Wyrok z dnia 2020-10-28 sygn. I GSK 418/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1916/16 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) nr (...) w przedmiocie określenia kwoty części dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) zasądza od (...) na rzecz Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej 2093 ( dwa tysiące dziewięćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lipca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody (...) z dnia (...) nr (...) i zasądził od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz Miasta (...) kwotę 585 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W budżecie państwa na lata 2012, 2013 i 2014 zaplanowano dotację celową dla jednostek samorządu terytorialnego województwa (...) na realizację zadania publicznego z zakresu pomocy społecznej (...). Wynagrodzenie to było wypłacane przez gminę ze środków budżetu państwa jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej realizowane przez gminę (art. 18 ust. 1 pkt 9 i ust. 2-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163, ze zm., dalej jako "ustawa o pomocy społecznej" lub u.p.s.).

W związku z powzięciem informacji o wykorzystaniu części ww. dotacji celowej na wypłatę wynagrodzeń dla kuratorów osób częściowo ubezwłasnowolnionych, pismem z dnia(...) Zastępca Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej (...) Urzędu Wojewódzkiego wystąpił do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w (...) o obliczenie kwot środków dotacji celowej wykorzystanych na wynagrodzenia dla kuratorów, wraz z odsetkami i o ich zwrot na konto (...) Urzędu Wojewódzkiego.

Odpowiadając na wezwanie Dyrektor MOPS w (...) w piśmie z dnia (...) przedstawił kwoty wynagrodzeń wypłaconych kuratorom osób częściowo ubezwłasnowolnionych w latach 2012, 2013, 2014, 2015.

W ocenie MOPS wypłacone świadczenia nie mają charakteru nienależnie pobranych.

Wobec braku zwrotu ww. kwot Wojewoda (...) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec Miasta (...) w sprawie zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji celowej z budżetu państwa w latach 2012 - 2014 w wysokości 19 473,35 zł, przyznanej na realizację zadania z zakresu pomocy społecznej, tj. wypłacenie wynagrodzenia przyznanego opiekunowi przez sąd opiekuńczy za sprawowanie opieki oraz na obsługę tego zadania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Natomiast o kwotę środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem w 2015 r. został pomniejszony plan dotacji w rozdziale 85219 § 2010 oraz kwoty przekazywanych środków w kolejnych miesiącach 2015 r. w wyższej wymienionej klasyfikacji budżetowej.

Dnia (...) Wojewoda (...) wydał decyzję nr (....), którą zobowiązał gminę do zwrotu kwoty 19 473,35 zł w trybie art. 169 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz. U. z 2013r. poz. 885 ze zm., dalej ustawa o finansach publicznych lub u.f.p.), jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem część dotacji celowej, udzielonej z budżetu państwa w latach 2012 - 2014 na realizację zadania z zakresu pomocy społecznej (...), wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania dotacji z budżetu państwa, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Po rozpatrzeniu odwołania Miasta (...) od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) Minister Finansów (dalej: "minister" lub "organ odwoławczy"), decyzją z (...) nr (...)uchylił decyzję wojewody w części dotyczącej określenia terminu, od którego należy naliczyć odsetki w sprawie i orzekając co do istoty sprawy, wskazał jak należało liczyć odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W pozostałej części minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Miasto (...) zaskarżyło powyższą decyzję ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody (....) z (...) oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedstawiając uregulowania kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dotyczące kurateli i opieki Sąd I instancji wskazał, że zakres regulacji przepisu art. 162 k.r.o. jest szerszy, niż wynikający z art. 179 k.r.o., ponieważ poza podstawą przyznania wynagrodzenia na wniosek opiekuna i sposobu przyznawania go oraz przypadkami odmowy przyznania wynagrodzenia, określa wyczerpująco źródła, z których wynagrodzenie się pokrywa. Tak też wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 6/11, zawierającej tezy:

1. W razie braku podstaw do pokrycia wynagrodzenia kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej na podstawie art. 179 § 1 k.r.o., wynagrodzenie to jest pokrywane ze środków publicznych na podstawie przepisów o pomocy społecznej (art. 162 § 3 w związku z art. 178 § 2 k.r.o. i art. 53a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.).

2. W postępowaniu o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi osoby częściowo ubezwłasnowolnionej ze środków publicznych zainteresowanym jest gmina, na której spoczywa obowiązek wypłaty tego wynagrodzenia.

3. Postanowienie w przedmiocie wynagrodzenia kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej jest postanowieniem co do istoty sprawy, od którego przysługuje apelacja (art. 518 k.p.c.)."

