Wyrok z dnia 2021-04-28 sygn. I GSK 635/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2469/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty części dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 2.977 (dwa tysiące dziewięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 19 września 2017 r., V SA/Wa 2469/16 uwzględnił skargę Gminy [...] (dalej: Gmina) na decyzję Ministra Finansów z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu.

WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W wyniku kontroli przeprowadzonej w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] ustalono, że Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] dopuścił się nieprawidłowości w wykorzystaniu dotacji celowej w wysokości 4.615,56 zł, gdyż dotację, która była przeznaczona na wypłacanie wynagrodzenia przyznanego opiekunowi przez sąd opiekuńczy, przeznaczył na wypłatę wynagrodzenia dla osoby sprawującej kuratelę nad częściowo ubezwłasnowolnioną osobą.

Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie zwrotu przez Gminę części dotacji celowej za 2014 r. z budżetu państwa na realizację zadania z zakresu polityki społecznej z działu 852, rozdziału 85219, § 2010, tj. na wypłacenie wynagrodzenia przyznanego opiekunowi przez sąd opiekuńczy za sprawowanie opieki, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.; dalej: ups). Postanowieniem z 25 sierpnia 2015 r. zakres wszczętego postępowania został rozszerzony o lata 2011-2013.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2016 r. – w oparciu o art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: ufp) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa) – określił kwotę podlegającą zwrotowi przez Gminę do budżetu państwa w łącznej wysokości 18.462,24 zł, na którą złożyły się kwoty po 4.615,56 zł dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem w latach 2011-214 wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2011 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], przyznał S. R. świadczenie w postaci wynagrodzenia za sprawowanie opieki w wysokości 384,63 zł miesięcznie. Wynagrodzenie z tytułu sprawowanej kurateli nad częściowo ubezwłasnowolnioną było wypłacane miesięcznie od stycznia 2011 r. do kwietnia 2015 r., w tym ze środków dotacji celowej z budżetu państwa (od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2014 r.) oraz ze środków własnych Gminy (od 1 stycznia 2015 r. do 30 kwietnia 2015 r.). Zatem z dotacji celowej otrzymanej na wypłatę wynagrodzeń za sprawowanie opieki, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 9 ups, zostało wypłacone wynagrodzenie za sprawowanie kurateli.

Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę Gminy.

W uzasadnieniu wyroku WSA powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z 28 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 6/11, zgodnie z którą – "1. W razie braku podstaw do pokrycia wynagrodzenia kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej na podstawie art. 179 § 1 kro, wynagrodzenie to jest pokrywane ze środków publicznych na podstawie przepisów o pomocy społecznej (art. 162 § 3 w zw. z art. 178 § 2 kro i art. 53a ups); 2. W postępowaniu o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi osoby częściowo ubezwłasnowolnionej ze środków publicznych zainteresowanym jest gmina, na której spoczywa obowiązek wypłaty tego wynagrodzenia: 3. Postanowienie w przedmiocie wynagrodzenia kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej jest postanowieniem co do istoty sprawy, od którego przysługuje apelacja (art. 518 kpc)."

W ocenie WSA sąd powszechny przesądził orzeczeniem o wynagrodzeniu kuratora dla osoby częściowo ubezwłasnowolnionej, płatnym ze środków publicznych, czyli według art. 178 § 2 w zw. z art. 162 § 3 kro. Środki publiczne to środki przewidziane ustawą o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 36 pkt 1 ppkt h ups, świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia pieniężne – wynagrodzenia należne opiekunowi z tytułu sprawowania opieki przyznane przez sąd. Natomiast według art. 18 ust. 1 pkt 9 ups do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki, a środki na realizację i obsługę tych zadań zapewnia budżet państwa ( art. 18 ust. 2). Nie ma podstaw prawnych aby doszukiwać się w ustawie o pomocy społecznej, do której stosowania odsyła art. 162 § 3 kro, przepisów odsyłających w przedmiotowej materii do stosowania ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym przywołane przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz ustawy o pomocy społecznej, stanowiąc o wynagrodzeniu za sprawowanie opieki (lub kurateli dla osoby częściowo ubezwłasnowolnionej), określają cel dotacji dla gminy. Jednocześnie ustalają podmioty, które o tym decydują, w tym w sposób jednoznaczny przypisują rolę stanowiącą sądom powszechnym orzekającym o ustaleniu wynagrodzenia dla opiekuna prawnego osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej oraz odpowiednio wynagrodzenia dla kuratora ustanowionego dla osoby częściowo ubezwłasnowolnionej.

