022 r. nr 048.0161.36.2022 wydanej w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynika, że wnioskiem z dnia 14 września 2022 r. A. B. zwróciła się do Rektora Politechniki Gdańskiej drogą elektroniczną, na adres poczty elektronicznej: rektor@pg.edu.pl, o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

- listy wniosków wraz ze zweryfikowaną przez Rektorską Komisję ds. Nagród liczbą punktów uzyskanych za spełnienie kryteriów określonych w załączniku do zarządzenia Rektora Politechniki Gdańskiej nr 27/2021 z 30 kwietnia 2021 r. w sprawie zasad, kryteriów oceny i trybu przyznawania nagród Rektora Politechniki Gdańskiej dla nauczycieli akademickich (lit. E), jakie zgłoszone zostały do nagrody rektora za osiągnięcia dydaktyczne za rok 2021 zgodnie z zarządzeniem Rektora Politechniki Gdańskiej nr 27/2021 z 30 kwietnia 2021 r. w sprawie zasad, kryteriów oceny i trybu przyznawania nagród Rektora Politechniki Gdańskiej dla nauczycieli akademickich;

- opinii Rektorskiej Komisji ds. Nagród, o której mowa w § 6 ust. 4 przywołanego wyżej zarządzenia dotyczącej złożonych wniosków o nagrodę rektora za osiągnięcia dydaktyczne w roku 2021;

- decyzji rektora o przyznanych nagrodach za osiągnięcia dydaktyczne wraz z rodzajem przyznanej nagrody (indywidualna/zbiorowa, I, II, III stopnia).

Rektor Politechniki Gdańskiej decyzją z dnia 28 października 2022 r. nr 048.0161.36.2022 odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W wyniku rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 września 2022 r. organ ustalił, że wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wskazana regulacja jako przesłankę ograniczenia prawa do informacji publicznej, przewiduje ochronę prywatności osób fizycznych. Organ wskazał, że przesłanka ta nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, to jest osób, które podejmują rozstrzygnięcia, wiążące decyzje związane z funkcjonowaniem instytucji publicznych, gospodarowaniem majątkiem publicznym lub też orzekaniem w sprawach administracyjnych, cywilnych lub karnych w imieniu Państwa. W ocenie organu nauczyciele akademiccy Politechniki Gdańskiej, wykonujący zadania określone w art. 112 – 115 w zw. z art. 116 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 574) nie są osobami pełniącymi funkcję publiczną. Osoby te nie posiadają bowiem kompetencji decyzyjnych. Nadto zawierając umowę z Politechniką Gdańską osoby te nie składają oświadczenia o zrzeczeniu się przysługującego im prawa do prywatności. Żądane przez wnioskodawczynię informacje dotyczyły sfery prywatnej tych osób. W tym stanie informacje dotyczące ich działalności bezpośrednio niezwiązanej z wydatkowaniem środków publicznych nie podlegają udostępnieniu w tym trybie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawczyni podkreśliła, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, z uwagi na odniesienie do zarządzenia Rektora Politechniki Gdańskiej z 30 kwietnia 2021 r. nr 27/2021 w sprawie zasad, kryteriów oceny i trybu przyznawania nagród Rektora Politechniki Gdańskiej dla nauczycieli akademickich, dotyczył wyłącznie nauczycieli akademickich, a zatem osób pełniących funkcje publiczne i w związku z pełnioną przez nich funkcją. Nagrody te przyznane bowiem zostały za "osiągnięcia naukowe, w tym artystyczne, badawczo – rozwojowe, dydaktyczne, organizacyjne i za całokształt dorobku". Ponadto wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył tego, w jaki sposób ciało powołane przez Rektora Politechniki Gdańskiej weryfikuje liczbę punktów uzyskanych za spełnienie kryteriów określonych w załączniku do powołanego zarządzenia. Wskazane zarządzenie nie określa sposobu tej weryfikacji. Informacja o sposobie weryfikacji punktów stanowi informację publiczną i z pewnością nie narusza niczyjej prywatności.

