Wyrok z dnia 2022-06-15 sygn. II CSKP 380/22

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sygn. akt II CSKP 380/22

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 15 czerwca 2022 r.

Jednostka samorządu terytorialnego, która nie wypłaciła beneficjentowi dotacji oświatowej kwoty dotacji w  pełnej, należnej mu wysokości, po upływie roku, na który dotacja została przyznana, ponosi względem beneficjenta dotacji wyłącznie odpowiedzialność odszkodowawczą; źródłem tej odpowiedzialności jest art. 417 § 1 k.c.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Marcin Krajewski (przewodniczący)
‎SSN Beata Janiszewska (sprawozdawca)
‎SSN Ewa Stefańska

w sprawie z powództwa K. J.
‎przeciwko Gminie Miastu K.
‎o zapłatę,
‎po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym

w Izbie Cywilnej w dniu 15 czerwca 2022 r.,
‎skargi kasacyjnej pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego w [...]
‎z dnia 22 lipca 2019 r., sygn. akt I ACa [...],

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu w [...], pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

Powódka K. J. wniosła o zasądzenie na swą rzecz od Gminy Miasta K. kwoty 551 600 zł z bliżej oznaczonymi odsetkami w związku z niewypłaceniem dotacji oświatowej w należnej wysokości.

Sąd Okręgowy w G. uwzględnił powództwo w całości. Na skutek apelacji pozwanej Sąd Apelacyjny w [...] zmienił wyrok Sądu pierwszej instancji wyłącznie co do zasądzonych odsetek. W zakresie istotnym dla rozpoznania skargi kasacyjnej Sąd ten ustalił, za Sądem Okręgowym, że powódka od 1 września 2005 r. prowadzi na terenie pozwanej gminy przedszkole niepubliczne. W związku z tą działalnością powódka otrzymała dotację oświatową na rok 2011, przeznaczoną na dofinasowanie zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki oraz na pokrycie wydatków bieżących. Powódka zobowiązała się do przedstawienia rocznego rozliczenia realizacji zadania w terminie do 31 stycznia 2012 r. oraz do przestrzegania Uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 25 lutego 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli. Wypłacane comiesięcznie kwoty dotacji nie pozwalały powódce na pokrycie wszystkich wydatków związanych z utrzymaniem przedszkola. W marcu 2011 r. otrzymała ona pożyczkę z Centrum […] w K. na kwotę 6 000 złotych. Ponadto z uwagi na kwotę dotacji niewystarczającą na potrzeby prowadzenia przedszkola powódka wprowadziła w przedszkolu szereg oszczędności, m.in. przez świadczenie dodatkowej pracy własnej; okresowo kredytowała też działalność placówki innymi środkami – własnymi i rodzinnymi.

Sąd ustalił również, że pismem z 21 października 2015 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w G. wskazała na nieprawidłowości przy udzielaniu i rozliczaniu dotacji dla przedszkoli zawartych w postanowieniach wynikających z ww. uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., wyrokiem z 5 lipca 2017 r., I SA/Gd [...], stwierdził nieważność § 2 ust 2 załącznika do tej uchwały, określającego wysokość wydatków bieżących w przeliczeniu na jednego ucznia, uwzględnianych w budżecie miasta w celu obliczenia kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych.

W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd Apelacyjny stwierdził, po dokonaniu wykładni określenia „wydatki bieżące", użytego w art. 90 ust. 2b u.s.o. ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej: u.s.o.), w brzmieniu jakie nadała mu ustawa z dnia 11 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 7 września 1991 r., że dochodzona przez powódkę kwota odpowiadała różnicy między hipotetycznie należną jej dotacją, obliczoną zgodnie z art. 90 u.s.o. w ówczesnym brzmieniu ‎i z uwzględnieniem wszystkich wydatków bieżących gminy, w tym wydatków bezpodstawnie pominiętych. Kwota ta podlegała zasądzeniu jako „należne powódce niedopłacone kwoty dotacji za rok 2011”.