W konsekwencji WSA stwierdził, że wypłata przez Gminę wynagrodzenia dla kuratora przyznanego prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego nie stanowiła wykorzystania dotacji celowej w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem, o którym mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 ufp.

Z uwagi na powyższe WSA uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) uchylił decyzje obu instancji.

Skargą kasacyjną Minister Rozwoju i Finansów zaskarżył wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, przez uchylenie wyroku i oddalenie skargi, bądź uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów:

I. postępowania, w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

1) art. 141 § 4, art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez brak odniesienia się w nim do stanowiska przedstawionego w sprawie przez Ministra (w decyzji i odpowiedzi na skargę), w zakresie podstaw faktycznych i analizy prawnej określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu do budżetu państwa, w szczególności określenia przez dysponenta przeznaczenia dotacji celowej, przy jednoczesnym oparciu rozstrzygnięcia (i uzasadnienia wyroku) na podstawie: uchwały SN z 28 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 6/14, pomimo że uchwała ta nie dotyczyła stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych, nie jest ponadto wiążąca w sprawie, a także orzeczenia o przyznaniu wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji kuratora dla ubezwłasnowolnionego częściowo, płatnego ze środków publicznych, pomimo że ww. orzeczenie nie dotyczy kwestii prawidłowości wykorzystania dotacji celowej z budżetu państwa przyznanej w sprawie, ani budżetu publicznego, z którego ma być ono finansowane;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 135 ppsa na skutek uchylenia obu zaskarżonych w sprawie decyzji organów administracji publicznej i jednoczesnego stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku, że przy ponownym rozpatrzeniu należy uwzględnić wskazania sądu, pomimo że powyższym wyrokiem WSA przesądził, że dotacja celowa nie została wykorzystania w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem, o którym mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 ufp;

3) art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 190 ppsa oraz art. 390 § 2 i art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1822, ze zm.; dalej: kpc), poprzez wydanie wyroku w oparciu o niewiążącą w tej sprawie ww. uchwałę SN z 28 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 6/14, co dodatkowo spowodowało naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 184 zd. 1 Konstytucji RP, poprzez brak zapewnienia wszechstronnego procesu sądowego w zakresie kontroli zaskarżonych decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem;

4) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej: pusa), w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 ppsa i art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ufp w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 9, ust. 2 i 3 ups oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonych decyzji i w efekcie uchylenie decyzji Ministra i Wojewody, pomimo braku ku temu podstaw wynikających z przepisów mających zastosowanie w sprawie.

II. prawa materialnego:

5) art. 126 w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ufp w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 i 3 ups, poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów prowadzącą do uznania, że w niniejszej sprawie wyplata przez Gminę ze środków dotacji celowej z budżetu państwa (przeznaczonej na realizację zadania zleconego z zakresu administracji rządowej) wynagrodzenia z tytułu sprawowania funkcji kuratora dla ubezwłasnowolnionego częściowo, nie stanowiła wykorzystania dotacji celowej w sposób niezgodny z przeznaczeniem, pomimo że:

a) przyznana dotacja celowa z budżetu państwa nie była przeznaczona na wynagrodzenie należne kuratorowi z tytułu sprawowanej kurateli,

b) przepisy dotyczące kwestii przeznaczenia dotacji należy interpretować w sposób ścisły,

c) wypłacanie wynagrodzenia należnego kuratorowi z tytułu sprawowanej kurateli nie jest zadaniem z zakresu administracji rządowej;