Skład orzekający Sądu I instancji podzielił tezy przytoczonej uchwały. W uzasadnieniu uchwały SN wskazał, że w przepisach kodeksu rodzinnego i opiekuńczego pojęcia "opieka" i "kuratela" nie zostały zdefiniowane. Zdaniem Sądu Najwyższego, że kuratela konstrukcyjnie nie różni się od opieki, a obie instytucje stanowią formę pieczy prawnej. Sąd ten ponownie podkreślił, że odpowiednie stosowanie przepisów o opiece do kurateli wymaga analizy każdego przypadku, w którego wyniku dochodzi do ustanowienia kuratora. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela tezy przytoczonej uchwały i nie znajduje podstaw do odstąpienia od stanowiska w niej wyrażonego.

W ocenie Sądu I instancji, sąd powszechny przesądził orzeczeniem o wynagrodzeniu kuratora dla osoby częściowo ubezwłasnowolnionej, płatnym ze środków publicznych, czyli według treści art. 178 § 2 w zw. z art. 162 § 3 k.r.o. Środki publiczne to środki przewidziane ustawą o pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z treścią art. 36 pkt. 1 pkt h tej ustawy świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia pieniężne - wynagrodzenia należne opiekunowi z tytułu sprawowania opieki przyznane przez sąd. Natomiast według treści art. 18 ust. 1 pkt 9 do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki, a środki na realizację i obsługę tych zadań zapewnia budżet państwa (art. 18 ust. 2). Nie ma podstaw prawnych aby doszukiwać się w ustawie o pomocy społecznej, do której stosowania odsyła art. 162 § 3 k.r.o., przepisów odsyłających w przedmiotowej materii do stosowania ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym przywołane przepisy ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy o pomocy społecznej stanowiąc o wynagrodzeniu za sprawowanie opieki (lub kurateli dla osoby częściowo ubezwłasnowolnionej) określają cel dotacji dla gminy. Jednocześnie ustalają podmioty, które o tym decydują, w tym w sposób jednoznaczny przypisują rolę stanowiącą sądom powszechnym orzekającym o ustaleniu wynagrodzenia dla opiekuna prawnego osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej oraz odpowiednio wynagrodzenia dla kuratora ustanowionego dla osoby częściowo ubezwłasnowolnionej.

Przyznane skarżącej kwoty dotacji celowych na lata 2012 – 2014 r. zostały określone w pismach Wojewody (...), informujących skarżącą o wysokości dotacji, jako dotacja z przeznaczeniem na (...) - zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 9 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej". Zatem wypłata przez skarżącą wynagrodzeń dla kuratorów przyznanych prawomocnymi postanowieniami sądów nie stanowiła wykorzystania dotacji celowej w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem, o którym mowa w art. 169 ust.1.pkt.1 u.f.p.

Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:

I. Naruszenie prawa procesowego:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), dalej K.p.a., przez brak odniesienia się w nim do stanowiska przedstawionego w sprawie przez Ministra Finansów (w decyzji, odpowiedzi na skargę oraz w trakcie rozprawy) w zakresie podstaw faktycznych i analizy prawnej określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu do budżetu państwa, a w szczególności treści decyzji przyznających dotację celową, przy jednoczesnym oparciu rozstrzygnięcia (i uzasadnienia wyroku) na podstawie:

- uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 6/14, pomimo że uchwała ta nie dotyczyła stosowania przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.), nie jest ponadto wiążąca w sprawie, także

- orzeczenia o przyznaniu wynagrodzenia z tytułu sprawowania funkcji kuratora dla ubezwłasnowolnionego częściowo, płatnego ze środków publicznych, pomimo że orzeczenia takie nie dotyczą kwestii prawidłowości wykorzystania dotacji celowej z budżetu państwa przyznanej w sprawie, ani budżetu publicznego, z którego ma być ono finansowane.

2) art. 141 § 4 w związku z art. 135 p.p.s.a. na skutek uchylenia obu zaskarżonych w sprawie decyzji organów administracji publicznej i jednoczesnego stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku, że przy ponownym rozpatrzeniu należy uwzględnić wskazania Sądu, pomimo iż powyższym wyrokiem WSA w Warszawie przesądził, że dotacja celowa nie została wykorzystania w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem, o którym mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p.,

3) art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 190 p.p.s.a. oraz art. 390 § 2 i art. 365 § 1 k.p.c., przez wydanie wyroku w oparciu o niewiążącą w tej sprawie ww. uchwałę SN z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 6/14, co spowodowało także naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 184 zd. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz, 483, z późn. zm.) przez zapewnienia procesu sądowego w zakresie kontroli zaskarżonych decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem,

4) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), dalej p.u.s.a., w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a. i art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 18 ust. 1 pkt 9, ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3 K.p.a., przez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonych decyzji i w efekcie uchylenie decyzji Ministra Finansów oraz decyzji Wojewody (...), pomimo braku ku temu podstaw wynikających z przepisów mających zastosowanie w sprawie.