Pozwana wniosła skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego, zarzucając mu naruszenie art. 90 ust. 1, ust. la, ust. 2b i ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 127 u.f.p., art. 90 ust. 2b i ust. 4 u.s.o., art. 227 k.p.c. i art. 278 § 1 k.p.c. w zw. ‎z art. 382 k.p.c., art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c., a także art. 415 k.c., art. 417 § 1 k.c., art. 417¹ § 1 k.c. i art. 471 k.c. Skarżąca zakwestionowała, odpowiednio, traktowanie dotacji oświatowej jako dotacji podmiotowej, obliczenie należnej powódce kwoty dotacji bez uwzględnienia tego, że ponoszone przez skarżącą wydatki na przedszkola publiczne są wyższe, gdyż prowadzi ona jedynie przedszkole integracyjne, do którego uczęszczają dzieci niepełnosprawne, nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność określenia wysokości dotacji należnej powódce przy jednoczesnym uwzględnieniu wydatków poniesionych na dzieci niepełnosprawne uczęszczające do jedynego w gminie przedszkola publicznego, wewnętrzną sprzeczność rozważań poczynionych przez Sąd drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz brak jednoznacznego wyjaśnienia podstawy prawnej tego wyroku, a także przyjęcie przez Sąd drugiej instancji, że wykazanie samej wartości niewypłaconej powódce dotacji jest równoznaczne z wykazaniem przez nią wszystkich przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Jako pierwszy należało ocenić zarzut naruszenia art. 328 § 2 k.p.c. w zw. ‎z art. 391 § 1 k.p.c., gdyż jego zasadność eliminowałaby potrzebę dalszej analizy skargi kasacyjnej. W orzecznictwie wyjaśniono już, że zarzut naruszenia art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 zd. 1 k.p.c. (w brzmieniu sprzed 7 listopada 2019 r.) tylko wyjątkowo może wypełniać podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 398³ § 1 pkt 2 k.p.c. – wówczas, gdy wskutek uchybienia konkretnym wymaganiom stawianym treści uzasadnienia wyroku zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej, gdyż motywy orzeczenia nie pozwalają na zorientowanie się ‎w przyczynach natury faktycznej i prawnej, które legły u podstaw określonego rozstrzygnięcia (zamiast wielu zob. wyrok Sądu Najwyższego z 24 września ‎2020 r., IV CSK 32/19).

Opisana wyżej sytuacja nie występuje w sprawie. Wprawdzie uzasadnienie wyroku Sądu drugiej instancji nie w pełni odpowiada kryteriom zawartym obecnie ‎w art. 327¹ § 1 k.p.c., a w określonych fragmentach jest trudne do zrozumienia, jednak jego niedostatki nie sięgają tak daleko, by niemożliwe było przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia. Przede wszystkim nietrafne jest podniesione przez powódkę stwierdzenie, że Sąd Apelacyjny nie wskazał podstawy prawnej swojego wyroku. Sąd ten przytoczył art. 90 u.s.o. w brzmieniu adekwatnym do ocenianego stanu faktycznego sprawy i jednoznacznie stwierdził, że sporna kwota należała się powódce jako „niedopłacona” dotacja. O tym, że Sąd Apelacyjny traktował roszczenie powódki jako – wynikające wprost z ustawy o systemie oświaty – roszczenie o zaległą dotację świadczy także wskazanie w końcowej części uzasadnienia, iż „[t]ermin wypłaty dotacji miał charakter ustawowy, stąd też wymagalność roszczenia o zapłatę dotacji nie była uzależniona od wezwania do zapłaty”. Rzecz zatem nie w tym, że Sąd Apelacyjny nie określił charakteru roszczenia powódki, lecz – czy dokonał trafnej, czy błędnej oceny charakteru tego roszczenia.

Skarżąca wskazała również na sprzeczności w stanowisku Sądu Apelacyjnego co do charakteru dotacji oświatowej oraz potrzeby przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego. Zidentyfikowane przez skarżącą kwestie świadczą jednak nie o tym, że wyrok Sądu drugiej instancji nie poddaje się kontroli kasacyjnej, lecz w istocie, że pozwana nie zgadza się z przyjętą przez Sąd Apelacyjny oceną prawną sprawy i koncepcją jej rozstrzygnięcia.

O zasadności skargi kasacyjnej nie przesądza także zarzut naruszenia art. 227 k.p.c. i art. 278 § 1 k.p.c. w zw. z art. 382 k.p.c. Przedmiotem kontroli ‎w postępowaniu ze skargi kasacyjnej jest orzeczenie sądu drugiej instancji. Tymczasem tak sformułowany zarzut z dwóch niezależnych od siebie względów nie dotyczy w ogóle postępowania przed Sądem Apelacyjnym. Po pierwsze, w apelacji nie postawiono żadnego wniosku dowodowego, a zatem, z natury rzeczy, Sąd drugiej instancji nie mógł takiego wniosku niezasadnie oddalić. Po drugie, art. 227 k.c. oraz art. 278 k.p.c. normują postępowanie przed sądem pierwszej instancji i nie mają samodzielnego znaczenia w postepowaniu apelacyjnym. Zakres unormowania art. 382 k.p.c. nie odpowiada natomiast rzeczywistej, merytorycznej treści postawionego przez skarżącą zarzutu, wobec czego przedstawiona argumentacja nie może świadczyć o naruszeniu normy wywodzonej z art. 382 k.p.c.