6) art. 126 w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 w zw. z art. 53a ups oraz z art. 162 § 3 i 178 § 2 kro, poprzez błędną wykładnię ww. przepisów (i w efekcie niewłaściwe zastosowanie) prowadzącą do uznania, że przyznana w sprawie dotacja celowa z budżetu państwa była przeznaczona na wypłacanie wynagrodzenia z tytułu pełnionej kurateli odnośnie częściowo ubezwłasnowolnionego, podczas gdy wskazane przepisy nie stanowią o finansowaniu z budżetu państwa wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji kuratora (wskazane przepisy Kodeksu rodzinnego stanowią wyłącznie o pokrywaniu wskazanych kosztów ze środków publicznych);

7) art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 6, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 i 3 ups, poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów Konstytucji oraz ustawy o samorządzie gminnym (pominięcie) i w efekcie uznanie, że wypłacanie wynagrodzenia z tytułu sprawowania funkcji kuratora dla ubezwłasnowolnionego częściowo stanowi zadanie z zakresu administracji rządowej, co z kolei doprowadziło do dokonania błędnej wykładni art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ufp skutkującej uznaniem, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, których w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, tj. naruszeniu prawa materialnego i przepisów postępowania.

Z zarzutów tych wynika, że istota sporu dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska WSA, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w przedmiocie określenia dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa uznał stanowisko organów za niezgodne z prawem. W ocenie WSA przepisy ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (art. 178 § 2 w zw. z art. 162 § 3) oraz ustawy o pomocy społecznej stanowiąc o wynagrodzeniu za sprawowanie opieki określają cel dotacji dla gminy i przepisy te znajdują odpowiednie zastosowanie do kurateli dla osoby częściowo ubezwłasnowolnionej, a zatem stanowią także podstawę wynagrodzenia kuratora przyznanego przez sąd powszechny. WSA nie podzielił stanowiska organów, że celu przedmiotowej dotacji nie można wywieść z treści ustawy o finansach publicznych i uznał, że "Wypłacanie wynagrodzenia przyznanego opiekunowi przez sąd opiekuńczy za sprawowanie opieki oraz na obsługę tego zadania" ze środków budżetowych państwa stanowi uprawnienie do wypłaty tak określonego celu dotacji również na wynagrodzenie kuratora osoby ubezwłasnowolnionej częściowo.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dla prawidłowej oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, bowiem prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres postępowania dowodowego. Komplementarny charakter zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, wymienione w pkt II pkt 5, 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej dotyczące błędnej ich wykładni są zasadne.

Przypomnieć należy, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych (art. 126 ufp). Stosownie do art. 169 ust. 1 ufp dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa na warunkach określonych w tym przepisie. W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 [...] organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Z kolei art. 18 ust. 1 pkt 9 ups stanowi, że do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanej przez gminę należy wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki. Środki na realizację i obsługę tego zadania zapewnia budżet państwa (art. 18 ust. 2), natomiast koszty obsługi tego zadania wynoszą 1,5% dotacji celowej otrzymanej na wypłacanie wynagrodzeń za sprawowanie opieki (art. 18 ust.3).