II. Naruszenie prawa materialnego:

5) art. 126 w związku z art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.f.p. w związku z art. 18 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, przez błędną wykładnię wskazanych przepisów prowadzącą do uznania, że w niniejszej sprawie wypłata przez stronę ze środków dotacji celowej z budżetu państwa (przeznaczonej na realizację zadania zleconego z zakresu administracji rządowej) wynagrodzenia z tytułu sprawowania funkcji kuratora dla ubezwłasnowolnionego częściowo, nie stanowiła wykorzystania dotacji celowej w sposób niezgodny z przeznaczeniem, pomimo że:

a) przyznana przez dysponenta dotacja celowa z budżetu państwa nie była przeznaczona na wynagrodzenie należne kuratorowi z tytułu sprawowanej kurateli,

b) przepisy dotyczące kwestii przeznaczenia dotacji należy interpretować w sposób ścisły,

c) wypłacanie wynagrodzenia należnego kuratorowi z tytułu sprawowanej kurateli nie jest zadaniem z zakresu administracji rządowej,

6) art. 126 w związku z art. 169 ust. 1 pkt 1 ust. 6 oraz art. 5 u.f.p., w związku z art. 53a ustawy o pomocy społecznej oraz z art. 162 § 3 i 178 § 2 k.r.o, przez błędną wykładnię ww. przepisów (i w efekcie niewłaściwe zastosowanie) prowadzącą do uznania, że przyznana w sprawie dotacja celowa z budżetu państwa była przeznaczona na wypłacanie wynagrodzenia z tytułu sprawowanej kurateli odnośnie częściowo ubezwłasnowolnionego, podczas gdy wskazane przepisy nie stanowią o finansowaniu z budżetu państwa wynagrodzenia z tytułu sprawowania funkcji kuratora (wskazane przepisy K.r.o. stanowią wyłącznie o pokrywaniu wskazanych kosztów ze środków publicznych),

7) art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 6, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 9 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej przez niezastosowanie wskazanych przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie gminnym (pominięcie) i w efekcie uznanie, że wypłacanie wynagrodzenia z tytułu sprawowania funkcji kuratora dla ubezwłasnowolnionego częściowo stanowi zadanie z zakresu administracji rządowej, co z kolei doprowadziło dokonania błędnej wykładni art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.f.p. skutkującej uznaniem, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Miasta Łódź wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Z zarzutów tych wynika, że istota sporu prawnego w sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska WSA, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w przedmiocie określenia dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa uznał stanowisko organu odwoławczego za niezgodne z prawem. W ocenie WSA przepisy ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy (art. 178 § 2 w zw. z art. 162 § 3) oraz ustawy o pomocy społecznej, stanowiąc o wynagrodzeniu za sprawowanie opieki określają cel dotacji dla gminy i przepisy te znajdują odpowiednie zastosowanie do kurateli dla osoby częściowo ubezwłasnowolnionej, a zatem stanowią także podstawę wynagrodzenia kuratora przyznanego przez sąd powszechny. WSA nie podzielił stanowiska organów, że celu przedmiotowej dotacji nie można wywieść z treści ustawy o finansach publicznych i uznał, że "Przyznane skarżącej kwoty dotacji celowych na lata 2012 – 2014 r. zostały określone w pismach Wojewody(...), informujących skarżącą o wysokości dotacji, jako dotacja z przeznaczeniem na "wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki oraz na obsługę tego zadania - zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 9 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej". Zatem wypłata przez skarżącą wynagrodzeń dla kuratorów przyznanych prawomocnymi postanowieniami sądów nie stanowiła wykorzystania dotacji celowej w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem, o którym mowa w art. 169 ust.1.pkt.1 u.f.p.".

Podkreślić należy, że dla prawidłowej oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, bowiem prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres postępowania dowodowego. Komplementarny charakter zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Nadmienić trzeba, że tożsama problematyka była rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w sprawie prowadzonej pod sygn. akt I GSK 280/18.