Stanowisko skarżącej okazało się jednak zasadne na gruncie prawa materialnego. Rzeczywistą istotą sporu jest bowiem to, co wynika z dwóch zarzutów skargi kasacyjnej: pierwszego (art. 90 ust. 1, ust. la, ust. 2b i ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 127 u.f.p.) i piątego (art. 415 k.c., art. 417 § 1 k.c., art. 417¹ § 1 k.c. ‎i art. 471 k.c.), a sprowadza się do pytania, czy, w razie wypłacenia przez gminę zaniżonej kwoty dotacji oświatowej, podmiotowi uprawnionemu przysługuje roszczenie o zapłatę równowartości różnicy między dotacją wynikającą z przepisów prawa a dotacją faktycznie wypłaconą.

W związku z tak postawionym zagadnieniem prawnym wymagają rozstrzygnięcia trzy kwestie.

Po pierwsze, czy w razie wypłacenia dotacji w kwocie niższej niż należna podmiot uprawniony może skutecznie dochodzić w postępowaniu sądowym roszczenia o wypłatę brakującej kwoty dotacji (o „dopłatę” dotacji).

Po drugie, w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie: czy podmiotowi temu przysługuje roszczenie o naprawienie szkody wynikłej
‎z niewypłacenia dotacji w należnej, pełnej wysokości, wywodzone z niewykonania zobowiązania (w ramach odpowiedzialności kontraktowej) lub z czynu niedozwolonego, którego dopuścił się podmiot publicznoprawny (w ramach odpowiedzialności deliktowej).

Po trzecie, jeśli podmiotowi uprawnionemu z tytułu dotacji przysługuje roszczenie odszkodowawcze, to w jaki sposób powinna być obliczona wysokość tego roszczenia, a w szczególności – czy odszkodowanie powinno odpowiadać kwocie niedopłaconej dotacji, czyli różnicy między dotacją wypłaconą i dotacją należną, w pełnej wysokości.

Co się tyczy pierwszego z tych pytań, to udzielenie na nie pozytywnej odpowiedzi, czyli stwierdzenie, że uprawniony ma roszczenie o zapłatę („dopłatę”) dotacji, wymagałoby uznania, że z art. 90 u.s.o. wynika zobowiązaniowy stosunek prawny między podmiotem publicznoprawnym i beneficjentem dotacji, natomiast żądanie zapłaty zmierza do należytego wykonania tego zobowiązania, czyli ma na celu pełną realizację obowiązku obciążającego dłużnika obowiązanego do zapłaty dotacji – względem wierzyciela, czyli beneficjenta dotacji (w okolicznościach niniejszej sprawy – powódki).

W orzecznictwie problem charakteru stosunku prawnego dotacji oświatowej był wielokrotnie podejmowany, zwłaszcza w związku z koniecznością rozstrzygania kwestii dopuszczalności drogi sądowej w sprawach dotyczących tego świadczenia. Przyjęcie, że między podmiotem publicznoprawnym i beneficjentem dotacji istnieje stosunek cywilnoprawny, pozwalało uznać, że spór „o dotację” jest sprawą cywilną, dla której właściwa jest droga procesu cywilnego. W początkowym okresie rozpoznawania tej kategorii spraw w orzecznictwie dominowało stanowisko, że sprawy „o dotację oświatową” (co obejmowało także dochodzenie „dopłaty” dotacji), są sprawami ze stosunków cywilnoprawnych. Pogląd ten został następnie zweryfikowany na rzecz zapatrywania o administracyjnoprawnym charakterze stosunku dotacji oświatowej i odrzucenia zapatrywania o cywilnoprawnej naturze roszczenia mającego wynikać z art. 90 ust. 2 i 3 u.s.o. (zob. wyroki Sądu Najwyższego z 3 stycznia 2007 r., IV CSK 312/06, oraz z 9 lipca 2020 r. V CSK 502/18, i przywołane tam orzecznictwo). W wyniku zmiany stanowiska co do kwalifikacji prawnej stosunku dotacji oświatowej doszło także do zakwestionowania tezy o dopuszczalności drogi sądowej w razie żądania „dopłaty” dotacji.