Jak wskazano w uchwale całej Izby Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2011 r., sygn. I GPS 1/11 (ONSAiWSA 2009/6/102) środki finansowe tworzące budżet państwa podlegają szczególnej ochronie. Jednym z elementów tej ochrony jest nakaz, aby wszelkie świadczenia pochodzące z zasobów publicznych znajdowały uzasadnienie w potrzebie realizacji określonych celów, znajdujących uzasadnienie konstytucyjne. Konieczność ochrony tego majątku zatem opiera się na normie wyrażonej w art. 1 Konstytucji RP, który mówi, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli (por. B. Banaszkiewicz: Konstytucyjne prawo do własności /w:/ Konstytucyjne podstawy systemu prawa, red. M. Wyrzykowski, Warszawa 2001, s. 51). Toteż, przy interpretacji przepisów dotyczących wydatkowania dotacji powyższe względy, także na gruncie ustawy o pomocy społecznej, determinują konieczność dawania prymatu wykładni językowej i co do zasady przepisy te powinny być interpretowane ścieśniająco. Tak więc powołane wyżej przepisy ustawy o pomocy społecznej nie mogą być wykładane rozszerzająco, co oznacza, że nie mogą być stosowane do wypłacania wynagrodzenia kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej ze środków dotacji celowej przyznanej skarżącej w latach 2011-2014 r. na sfinansowanie zobowiązań Skarbu Państwa z tytułu wypłacania wynagrodzeń za sprawowanie opieki (art. 18 ust. 1 pkt 9 ups), wynikających z postanowienia sądu, których wykonanie powinno nastąpić do końca – odpowiednio – grudnia 2011, 2012, 2013 i 2014 r. oraz na koszty obsługi tego zadania (art. 18 ust. 2 i 3 ups).

Przeciwne stanowisko do zaprezentowanego, zajął WSA wywodząc je z uchwały SN z 28 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 6/14. Zresztą w świetle zarzutów skargi kasacyjnej wydaje się, że także jej autor nie podziela oceny zaprezentowanej w powołanej uchwale. Natomiast słuszna jest uwaga kasatora, że w analizowanej sprawie WSA skupiając swoje rozważania wokół orzeczeń wydanych przez sąd powszechny i stosowanych w nich przepisach, pominął w sposób nieuprawniony, że właściwą płaszczyznę dla rozważań omawianego zagadnienia stanowią materialne przepisy administracyjne, gdyż w przeciwieństwie do Sądu Najwyższego nie procedował w sprawie cywilnej. Właściwym przedmiotem rozważań, na podstawie słusznie powołanej uchwały Sądu Najwyższego (jakkolwiek niewiążącej w niniejszym postępowaniu), było wyjaśnienie, z jakich przyczyn, do środków publicznych, z których jest pokrywane wynagrodzenie kuratora dla osoby częściowo ubezwłasnowolnionej – zaliczył wyłącznie środki pochodzące z budżetu państwa, zaś nie zaliczył środków publicznych pochodzących z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Nie ulega wątpliwości dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z ww. uchwały wynika, że "w razie braku podstaw do pokrycia wynagrodzenia kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej na podstawie art. 179 kro, wynagrodzenie to jest pokrywane ze środków publicznych na podstawie przepisów o pomocy społecznej". W uzasadnieniu uchwały w kontekście powołanego art. 162 § 3 w zw. z art. 178 § 2 kro wskazano właściwego uczestnika postępowania w sprawie wypłacenia wynagrodzenia za sprawowanie opieki (art. 18 ust. 1 pkt 9 ups), akcentując interes gminy wywodzony nie w oparciu o źródło finansowania, a jej działaniem podyktowanym chronieniem interesu Skarbu Państwa jako celu wykonania postanowienia sądu ze środków, które przekazane zostały gminie do dyspozycji.