Podzielając stanowisko tam przyjęte, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, wymienione w pkt II pkt 5, 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej przez błędną wykładnię, za uzasadnione.

Przypomnieć zatem należy, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych (art. 126 u.f.p.). Stosownie do art. 169 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa na warunkach określonych w tym przepisie. W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 [...] organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Z kolei art. 18 ust. 1 pkt 9 u.f.p. stanowi, że do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanej przez gminę należy wypłacanie wynagrodzenia za sprawowanie opieki. Środki na realizację i obsługę tego zadania zapewnia budżet państwa (art. 18 ust. 2), natomiast koszty obsługi tego zadania wynoszą 1,5% dotacji celowej otrzymanej na wypłacanie wynagrodzeń za sprawowanie opieki (art. 18 ust.3).

Jak wskazano w uchwale całej Izby Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. I GPS 1/11 (ONSAiWSA 2009/6/102) środki finansowe tworzące budżet państwa podlegają szczególnej ochronie. Jednym z elementów tej ochrony jest nakaz, aby wszelkie świadczenia pochodzące z zasobów publicznych znajdowały uzasadnienie w potrzebie realizacji określonych celów, znajdujących uzasadnienie konstytucyjne. Konieczność ochrony tego majątku zatem opiera się na normie wyrażonej w art. 1 Konstytucji RP, który mówi, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli (por. B. Banaszkiewicz: Konstytucyjne prawo do własności /w:/ Konstytucyjne podstawy systemu prawa, red. M. Wyrzykowski, Warszawa 2001, s. 51). Toteż, przy interpretacji przepisów dotyczących wydatkowania dotacji powyższe względy, także na gruncie ustawy o pomocy społecznej, determinują konieczność dawania prymatu wykładni językowej i co do zasady przepisy te powinny być interpretowane ścieśniająco. Tak więc powołane wyżej przepisy ustawy o pomocy społecznej nie mogą być wykładane rozszerzająco, co oznacza, że nie mogą być stosowane do wypłacania wynagrodzenia kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej ze środków dotacji celowej przyznanej skarżącej w 2012 - 2014 r. na sfinansowanie zobowiązań Skarbu Państwa z tytułu wypłacania wynagrodzeń za sprawowanie opieki (art. 18 ust. 1 pkt 9 u.p.s.), wynikających z postanowień sądów oraz na koszty obsługi tego zadania (art. 18 ust. 2 i 3 ups).

Przeciwne stanowisko do zaprezentowanego, zajął WSA wywodząc je z uchwały SN z 28 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 6/14 (WSA w uzasadnieniu błędnie wskazał sygn. akt jako III CZP 6/11) . Zresztą w świetle zarzutów skargi kasacyjnej wydaje się, że także jej autor nie podziela oceny zaprezentowanej w powołanej uchwale. Natomiast słuszna jest uwaga kasatora, że w analizowanej sprawie WSA skupiając swoje rozważania wokół orzeczeń wydanych przez sąd powszechny i stosowanych w nich przepisach, pominął w sposób nieuprawniony, że właściwą płaszczyznę dla rozważań omawianego zagadnienia stanowią materialne przepisy administracyjne, gdyż w przeciwieństwie do Sądu Najwyższego nie procedował w sprawie cywilnej. Właściwym przedmiotem rozważań, na podstawie słusznie powołanej uchwały Sądu Najwyższego (jakkolwiek niewiążącej w niniejszym postępowaniu), było wyjaśnienie, z jakich przyczyn, do środków publicznych, z których jest pokrywane wynagrodzenie kuratora dla osoby częściowo ubezwłasnowolnionej – zaliczył wyłącznie środki pochodzące z budżetu państwa, zaś nie zaliczył środków publicznych pochodzących z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Nie ulega bowiem wątpliwości dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z ww. uchwały wynika, że "w razie braku podstaw do pokrycia wynagrodzenia kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej na podstawie art. 179 k.r.o., wynagrodzenie to jest pokrywane ze środków publicznych na podstawie przepisów o pomocy społecznej". W uzasadnieniu uchwały w kontekście powołanego art. 162 § 3 w zw. z art. 178 § 2 k.r.o. wskazano właściwego uczestnika postępowania w sprawie wypłacenia wynagrodzenia za sprawowanie opieki (art. 18 ust. 1 pkt 9 u.p.s.), akcentując interes gminy wywodzony nie w oparciu o źródło finansowania, a jej działaniem podyktowanym chronieniem interesu Skarbu Państwa jako celu wykonania postanowienia sądu ze środków, które przekazane zostały gminie do dyspozycji.