Trudności interpretacyjne powodujące rozbieżność orzecznictwa prowadzącą do sporu kompetencyjnego między sądami powszechnymi i administracyjnymi usunął ustawodawca, wprowadzając z dniem 1 stycznia 2017 r. art. 90 ust. 11 u.s.o. ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1010 ze zm.). Przepis ten stanowił, że przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Taką samą zasadę przyjęto następnie w ustawie z dnia 27 października 2017 r. ‎o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1930 z późn. zm.).

W wyniku powyższych zmian oraz towarzyszących im rozwiązań intertemporalnych ukształtował się obecnie taki stan prawny, że odnośnie do świadczeń należnych od 1 stycznia 2017 r. w sprawie o dotację oświatową (tzn.
‎o dopłatę dotacji) nie przysługuje droga sądowa. W przypadku natomiast spraw dotyczących dotacji za rok 2016 i lata wcześniejsze, w celu uniknięcia rozbieżności w orzecznictwie, utrzymany został pogląd o dopuszczalności dochodzenia przed sądami powszechnymi roszczeń w związku z niewypłaceniem dotacji w pełnej wysokości (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 3 lipca 2019 r., II CSK 425/18). W praktyce w podstawach faktycznych zgłaszanych roszczeń mieściły się zarówno sprawy o zapłatę (dopłatę) dotacji, jak i sprawy o zapłatę odszkodowania należnego z powodu braku wypłaty dotacji w należnej kwocie.

Stanowisko, że w przypadku dotacji należnych za okresy poprzedzające ‎1 stycznia 2017 r. droga sądowa jest dopuszczalna, należy podtrzymać, mimo podniesienia w aktualnym orzecznictwie ważnych racji na rzecz tezy, że w istocie między podmiotem uprawnionym z tytułu dotacji a jednostką samorządu terytorialnego w związku z przyznaniem dotacji istnieje stosunek o charakterze administracyjnoprawnym (zob. zwłaszcza wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 15 maja 2019 r., I ACa 864/18). W aktualnym stanie prawnym rozpoznawanie ‎w postępowaniu cywilnym tzw. spraw o dotację oświatową może dotyczyć wyłącznie roszczeń procesowych o odszkodowanie, tzn. spraw, w których według twierdzeń pozwu dochodzone jest naprawienie szkody wynikłej z niedokonania przez podmiot publicznoprawny zapłaty dotacji w należnej beneficjentowi wysokości. W przeciwnym razie, tzn. w razie żądania dopłaty dotacji należnych za okres począwszy od 2017 r., droga sądowa byłaby niedopuszczalna, a pozew ulegałby odrzuceniu.

Jak wskazano powyżej, zarówno z przyjętego przez Sąd Apelacyjny kierunku rozstrzygnięcia, jak i z uzasadnienia zapadłego wyroku, wynika, że zdaniem tego Sądu powódce należała się „dopłata” dotacji. Stanowisko to nie jest trafne, co zostało obszernie wyjaśnione w wyroku Sądu Najwyższego z 9 lipca 2020 r., ‎V CSK 502/18, w którym wskazano między innymi, że dokonanie „dopłaty” dotacji naruszałoby zasadę roczności, powodującą, że z chwilą upływu roku budżetowego zobowiązanie do wypłaty dotacji staje się prawnie niemożliwe do wykonania.

Ustalenia faktyczne Sądu drugiej instancji, chociaż niepełne, wskazują jednak, że powódka wydała nieokreślone bliżej środki własne na potrzeby prowadzonej przez nią placówki oraz, z uwagi na niewystarczającą kwotę dotacji, zaciągnęła pożyczkę. Podstawa faktyczna powództwa obejmuje więc twierdzenia, których ocena prawna może prowadzić do wniosku o przysługiwaniu powódce roszczenia odszkodowawczego. Aktualna staje się zatem potrzeba rozważenia kwestii ujętej w drugim ze sformułowanych wcześniej pytań – o możliwość skutecznego dochodzenia odszkodowania przez podmiot uprawniony, któremu wypłacono dotację oświatową w zaniżonej wysokości, oraz o kontraktowy (art. 471 k.c.) lub deliktowy (in casu art. 417 § 1 k.c.) charakter odpowiedzialności jednostki samorządu terytorialnego odpowiedzialnej za zaniżenie dotacji.