Dokonując interpretacji uchwały wskazać można, że w postępowaniu w przedmiocie wypłaty wynagrodzenia za sprawowanie opieki ze środków budżetu państwa (art. 18 ust. 2 i 3 ups) gmina będąc uczestnikiem tego postępowania chroni interesu Skarbu Państwa (chroni środków przekazanych jej przez administrację rządową). Inaczej natomiast jest w postępowaniu o wynagrodzenie kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej, w którym również gmina może być uczestnikiem postępowania zainteresowanym chronieniem środków własnych przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb lokalnej wspólnoty (art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 6, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym). Zauważyć bowiem należy, że w art. 162 § 3 kro dotyczącym wynagrodzenia opiekuna, jest odesłanie do przepisów ustawy o pomocy społecznej, a w jej art. 53a jest wskazanie jedynie przesłanek decydujących o wysokości tego wynagrodzenia. Nie jest to zatem przepis stanowiący podstawę do ustalenia z jakich konkretnie środków publicznych wynagrodzenie kuratora osoby ubezwłasnowolnionej częściowo powinno być wypłacane. W odróżnieniu do wynagrodzenia za opiekę, gdzie wprost w art. 18 ust. 1 pkt 9 ups zawarta jest podstawa do wypłaty wynagrodzenia opiekuna z dotacji rządowej. Istotne jest zwrócenie uwagi, że na podstawie art. 178 § 2 kro w zakresie nieuregulowanym przez przepisy, które przewidują ustanowienie kuratora, stosuje się odpowiednio do kurateli przepisy o opiece z zachowaniem przepisów poniższych, czyli art. 179 kro, który kładzie nacisk na pokrycie wynagrodzenia kuratora przez podmiot żądający jego ustanowienia. A zatem do kognicji sądu powszechnego rozpoznającego sprawę w przedmiocie przyznania wynagrodzenia kuratorowi osoby częściowo ubezwłasnowolnionej należy zapewnienie prawidłowego kręgu uczestników postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie sposób przyjąć za prawidłową interpretacji WSA, wobec jednoznacznego brzmienia przepisów art. 18 i art. 53a ups, że środki na pokrycie wynagrodzenia kuratora powinny (tak jak środki na wynagrodzenie opiekuna) pochodzić z dotacji rządowej. Przeczy temu również analiza historyczna zmian wprowadzonych do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz do ustawy o pomocy społecznej ustawą z dnia 6 listopada 2008 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1431), w tym analiza projektów tych zmian zawartych w drukach Sejmu VI kadencji nr 629 i 888 wraz z uzasadnieniami. Wynika z nich, że odmienne uregulowanie wynagrodzenia opiekuna i kuratora było celowe z uwagi na różnice istniejące między tymi instytucjami prawnymi. Przede wszystkim opieka dotyczy osób małoletnich lub całkowicie ubezwłasnowolnionych, a więc osób, które wymagają całkowitej opieki, a nie tylko pomocy w załatwianiu spraw, jak ma to miejsce w przypadku osób częściowo ubezwłasnowolnionych.

Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywanie konkretnego źródła finansowania wynagrodzeń kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej. Wystarczającym będzie wyrażenie poglądu, że stanowisko kasatora wskazujące na środki publiczne jakimi dysponuje gmina w ramach realizacji zadań własnych jest stanowiskiem zasługującym na aprobatę.

Podsumowując, zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego określonych w pkt II pkt 5, 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 1 ufp okazały się usprawiedliwione.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przedstawiona wykładnia przepisów materialnych stanowi kontynuację poglądów tego sądu wyrażoną w tożsamych sprawach zakończonych wyrokami z 16 października 2020 r. sygn. akt I GSK 217/18 i sygn. akt I GSK 280/18 oraz z 28 października 2020 r. sygn. akt I GSK 418/18 (dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów procedury sformułowany w pkt I obejmujący m.in. art. 141 § 4 ppsa. W istocie zarzut ten kontestuje przyjętą przez WSA wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów o charakterze materialnym. Tymczasem wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Naruszeniem tego przepisu mającym wpływ na wynik sprawy jest zatem m.in. taki sposób sporządzenia uzasadnienia, że nie można ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny wydając zaskarżone orzeczenie. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wyrażone przez WSA stanowisko jest jasne i wywodzone na podstawie jednoznacznie określonych przesłanek, które bez przeszkód poddawały się weryfikacji w toku instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku. Natomiast przekonanie kasatora o braku trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, której rezultat jest sprzeczny z jego oczekiwaniem, nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 ppsa i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego czynią zbędnym rozpoznanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pozostałym zakresie.

Wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok WSA, postanowił – na podstawie art. 188 ppsa – rozpoznać skargę, którą w świetle przedstawionych powyżej argumentów, jako niezasadną oddalił.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 2 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) jak w punkcie 1, 2 i 3 sentencji wyroku. Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego (2.977 zł) Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wpis od skargi kasacyjnej (277 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu (2.700 zł).