Z kolei ostatni element złożonego wniosku dotyczył udostępnienia stosownej decyzji rektorskiej w przedmiocie przyznanych nagród i ich rodzaju. W ocenie wnioskodawczyni nie ma żadnych racjonalnych podstaw aby utajnić listę osób, które zasłużyły się dla rozwoju uczelni publicznej jaką jest Politechnika Gdańska. Nie ma nadto podstaw aby utajniać listę osób mających określone zasługi, za które w uznaniu ich wkładu w rozwój uczelni przyznano nagrody. Zdaniem wnioskodawczyni, osoby, które wyróżniły się w obszarze prowadzenia badań naukowych i kształcenia studentów winny być znane społeczności akademickiej jako wzór do naśladowania i doceniane.

Decyzją z dnia 17 stycznia 2023 r. nr 048.0161.36.2022 Rektor Politechniki Gdańskiej utrzymał własną decyzję z dnia 28 października 2022 r. w mocy.

Odnosząc się do argumentów wnioskodawczyni podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Rektor ponownie zauważył, że jako przesłankę ograniczenia prawa do informacji publicznej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje ochronę prywatności osób fizycznych. Przesłanka ta nie dotyczy "osób pełniących funkcje publiczne". Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest, na co wielokrotnie zawracało uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych, pojęciem węższym od pojęcia "funkcjonariusza publicznego", ponieważ obejmuje ono osoby, które posiadają wpływ na kształtowanie się spraw publicznych, a więc takich, które podejmują rozstrzygnięcia, wiążące decyzje związane z funkcjonowaniem instytucji publicznych, gospodarowaniem majątkiem publicznym lub też orzekaniem w sprawach administracyjnych, cywilnych lub karnych w imieniu Państwa. W ocenie organu, zakres obowiązków nauczycieli akademickich Politechniki Gdańskiej, wykonujących bezpośrednio czynności związane z realizacją zadań, określonych art. 112-115 w związku z art. 116 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie wskazuje, aby pełnili funkcję publiczną, nie posiadają bowiem kompetencji decyzyjnych. Rektor ponownie podniósł, że nauczyciele akademiccy zawierając umowę o pracę z Politechniką Gdańską nie składają oświadczeń o zrzeczeniu się przysługującego im prawa do ochrony prywatności. W związku z tym brak jest podstaw do przekazania wnioskodawczyni informacji żądanych we wniosku z dnia 14 września 2022 r., ponieważ dotyczyły one sfery prywatnej osób, które nie są funkcjonariuszami publicznymi.

Rektor wskazał, że lista wniosków wraz ze zweryfikowaną przez Rektorską Komisję ds. Nagród dla Nauczycieli Akademickich liczbą punktów uzyskanych za spełnienie kryteriów określonych w załączniku do zarządzenia Rektora PG z 30 kwietnia 2021 r. nr 27/2021 w sprawie zasad, kryteriów oceny i trybu przyznawania nagród Rektora Politechniki Gdańskiej dla nauczycieli akademickich (lit. E), jakie zgłoszone zostały do nagrody rektora za osiągnięcia dydaktyczne za rok 2021 zgodnie z zarządzeniem, opinie Rektorskiej Komisji ds. Nagród dotyczące złożonych wniosków o nagrodę rektora za osiągnięcia dydaktyczne oraz decyzje rektora o przyznanych nagrodach za osiągnięcia dydaktyczne wraz z rodzajem przyznanej nagrody (indywidualna/zbiorowa, I, II, III stopnia) nie zawierają danych publicznych ani żadnych komunikatów w sprawach publicznych. Informacje zawarte we wnioskowanych dokumentach dotyczą bowiem indywidualnych osiągnięć dydaktycznych poszczególnych osób.