Prima facie odpowiedzialność ta nie może wynikać z art. 471 k.c., gdyż, jak wskazano powyżej, unormowania dotyczące dotacji oświatowej nie kreują zobowiązania cywilnoprawnego między podmiotem publicznoprawnym ‎i beneficjentem dotacji. W orzecznictwie zaprezentowano wprawdzie stanowisko, że administracyjnoprawny charakter tego stosunku nie wyklucza dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 471 k.c. stosowanego per analogiam (wyroki Sądu Najwyższego z 9 lipca 2020 r., V CSK 502/18, oraz z 29 stycznia 2021 r., ‎V CSKP 2/21), jednak Sąd Najwyższy w obecnym składzie nie podziela tego zapatrywania.

Zastosowanie w tym przypadku analogii międzygałęziowej jest nie tylko wątpliwe, lecz także zbędne, gdyż przyznanie (wypłacenie) dotacji w zaniżonej wysokości może być zakwalifikowane jako przypadek niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej. Nie ma znaczenia okoliczność, że, jak wskazano w wyroku Sądu Najwyższego z 9 lipca 2020 r., ‎V CSK 502/18, obowiązek określony w art. 90 ust. 1, 2b i 3c u.s.o. powstaje tylko między jednostką samorządu terytorialnego a osobą prowadzącą przedszkole niepubliczne, która złożyła stosowny wniosek. Liczba adresatów normy wynikającej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie wpływa na to, że jej naruszenie ma charakter obiektywnie (a nie tylko względnie) bezprawny. Co więcej, prawidłowa wykładnia art. 90 u.s.o. prowadzi do wniosku, że adresatem wspomnianych unormowań są wszystkie jednostki samorządu terytorialnego, które obowiązane są wszak do zgodnego z prawem przydzielania i wypłacania dotacji oświatowej.

Stanowisko, że podstawą prawną żądania zapłaty powinny być przepisy ‎o odpowiedzialności odszkodowawczej (konkretnie: deliktowej), obliguje z kolei do rozważenia trzeciego z wyróżnionych wcześniej zagadnień: w jaki sposób powinien zostać oceniony rozmiar szkody poniesionej przez powódkę, aby pozostawało to ‎w zgodzie z zasadami określania wielkości szkody podlegającej naprawieniu.

W tej kwestii należy odrzucić pogląd, zgodnie z którym wysokość ta ‎w każdym wypadku równa jest różnicy między dotacją hipotetycznie należną ‎a rzeczywiście wypłaconą. Źródłem szkody jest wprawdzie niewypłacenie odpowiedniej kwoty, jednakże nie ma podstaw do mechanicznego zrównywania kwoty niedopłaty z wielkością doznanego przez poszkodowanego uszczerbku majątkowego. Ustalanie wysokości szkody w powyższy sposób stwarzałoby ryzyko naruszenia zasady kompensacji szkody, a ponadto prowadziłoby w istocie do uzyskania przez beneficjenta kwoty odpowiadającej niewypłaconej wcześniej dotacji, przy czym kwota ta, jako odszkodowanie, nie podlegałaby rygorom właściwym dla dotacji, czyli konieczności stosownego rozliczenia się z jej wydatkowania na określone cele.

Niewypłacenie przez podmiot publicznoprawny odpowiedniej kwoty dotacji stanowi jedynie źródło szkody (zdarzenie szkodzące), a zatem poszkodowany nadal, na ogólnych zasadach, musi podnieść i wykazać, że poniósł szkodę
‎w określonej wysokości. Szkodą nie jest więc samo nieotrzymanie świadczenia publicznoprawnego w należnej wysokości (wyroki Sądu Najwyższego z 9 lipca 2020 r., V CSK 502/18 oraz z 15 kwietnia 2021 r., V CSKP 63/21). W ramach procesu o odszkodowanie konieczne jest wykazanie np., że osoba prowadząca przedszkole w celu realizacji zadań oświatowych, które powinny były zostać sfinansowane z dotacji, wobec niewypłacenia dotacji w należnej wysokości, zaangażowała inne środki, co spowodowało doznanie przez tę osobę określonego uszczerbku majątkowego.