Dokonując interpretacji uchwały wskazać można, że w postępowaniu w przedmiocie wypłaty wynagrodzenia za sprawowanie opieki ze środków budżetu państwa (art. 18 ust. 2 i 3 u.p.s.) gmina, będąc uczestnikiem tego postępowania, chroni interes Skarbu Państwa (chroni środki przekazane jej przez administrację rządową). Inaczej natomiast jest w postępowaniu o wynagrodzenie kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej, w którym również gmina może być uczestnikiem postępowania zainteresowanym chronieniem środków własnych przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb lokalnej wspólnoty (art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 6, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym). Zauważyć bowiem należy, że w art. 162 § 3 k.r.o. dotyczącym wynagrodzenia opiekuna, jest odesłanie do przepisów ustawy o pomocy społecznej, a w jej art. 53a jest wskazanie jedynie przesłanek decydujących o wysokości tego wynagrodzenia. Nie jest to zatem przepis stanowiący podstawę do ustalenia z jakich konkretnie środków publicznych powinno być wypłacane wynagrodzenie kuratora osoby ubezwłasnowolnionej częściowo. W odróżnieniu do wynagrodzenia za opiekę, gdzie wprost w art. 18 ust. 1 pkt 9 u.p.s. zawarta jest podstawa do wypłaty wynagrodzenia opiekuna z dotacji rządowej. Istotne jest zwrócenie uwagi, że na podstawie art. 178 § 2 k.r.o. w zakresie nieuregulowanym przez przepisy, które przewidują ustanowienie kuratora, stosuje się odpowiednio do kurateli przepisy o opiece z zachowaniem przepisów poniższych, czyli art. 179 k.r.o., który kładzie nacisk na pokrycie wynagrodzenia kuratora przez podmiot żądający jego ustanowienia. A zatem do kognicji sądu powszechnego rozpoznającego sprawę w przedmiocie przyznania wynagrodzenia kuratorowi osoby częściowo ubezwłasnowolnionej należy zapewnienie prawidłowego kręgu uczestników postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie sposób przyjąć za prawidłową interpretację WSA, wobec jednoznacznego brzmienia przepisów art. 18 i art. 53a u.p.s., że środki na pokrycie wynagrodzenia kuratora powinny (tak jak środki na wynagrodzenie opiekuna) pochodzić z dotacji rządowej. Przeczy temu również analiza historyczna zmian wprowadzonych do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz do ustawy o pomocy społecznej ustawą z dnia 6 listopada 2008 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1431), w tym analiza projektów tych zmian zawartych w drukach Sejmu VI kadencji nr 629 i 888 wraz z uzasadnieniami. Wynika z nich, że odmienne uregulowanie wynagrodzenia opiekuna i kuratora było celowe z uwagi na różnice istniejące między tymi instytucjami prawnymi. Przede wszystkim opieka dotyczy osób małoletnich lub całkowicie ubezwłasnowolnionych, a więc osób, które wymagają całkowitej opieki, a nie tylko pomocy w załatwianiu spraw, jak ma to miejsce w przypadku osób częściowo ubezwłasnowolnionych.

Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywanie konkretnego źródła finansowania wynagrodzeń kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej. Wystarczającym będzie wyrażenie poglądu, że stanowisko kasatora, wskazujące na środki publiczne jakimi dysponuje gmina w ramach realizacji zadań własnych, jest stanowiskiem zasługującym na aprobatę.

Podsumowując, zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego określonych w pkt II pkt 5, 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 1 u.f.p. okazały się usprawiedliwione.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów procedury sformułowany w pkt I obejmujący m.in. art. 141 § 4 p.p.s.a. W istocie zarzut ten kontestuje przyjętą przez WSA wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów o charakterze materialnym. Tymczasem wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Naruszeniem tego przepisu mającym wpływ na wynik sprawy jest zatem m.in. taki sposób sporządzenia uzasadnienia, że nie można ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, wydając zaskarżone orzeczenie. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wyrażone przez WSA stanowisko jest jasne i wywodzone na podstawie jednoznacznie określonych przesłanek, które bez przeszkód poddawały się weryfikacji w toku instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku. Natomiast przekonanie kasatora o braku trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, której rezultat jest sprzeczny z jego oczekiwaniem, nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego czynią zbędnym rozpoznanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pozostałym zakresie.

Wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok WSA, postanowił na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. rozpoznać skargę, którą w świetle przedstawionych powyżej argumentów, jako niezasadną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).