Zasady, kryteria oceny i tryb przyznawania nagród rektora nauczycielom akademickim Politechniki Gdańskiej kształtują się z kolei następująco. Na wydziały/centra dydaktyczne wysyłane jest drogą elektroniczną (na adresy e-mail) pismo rektora z komunikatem dot. przygotowania wniosków o przyznanie nagród rektora dla nauczycieli akademickich za działalność naukową, dydaktyczną, organizacyjną, badawczo - rozwojową w danym roku oraz za całokształt działalności. W piśmie tym jest wyznaczony termin, do którego należy złożyć wnioski, które umieszcza się w chmurze. Wnioski powinny być zaopiniowane przez radę wydziału/radę centrum dydaktycznego oraz podpisane przez kierownika jednostki (dziekana wydziału). Dostęp do chmury otrzymują członkowie Rektorskiej Komisji ds. Nagród dla nauczycieli akademickich powołani przez rektora spośród kandydatów zgłoszonych przez dziekanów i kierowników jednostek organizacyjnych prowadzących działalność naukową, artystyczną lub dydaktyczną oraz po jednym przedstawicielu związków zawodowych działających w Uczelni (zgodnie z § 5 zarządzenia Rektora Politechniki Gdańskiej z 30 kwietnia 2021 r. nr 27/2021). Członkowie Komisji sprawdzają i opiniują wnioski w oparciu o załącznik do Zarządzenia Rektora nr 27/2021 "Kryteria oceny wniosków o nagrody rektora Politechniki Gdańskiej za osiągnięcia naukowe, w tym artystyczne oraz badawczo-rozwojowe, dydaktyczne i organizacyjne". Sekretarz Komisji sporządza dla jej członków listę wszystkich złożonych wniosków w formie tabeli Excel. Tabela zawiera takie dane jak: tytuł/stopień naukowy, imię i nazwisko nauczyciela, dla którego został przygotowany wniosek, nazwa wydziału, punkty podane we wniosku. Komisja weryfikuje punkty i opiniuje wnioski, a następnie przekazuje informacje dot. przyznanej punktacji (w uzupełnionej tabeli) do sekretarza Komisji. Na podstawie punktacji ustalone zostają przez Komisję ds. Nagród dla nauczycieli akademickich progi punktowe, które wyznaczają stopień nagrody rektora (I, II lub III stopnia). Lista zaopiniowanych przez Komisję wniosków o nagrody przekazana zostaje do decyzji Rektora. Podpisana przez Rektora lista nagród przekazywana jest do Działu Płac, a informacja o nagrodzonych pracownikach wysyłana jest do jednostek organizacyjnych Uczelni. Podpisane przez Rektora wnioski o nagrody przechowywane są w Centrum HR Kadry.

Jak wynika z treści art. 5 u.d.i.p., a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, przy czym ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w przepisach prawa okoliczności. Organ, na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. uznał, że w przedmiotowej sprawie żądane informacje stanowią ustawowo chronione prawo do prywatności.

Zdaniem Rektora, nie pozostaje sporne, że żądana decyzja rektora o przyznanych nagrodach za osiągnięcia dydaktyczne wraz z rodzajem przyznanej nagrody (indywidualna/zbiorowa, I, II, III stopnia) stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Informacja taka podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ww. ustawie. Na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p., udostępnieniu podlega w szczególności informacja publiczna o majątku podmiotów, które wykonują zadania publiczne, którą niewątpliwie jest informacja o kwocie środków publicznych, wydatkowanych na obsadę stanowisk w danej jednostce publicznej. Informacją publiczną jest więc informacja dotycząca kwot wydatkowanych z przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników danej jednostki publicznej i to zarówno ta o wysokości wynagrodzenia zasadniczego, jak i ta o wysokości nagród. Informację publiczną stanowią kwoty wypłaconych nagród, konkretnie wymienionych z imienia i nazwiska pracowników, z tym zastrzeżeniem, że dane dotyczące pracowników niepełniących funkcji publicznych, podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który wymaga zgody tych pracowników na udostępnienie informacji o wysokości ich wynagrodzeń. Sam fakt niepełnienia przez pracowników jednostki budżetowej funkcji publicznych nie powoduje utraty charakteru informacji publicznej danych o wynagrodzeniach tych pracowników. Stanowią one w dalszym ciągu informację publiczną, z tym że ograniczenia doznaje prawo dostępu do tego typu informacji wskutek ochrony prywatności tych osób.

Wnioskowany przez skarżącą zakres danych wkracza w sferę prywatności i stanowić może naruszenie ich dóbr osobistych. Zdaniem Rektora, wysokość uzyskanych nagród każdej osoby stanowi bowiem jej dobro osobiste i ujawnienie takiej informacji wymaga zgody tej osoby, bądź istnienia wyraźnej podstawy prawnej. Ujawnienie zarobków konkretnie wskazanej osoby może zaś nastąpić tylko wtedy, gdy konkretna norma prawna rangi ustawy stanowi o jawności wynagrodzeń określonych osób, zidentyfikowanych rodzajowo ze względu na pełnione funkcje i piastowane stanowiska, jak chociażby art. 140 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.