Opisana wyżej szkoda z reguły wynikać może z przeznaczenia prywatnych środków podmiotu prowadzącego przedszkole na pokrycie wydatków wiążących się z tą sferą działalności placówki, która powinna zostać sfinansowana z dotacji oświatowej, względnie z zaciągnięcia na te potrzeby zobowiązań oraz poniesionych w związku z nimi kosztów. Zgodnie z dyferencyjną metodą ustalania wysokości szkody w takim wypadku konieczne jest porównanie stanu majątku poszkodowanego, istniejącego w wyniku zdarzenia szkodzącego, z hipotetycznym stanem tego majątku w sytuacji, w której zdarzenie takie nie miało miejsca. Wynik takiego porównania może kształtować się różnie w zależności od tego, czy podmiot prowadzący placówkę, wobec nieotrzymania dotacji we wnioskowanej kwocie, realizował zadania oświatowe w zamierzonym zakresie, pokrywając wiążące się ‎z tym koszty z innych środków, czy – przeciwnie – zrewidował pierwotne plany, rezygnując z niektórych zadań i wiążących się z nimi kosztów.

W zwykłym (zgodnym z prawem) toku czynności środki z dotacji oświatowej, które nie zostały zużyte na wykonanie zadań publicznych, nie stają się źródłem zysku podmiotu uprawnionego. Nie byłoby zatem uzasadnione wypłacanie równowartości tych środków – jako odszkodowania – podmiotowi, który nie zrealizował części celów oświatowych normalnie pokrywanych z dotacji,
‎a w konsekwencji nie poniósł wydatków potrzebnych na ich sfinansowanie. W efekcie bowiem podmiot, któremu pierwotnie zaniżono kwotę dotacji, ostatecznie znajdowałby się w sytuacji lepszej od tej, w której znalazłby się, gdyby jednostka samorządu terytorialnego od początku postępowała zgodnie z prawem.

Przyjęta w sprawie ocena prawna roszczenia dochodzonego przez powódkę eliminuje konieczność odnoszenia się do tej części skargi, która dotyczyła sposobu ustalania wysokości dotacji oświatowej należnej powódce.

Z uwagi na powyższe Sąd Najwyższy orzekł, na podstawie art. 398¹⁵ § 1 zd. 1 k.p.c., jak w sentencji wyroku.

Biuletyn Izby Cywilnej SN nr 07-08/2024

teza oficjalna

Jednostka samorządu terytorialnego, która nie wypłaciła beneficjentowi dotacji oświatowej kwoty dotacji w  pełnej, należnej mu wysokości, po upływie roku, na który dotacja została przyznana, ponosi względem beneficjenta dotacji wyłącznie odpowiedzialność odszkodowawczą; źródłem tej odpowiedzialności jest art. 417 § 1 k.c.

W  takim wypadku niewypłacenie przez podmiot publicznoprawny odpowiedniej kwoty stanowi źródło szkody (zdarzenie szkodzące), natomiast poszkodowany na ogólnych zasadach musi wykazać pozostałe przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, w tym poniesienie szkody w określonej wysokości.

teza opublikowana w Orzecznictwie Sądów Polskich

Unormowania dotyczące dotacji oświatowej nie kreują zobowiązania cywilnoprawnego między podmiotem publicznoprawnym i beneficjentem dotacji.

(wyrok z 15 czerwca 2022 r., II CSKP 380/22, M. Krajewski, B. Janiszewska, E. Stefańska, OSNC 2023, nr 2, poz. 19; BSN 2022, nr 11–12, s. 12; OSP 2023, nr 3, poz. 20)

Glosa

Artura Olszewskiego, Państwo i Prawo 2023, nr 11, s. 172

Glosa ma zasadniczo charakter krytyczny.

Autor we wstępnych rozważaniach zaaprobował pogląd Sądu Najwyższego, potwierdzający dopuszczalność drogi sądowej do dochodzenia roszczenia o zapłatę dotacji za okres poprzedzający 1 stycznia 2017 r. Stanowisko to w ocenie komentatora jest obecnie ukształtowane i nie budzi wątpliwości. 

Krytycznie oceniona została natomiast argumentacja Sądu Najwyższego, że podstawą roszczenia odszkodowawczego organu prowadzącego szkołę lub przedszkole przeciwko organowi dotującemu jest art. 417 §  1 k.c. i  wyłączająca zarazem dopuszczalność wystąpienia z  roszczeniem na podstawie art. 471 k.c. Komentator wyraził pogląd, że niewypłacenie dotacji w pełnej wysokości jest przejawem niewykonania obowiązku przez organ administracji publicznej. Skutkuje to ziszczeniem się przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej z art. 471 k.c. w postaci nienależytego wykonania zobowiązania. Autor zwrócił także uwagę, że w  dotychczasowej judykaturze Sądu Najwyższego dopuszczano możliwość wystąpienia z  roszczeniem odszkodowawczym na podstawie art. 471 k.c., stosowanym per analogiam.