Rektor Politechniki Gdańskiej wskazał dalej, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych potrzeb w postaci pozyskania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż szeroko pojęte dobro publiczne. Z uzasadnienia złożonego przez A. B. wniosku nie wynika zaś, by żądane informacje były szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Co ważne, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wykładowcy i pracownicy naukowi posiadają przymiot osób wykonujących funkcje publiczne. W ocenie Rektora Politechniki Gdańskiej pogląd ten jest jednak zbyt daleko idący. Nie umniejszając roli pracowników naukowych i wykładowców publicznej uczelni wyższej należy rozważyć, czy każdy z nich pełni zadania związane z zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem funkcji publicznych. Jeżeli bowiem uzna się wykładowcę za osobę pełniącą funkcję publiczną na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tylko dlatego, że kształci społeczeństwo, to niemożliwym okaże się wyodrębnienie tych osób, które takiej funkcji nie pełnią. Bez pracowników obsługi administracyjnej pracownik badawczo - dydaktyczny nie jest w stanie pełnić swojej roli. W ocenie Rektora Politechniki Gdańskiej osobą pełniącą funkcję publiczną jest taka osoba, która wykonywaniem swoich obowiązków wpływa bezpośrednio na sytuację prawną innych podmiotów lub co najmniej przygotowuje decyzje dotyczące innych podmiotów. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05) wskazał, że nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Takie rozumienie osoby pełniącej funkcję publiczną w uczelni wyższej nakazuje wyłączyć z tego zakresu tych pracowników, których rola polega bądź na czynnościach administracyjnych, bądź też wyłącznie na pracy naukowo - dydaktycznej. Przyjęcie takiego rozumienia pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczna koreluje z brzmieniem art. 140 ust. 5 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Zgodnie z tym przepisem wynagrodzenia rektora i głównego księgowego oraz osób pełniących funkcje organów w uczelni publicznej są jawne.

W ocenie Rektora należy podkreślić, że wnioskodawczyni jest badawczo - dydaktycznym pracownikiem Politechniki Gdańskiej. W uzasadnieniu złożonego wniosku wskazała, że jej wniosek miał na celu ustalenie, czy w ogóle nastąpiła jakakolwiek weryfikacja punktów i w jaki sposób została dokonana. Zasady, kryteria oceny i tryb przyznawania nagród Rektora Politechniki Gdańskiej dla nauczycieli akademickich reguluje wskazane wcześniej zarządzenie Rektora z 30 kwietnia 2021 r. nr 27/2021 , które jest znane skarżącej. Rektor Politechniki Gdańskiej wskazuje, iż punkty za osiągnięcia dydaktyczne weryfikowane są przez Komisję w oparciu o załącznik do tego zarządzenia - pkt E. "Szczegółowe zasady kwalifikacji wniosków o nagrody za osiągnięcia dydaktyczne". Rektorska Komisja ustala progi punktowe, które wyznaczają stopień przyznanej nagrody, np. od 30 pkt - do 59 pkt - III stopień, od 60 pkt - do 89 pkt - II stopień, 90 pkt i więcej punktów - I stopień.

Z treści złożonego wniosku w ocenie Rektora można zatem zasadnie wywieść, że wnioskodawczyni chce pozyskać informacje dla siebie w celu niejako porównania otrzymanych nagród za osiągnięcia dydaktyczne innych osób oraz sprawdzenia informacji o charakterze koleżeńskim. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że wnioskodawczyni w ten sposób wykazuje swój subiektywny interes. Tymczasem u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 tej ustawy jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. U.d.i.p. nie może być zatem nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny Z treści wniosku złożonego przez A. B. wynika interes subiektywny, co musi powodować niemożność uzyskania żądanych przez wnioskodawczynię danych.

W skardze na powyższą decyzję Rektora Politechniki Gdańskiej skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. B. podniosła zarzuty:

- naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;

- naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych;

- naruszenia art. 5 ust. 2 zdanie drugie wskazanej wyżej ustawy w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, poprzez brak zastosowania, polegający na braku ustalenia czy osoby, których informacja dotyczy, pełnią funkcje publiczne.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazała argumenty, poparte orzeczeniami sądów administracyjnych, na rzecz tego, iż nauczyciele akademiccy, których dotyczył wniosek, są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a informacje, o które skarżąca wnioskowała miały związek z pełnioną przez nich funkcją.

W ocenie skarżącej organ w sposób nieprawidłowy ograniczył prawo do informacji publicznej. Błędnie uznano, że udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej powodowałoby naruszenie prywatności osób fizycznych. Informacja, o udostępnienie której skarżąca się zwróciła nie odnosi się do sfery prywatnej osób, których wniosek dotyczy, a za to ma ścisły związek z publiczną, służbową sferą ich działalności. Organ w swojej argumentacji powiela dosłownie przywołaną w decyzji odmownej z dnia 28 października 2022 roku linię rozumowania, jakoby pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne wymagało posiadania wpływu na kształtowanie spraw publicznych, "a więc takich, które podejmują rozstrzygnięcia, wiążące decyzje związane z funkcjonowaniem instytucji publicznych, gospodarowaniem majątkiem publicznym, lub też orzekaniem w sprawach administracyjnych, cywilnych lub karnych w imieniu Państwa" i wywodzi, że nauczyciele akademiccy nie posiadają kompetencji decyzyjnych. Jednocześnie jednak, stojąc w sprzeczności z własną argumentacją, organ przyznaje, że "nie pozostaje sporne, że żądana decyzja rektora o przyznanych nagrodach za osiągnięcia dydaktyczne wraz z rodzajem przyznanej nagrody (indywidualna/zbiorowa, I, II, III stopnia) stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Powołuje się natomiast na to, że żądana informacja "wkracza w sferę prywatności' osób, których dotyczy. Organ przyznaje, że żądana informacja jest informacją publiczną, można zatem, jak wynika z orzecznictwa sądowego, żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia czy nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonych stanowiskach, a także wykazu awansów stanowiskowych czy płacowych.

W odpowiedzi na skargę Rektor Politechniki Gdańskiej wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska.

Na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. strony podtrzymały swoje stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; powoływanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Orzekając w tak opisanym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Spór między stronami dotyczy prawidłowości decyzji w zakresie odmowy udostępnienia wnioskowanych przez skarżącą informacji dotyczących:

- listy wniosków wraz ze zweryfikowaną przez Rektorską Komisję ds. Nagród liczbą punktów uzyskanych za spełnienie kryteriów określonych w załączniku E do Zarządzenia Rektora Politechniki Gdańskiej z 30 kwietnia 2021 r. nr 27/2021 w sprawie zasad, kryteriów oceny i trybu przyznawania nagród Rektora Politechniki Gdańskiej dla nauczycieli akademickich, jakie zgłoszone zostały do nagrody rektora za osiągnięcia dydaktyczne za rok 2021 zgodnie ze wskazanym zarządzeniem;

- opinii Rektorskiej Komisji ds. Nagród, o której mowa w § 6 ust. 4 przywołanego wyżej zarządzenia dotyczącej złożonych wniosków o nagrodę rektora za osiągnięcia dydaktyczne za rok 2021;

- decyzji Rektora Politechniki Gdańskiej o przyznanych nagrodach za osiągnięcia dydaktyczne wraz z rodzajem przyznanej nagrody (indywidualna/zbiorowa, I, II, III stopnia).

Wskazać w pierwszej kolejności należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi także m.in. informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, trybie działania, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Rzeczą podmiotu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w określony przepisami u.d.i.p. sposób, czyli:

- udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu

albo

- odmowa jej udostępnienia lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą

albo ewentualnie

- poinformowanie podmiotu wnioskującego, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że Rektor Politechniki Gdańskiej w świetle art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Politechnika Gdańska jest bowiem uczelnią publiczną i stanowi integralną część narodowego systemu edukacji i nauki, a organy tej uczelni wykonują władztwo administracyjne na zasadzie i w granicach określonych ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Należy zgodzić się z Rektorem, że z uwagi na przyjętą podstawę prawną odmowy udzielenia informacji na wniosek skarżącej (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) zaistniała konieczność wydania decyzji administracyjnej.