Komentator nie podzielił również stanowiska Sądu Najwyższego, że szkodą powstałą po stronie beneficjenta dotacji nie jest kwota odpowiadająca wysokości nieotrzymanej, a należnej dotacji, lecz suma pieniężna, którą podmiot uprawniony przeznaczył na sfinansowanie określonych zadań oświatowych, które z kolei powinny zostać opłacone ze środków pochodzących z dotacji. Zdaniem autora definicja szkody przyjęta przez Sąd Najwyższy nie uwzględnia przede wszystkim tego, że dotacja oświatowa nie jest wyłącznym źródłem, z którego działalność oświatowa może być finansowana. Na ten cel mogą być bowiem przeznaczane również środki pochodzące z innych źródeł. W konsekwencji komentator uznał, że Sąd Najwyższy błędnie zawęził pojęcie szkody do wydatków, które beneficjent dotacji pokrył ze środków pieniężnych niepochodzących z dotacji.

Autor zauważył także, że stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy nie jest w pełni aprobowane w orzecznictwie sądów powszechnych. Krytycznie oceniana jest zwłaszcza argumentacja dotycząca zagadnienia szkody po stronie beneficjenta dotacji. Komentator wyraził również obawę, że uwzględnienie stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu komentowanego wyroku doprowadzi do odejścia od wieloletniej i zasadniczo zgodnej linii orzeczniczej.

(opracował Wojciech Radkiewicz)

................................................................

Biuletyn Izby Cywilnej SN nr 07-08/2024

Glosa

Pauliny Wolszczak, Orzecznictwo Sądów Polskich 2024, nr 6, poz. 45, s. 51

Glosa jest aprobująca.

Autorka glosy podzieliła pogląd, zgodnie z którym podstawy prawnej odpowiedzialności podmiotu dotującego należy upatrywać w  przepisach o odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publiczne art. 417 §  1 k.c. – skoro zostały spełnione wszystkie jej przesłanki. Jej
zdaniem, z uwagi na to, że art. 417 § 1 k.c. stanowi podstawę odpowiedzialności podmiotu dotującego, stosowanie art. 471 k.c. w drodze analogii międzygałęziowej jest zbędne.

Glosatorka zgodziła się również ze stanowiskiem, wedle którego wysokość szkody beneficjenta nie jest każdorazowo równa różnicy między kwotą dotacji należnej a wypłaconej, wyjaśniając przy tym, że zaniechanie wypłaty dotacji w odpowiedniej wysokości stanowi zdarzenie szkodzące, a beneficjent jest obowiązany do wykazania szkody na zasadach ogólnych, z  uwzględnieniem zasady kompensacji i rozliczenia dotacjizgodnie z reżimem prawa finansów publicznych.

Autorka glosy zaznaczyła też, że wprawdzie udzielenie i wypłata dotacji oświatowej w wysokości niższej niż należna jest deliktem, to nie przesądza to o wysokości szkody beneficjenta; zwróciła przy tym uwagę na decydujące znaczenie: decyzji podejmowanych przez beneficjenta, dokonywanych wydatków oraz źródła dodatkowych funduszy na działalność.

W podsumowaniu autorka glosy w pełni zaaprobowała pogląd przyjęty w glosowanym rozstrzygnięciu, wyjaśniając, że stosunek dotacji oświatowej ma charakter administracyjnoprawny, a nie cywilnoprawny, kolejno, iż naruszenie tego stosunku przez podmiot dotujący poprzez udzielenie i wypłatę dotacji w zaniżonej wysokości skutkuje powstaniem roszczenia odszkodowawczego przysługującego beneficjentowi, a nie roszczenia o wykonanie zobowiązania in natura bezpośrednio na podstawie regulacji oświatowych, następnie, że podstawą prawną odpowiedzialności jest norma z art. 417 § 1 k.c., a nie z art. 471 k.c. stosowanego wprost lub w drodze analogii, wreszcie, iż szkoda beneficjenta to nie różnica między kwotą dotacji należnej a wypłaconej i powinna zostać wykazana na zasadach ogólnych.

(opracował Arkadiusz Turczyn)

................................................................

Biuletyn Izby Cywilnej SN nr 07-08/2023

Glosa

Martyny Krystman, Orzecznictwo Sądów Polskich 2023, nr 3, poz. 20, s. 10

Glosa ma charakter aprobujący.