Istota sporu w sprawie koncentruje się wokół ustalenia, czy w ogóle zaistniały ustawowe przesłanki umożliwiające udostępnienie wnioskowanych danych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rozważając dogłębnie wszystkie argumenty obydwu stron postępowania sądowego należy zdaniem Sądu przyjąć, że żądanie skarżącej odnoszące się do udostępnienia w trybie u.d.i.p. dokumentów związanych z procesem przyznawania nagród rektora uczelni publicznej za osiągnięcia dydaktyczne znajduje podstawy w obowiązujących przepisach.

W zakresie punktu pierwszego wniosku z dnia 14 września 2022 r. Sąd wskazuje, że żądanie skarżącej kwalifikuje się bezspornie w pojęciu informacji publicznej, gdyż dotyczy listy wniosków o przyznanie nagrody wraz z liczbą punktów za spełnienie kryteriów determinujących jej przyznanie. Podobnie należy postrzegać żądanie związane z udostępnieniem opinii stosownej komisji w przedmiocie złożonych wniosków (dokument warunkujący przyznanie nagrody) jak i finalną decyzję rektora uczelni przedmiocie przyznanych nagród i ich rodzaju.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę żądane przez skarżącą dokumenty, w tym wykaz nagród przyznanych za osiągnięcia dydaktyczne pracownikom uczelni publicznej stanowią informację publiczną. Ocena ta jest generalną konsekwencją tego, że wynagrodzenie pracownika uczelni publicznej wraz ze wszystkimi jego składnikami (w tym nagrodami) finansowane jest ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna. Stąd też informacja o wysokości nagród przyznawanych i wypłaconych pracownikowi uczelni publicznej, z podaniem kwoty przypisanej do konkretnego pracownika posiada walor informacji publicznej. Dane te mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania uczelni publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) oraz ciężarów publicznych ponoszonych w związku z jej funkcjonowaniem (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.).

Jednakże przesądzenie przez Sąd, że informacja ta posiada przymiot informacji publicznej nie powoduje konieczności automatycznego jej udostępnienia, lecz rozważenia, czy nie zachodzi przesłanka wyłączająca udzielenie tej informacji wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze ust. 2). Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie ust. 2).

W realiach rozpatrywanej sprawy Rektor Politechniki Gdańskiej w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji powołał się na ochronę prywatności pracowników dydaktycznych uczelni wynikającą z regulacji zawartej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i brak zastosowania wyłączenia tej ochrony wynikającego z art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., przy czym, po pierwsze, nie podał w ogóle, ilu pracowników dydaktycznych zatrudnia Politechnika Gdańska oraz w żaden sposób nie określił, którzy z tych pracowników pełnią funkcję publiczną. W uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji wskazano zaś w sposób generalny, że zakres obowiązków nauczycieli akademickich Politechniki Gdańskiej, wykonujących bezpośrednio czynności związane z realizacją zadań, określonych w art. 112-115 w związku z art. 116 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, nie wskazuje, aby pełnili oni funkcję publiczną.

W ocenie Sądu przedstawione przez organ stanowisko w zakresie wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. na tle statusu i zadań realizowanych przez pracownika dydaktycznego uczelni jest nieprawidłowe.

Odnosząc się do tego zagadnienia należy generalnie wskazać, że w u.d.i.p. nie sformułowano definicji pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne".

W uzasadnieniu akcentowanego przez Rektora wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. K 17/05; publ. OTK-A 2006/3/30) Trybunał dokonał wykładani pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" na tle stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podkreślając, że "nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji". Tym samym w każdej instytucji publicznej wykonującej zadania publiczne jest strefa chronionej prywatności podmiotów wykonujących w niej zadania jej przynależne. W przytoczonym powyżej wyroku Trybunał stwierdził także, że podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Respektując w pełni powyższe zapatrywania należy nadto podkreślić, że Trybunał zwrócił również uwagę na rozróżnienie pojęć "osoba pełniąca funkcje publiczne" i "osoba publiczna". Według Trybunału pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne obejmuje osoby, które są związane formalnymi więziami z instytucją (organem władzy publicznej). W tym przypadku chodzi zatem o osoby zajmujące (piastujące) stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób albo które łączą się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. W związku z tym osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.

W ocenie Sądu orzekającego nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną oraz jak szeroki jest zakres jej kompetencji, jeżeli tylko taka osoba ma wpływ na realizację zadań wykonywanych w sferze publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych również skłania się za szeroką wykładnią pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r.; sygn. akt I OSK 1526/16).

Jak w pełni zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 maja 2020 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 207/19) zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia. Z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) wynika wprost, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. Wykonywanie powyższych zadań publicznych odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli, w tym nauczycieli akademickich. W związku z powyższym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, wedle którego nauczyciel akademicki jest osobą pełniącą funkcję publiczną (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 kwietnia 2011 r.; sygn. I OSK 125/11, z dnia 10 kwietnia 2015 r.; sygn. I OSK 1108/14 oraz z dnia 12 października 2017 r.; sygn. I OSK 537/17).

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela poglądy zaprezentowane w powyższych orzeczeniach i uznaje, że nauczyciele akademiccy są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie ulega przy tym wątpliwości, że prawo do prywatności nie chroni nauczyciela akademickiego, jako osoby pełniącej funkcję publiczną, w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tej funkcji, a wysokość pobieranego przez niego wynagrodzenia (poza składnikami wynagrodzenia wynikającymi wyłącznie ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika) z całą pewnością pozostaje w związku z pełnioną przez niego funkcją.

Skoro informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest informacją publiczną, to podlega ona udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przemawia za tym również sformułowana w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.) zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia nauczycieli akademickich w uczelniach publicznych. Wobec tego dla skuteczności takiej kontroli konieczna jest wiedza o wysokości tych wynagrodzeń.

Ponadto należy mieć na uwadze, że ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie wyłącza prawa do uzyskania w trybie wnioskowym informacji o wynagrodzeniu nauczycieli akademickich, względnie poszczególnych składnikach tego wynagrodzenia. Wskazać należy, że zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w uczelni publicznej wynagrodzenia rektorów i głównego księgowego oraz osób pełniących funkcje organów uczelni są jawne, nie podlegają ochronie danych osobowych. Przywołana regulacja znajduje zastosowanie tylko w zakresie ściśle w niej wskazanym. W ocenie Sądu nie można uznać, że regulacja ta wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten określa jedynie wynagrodzenia jakich podmiotów nie podlegają ochronie przewidzianej ustawą o ochronie danych osobowych. Podkreślenia wymaga, że właśnie ten przepis uwypukla, na gruncie przepisów ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zasadę, zgodnie z którą ograniczenie prawa do informacji publicznej osoby publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne.

Ograniczenie dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym realizowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art.1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałoby bowiem wyraźnego, nie budzącego wątpliwości postanowienia ustawy. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy zaś informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Wniosek zainteresowanego rodzi zatem po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu (przy czym publiczny obieg należy kojarzyć przede wszystkim z tymi formami rozpowszechniania informacji publicznej, które są bezpośrednim ustawowym lub regulaminowym narzędziem informacyjnym), a więc zainteresowany nie może się z taką informacją zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej lub innego podmiotu zobligowanego ustawowo do jej udostępnienia. Przedmiotowe zapatrywanie odnieść należy do wszystkich trzech punktów wniosku skarżącej z dnia 14 września 2022 r., w tym tych odnoszących się do żądania udostępnienia listy wniosków o nagrodę wraz ze zweryfikowaną liczbą punktów jak i opinii komisji w przedmiocie złożonych wniosków. Dokumenty te, jak wskazano wcześniej, mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania uczelni publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), dotyczących trybu działania organów i powoływanych w określonym celu jednostek uczelni oraz sposobów załatwiana albo rozstrzygania spraw.

Odmowy udostępnienia żądanych informacji i dokumentów nie uzasadnia w żaden sposób fakt, że skarżąca jest pracownikiem badawczo - dydaktycznym Politechniki Gdańskiej. W tej sprawie skarżąca wnioskując o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p realizowała bowiem wynikające wprost z Konstytucji RP (art. 61 ust.1) prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Uznając w reasumpcji, że organ przy wydawaniu decyzji naruszył przepisy prawa dokonując błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił wydane w sprawie decyzje, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona od organu na rzecz skarżącej kwota odpowiada kwocie uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu i wiążą Rektora Politechniki Gdańskiej zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).