Autorka uznała za trafną wyrażoną w  glosowanym judykacie tezę, zgodnie z  którą materialnoprawną podstawę dla wysuwania roszczeń o  zapłatę odszkodowania z  tytułu niewypłacenia dotacji oświatowej, o  której mowa w  art.  90 ustawy z  dnia 7  września 1991  r. o systemie oświaty, za okres do 31 grudnia 2016 r., stanowią przepisy regulujące odpowiedzialność za niezgodne z  prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej (art. 417 k.c.).

We wstępnych rozważaniach glosatorka przedstawiła występujące w dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, a  także sądów administracyjnych poglądy określające podstawę prawną roszczeń o wypłatę odszkodowania z tytułu niewypłacenia dotacji oświatowej. W  ocenie autorki stanowisko większościowe opowiada się za koniecznością stosowania w tym przypadku art. 471 k.c. Przeciwstawne temu poglądy wskazują natomiast na to, że właściwa w tym przypadku jest konstrukcja odpowiedzialności deliktowej, opierająca się na niezgodnym z prawem działaniu lub zaniechaniu przy wykonywaniu władzy publicznej (art. 417 k.c.).

Sąd Najwyższy w  glosowanym orzeczeniu za właściwe uznał drugie z zaprezentowanych stanowisk. Aprobata przez autorkę glosy wyrażonego w nim zapatrywania wynikała z właściwego uznania, że unormowania dotyczące dotacji oświatowej nie kreują zobowiązania cywilnoprawnego między podmiotem publicznoprawnym i beneficjentem dotacji, co implikuje wniosek, iż podstawy prawnej roszczenia odszkodowawczego nie może stanowić art.  471 k.c.

Komentatorka stwierdziła, że przyznanie środków publicznych przez ich dysponenta podmiotowi spoza sektora finansów publicznych w  ramach dotacji oświatowej stanowi czynność z zakresu administracji publicznej. Stosunek prawny powstający między podmiotem dotującym a dotowanym cechuje się więc nierówną pozycją stron. Dodatkowo podmioty stosunku dotacyjnego pozbawione zostały swobody decyzyjnej, jako że jest on w całości kształtowany bezwzględnie wiążącymi normami prawnymi, określającymi jego strony, warunki uzyskania świadczenia, kryteria ustalenia wysokości dotacji oraz sposób jej wypłaty. Z uwagi na powyższe wskazania nieprawidłowe wywiązanie się przez jednostkę samorządu terytorialnego z ciążących na niej obowiązków związanych z obliczeniem i wypłatą dotacji oświatowej w odpowiedniej wysokości powoduje powstanie po stronie beneficjentów dotacji roszczenia odszkodowawczego, które jest wywodzone z faktu nieprawidłowej realizacji zadań publicznych, a nie więzi quasi-obligacyjnej. Źródłem tego roszczenia jest zatem niezgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej, podlegające sankcji na podstawie przepisów o odpowiedzialności deliktowej (art. 417 k.c.), a nie kontraktowej (art. 471 k.c.).

Autorka zwróciła także uwagę, że komentowane orzeczenie ma istotne znaczenie dla zdefiniowania pojęcia szkody wywołanej wypłaceniem dotacji oświatowej w zaniżonej wysokości. W dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono przeciwstawne poglądy dotyczące tej problematyki. Pierwszy z nich zakłada, że szkodą jest już samo nieotrzymanie dotacji oświatowej w należnej wysokości, mającej sui generis postać szkody samoistnej. Pogląd przeciwny opiera się na założeniu, że nie można określić mianem szkody samego faktu nieotrzymania dotacji oświatowej w należnej wysokości, ponieważ konieczne w tym zakresie pozostaje wykazanie, iż podmiot dotowany pokrył wydatki związane z prowadzeniem przedszkola z własnych środków. Sąd Najwyższy w komentowanym wyroku opowiedział się za drugim z zaprezentowanych stanowisk, stwierdzając, że jakkolwiek źródłem szkody jest wypłacenie dotacji oświatowej w zaniżonej kwocie, to nie uzasadnia to apriorycznego i mechanicznego utożsamiania kwoty niedopłaty z wielkością doznanego przez poszkodowanego uszczerbku majątkowego. Szkodę zakwalifikować zatem należy jako rzeczywisty uszczerbek majątkowy poniesiony przez podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne.

Komentatorka, aprobując zaprezentowane stanowisko, stwierdziła, że przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do akceptacji stanu nieuzasadnionego wzbogacenia podmiotów dotowanych.