Wyrok z dnia 2018-01-18 sygn. V CSK 261/17

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sygn. akt V CSK 261/17

Wyrok Sądu Najwyższego

z dnia 18 stycznia 2018 r.

Przewodniczący: Sędzia SN Marta Romańska.

Sędziowie SN: Marian Kocon, Krzysztof Pietrzykowski (spr.).

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Gminy K. przeciwko "A.I." (poprzednio "D.I."), spółce z o.o. w W. o ustalenie, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 18 stycznia 2018 r. skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 4 stycznia 2017 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Gmina K. wniosła o ustalenie, że jest związana z "D.I." (obecnie "A.I."), sp. z o.o. w W. postanowieniami mowy z dnia 7 lipca 2009 r. w zakresie należnego pozwanej od powódki odszkodowania za działki nr 33/204 i 33/209 położone w W., które nie może być wyższe niż 77 100 zł, względnie 83 486,64 zł.

Sąd Okręgowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 czerwca 2016 r. oddalił powództwo, ustalając, że Gmina K. oraz spółka "D.I." w dniu 7 lipca 2009 r. zawarły umowę w sprawie współfinansowania budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej oraz budowy drogi gminnej z odwodnieniem i oświetleniem, której podstawą był m.in. art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. - dalej: "u.g.n.").

Przedmiotem tej umowy były wzajemne uzgodnienia stron związane z realizowaną przez pozwaną (jako dewelopera) inwestycją polegającą na budowie 29 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i budynku wielorodzinnego. Gmina zobowiązała się do przejęcia działek wydzielonych pod drogę publiczną za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tych nieruchomości, ustalonej przez uprawnionego rzeczoznawcę na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, przy czym wskazano, że kwota odszkodowania nie będzie wynosić więcej niż 41,66 zł za metr kwadratowy, tj. łącznie kwotę 100 000 zł za przewidywaną powierzchnię 2630 m².

Wójt Gminy K. w dniu 2 lipca 2010 r. wydał decyzję, w której zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiących własność pozwanej. W wyniku podziału zostały wydzielone m.in. działki nr 33/204 i 33/209 o łącznej powierzchni 2004 m² przeznaczone pod lokalizację dróg gminnych, które zgodnie z art. 98 u.g.n., z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna (tj. w dniu 27 lipca 2010 r.), przeszły z mocy prawa na własność powódki. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość działek wydzielonych z nieruchomości pozwanej pod drogi publiczne wynosi kwotę 167 715 zł. Wójt Gminy K. zarządzeniem z dnia 4 lipca 2011 r. nakazał wypłacić na rzecz pozwanej odszkodowanie w wysokości 77 170 zł.

Pomiędzy stronami powstał wtedy spór co do interpretacji umowy. Starosta Powiatu W. decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz spółki "D.I." w wysokości 760 195 zł za działki nr 33/204 i 33/209. Powódka wniosła odwołanie od tej decyzji, ponawiając zarzut, że strony zawarły przewidziane w art. 98 ust. 3 u.g.n. porozumienie regulujące odszkodowanie za wydzielone działki. Starosta postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2015 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz spółki "D.I." do czasu rozstrzygnięcia sporu związanego z postanowieniami umowy w zakresie ustalenia należnego odszkodowania. Wojewoda D. postanowieniem z dnia 22 października 2015 r uchylił to postanowienie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r. oddalił skargę Gminy K.

Sąd Okręgowy uznał, że powódka nie ma interesu prawnego (art. 189 k.p.c.), jeżeli może dochodzić ochrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym. Stwierdził, że dochodzone roszczenie nie zasługiwało na uwzględnienie również ze względu na nieistnienie stosunku prawnego, którego ustalenia powódka się domaga. Wskazał, że przesądzają to regulacje zamieszczone w art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., dopiero bowiem w dniu, w którym stała się ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, powstało roszczenie o odszkodowanie i powinny być przeprowadzone stosowne uzgodnienia co do jego wysokości. Podkreślił w związku z tym, że umowa między stronami została zawarta zanim decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Skonstatował, że w tej sytuacji nie nastąpiło uzgodnienie odszkodowania przewidziane w art. 98 ust. 3 u.g.n., zatem umowa nie zawierała wiążących uzgodnień w zakresie rekompensaty za nieruchomość. Nie podzielił również zarzutu powódki co do zrzeczenia się przez pozwaną prawa do odszkodowania, nie jest bowiem skuteczne zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie przed jego powstaniem.

Sąd Apelacyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 stycznia 2017 r. oddalił apelację powódki, podzielając stanowisko dotyczące braku po jej stronie interesu prawnego w wytoczeniu powództwa o ustalenie. Stwierdził ponadto, że wytoczone powództwo w istocie zmierza do obejścia procedury określonej w art. 98 ust. 3 u.g.n. Uznał, że okoliczność, czy postanowienia umowy mają wpływ na wysokość należnego pozwanej odszkodowania, będzie przedmiotem oceny w postępowaniu administracyjnym. Powołał się na stanowisko Sądu Najwyższego, że gdy powód może żądać świadczenia na drodze sądowej lub w postępowaniu administracyjnym, nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 189 k.p.c. (wyroki z dnia 21 stycznia 1998 r., II CKN 572/97, nie publ., i z dnia 9 maja 2000 r., IV CKN 686/00, nie publ.). Przyjął, że za posiadaniem przez po-wódkę interesu prawnego w wytoczeniu powództwa o ustalenie nie przemawiała również argumentacja, iż wyrok ustalający miałby uchronić ją przed koniecznością wytaczania kolejnego powództwa o zapłatę na podstawie przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu.

Powódka wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok Sądu Apelacyjnego w całości oraz zarzucając naruszenie art. 189 k.p.c., art. 98 ust. 3 u.g.n. i art. 508 k.c.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Interes prawny do wytoczenia powództwa o ustalenie istnienia lub nieistnienia prawa lub stosunku prawnego w zasadzie nie zachodzi, jeżeli zainteresowany może na innej drodze osiągnąć w pełni ochronę swoich praw (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2009 r., III CZP 79/09, nie publ.); nie istnieje w szczególności wtedy, gdy jest możliwe powództwo o świadczenie (zob. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2015 r., V CSK 640/14, nie publ., i z dnia 2 października 2015 r., II CSK 610/14, nie publ.). Brak interesu prawnego w rozumieniu art. 189 k.p.c. występuje przy tym w sytuacji, w której powód może żądać świadczenia na drodze sądowej lub w postępowaniu administracyjnym (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 1998 r., II CKN 572/97). W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja jednak nie występuje, to pozwana bowiem może dochodzić odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n., natomiast powódka, która twierdzi, że wysokość tego odszkodowania została uzgodniona z pozwaną w wiążącej je umowie z dnia 7 lipca 2009 r., ma tylko jedną drogę zmierzającą do ochrony swoich praw, tj. wytoczenie powództwa o ustalenie. Nie ulega zaś wątpliwości, że przedmiotem żądanego przez powódkę ustalenia jest stosunek prawny łączący ją z pozwaną i wynikający ze wspomnianej umowy.

Nie można zgodzić się z Sądem Apelacyjnym, że wytoczone w niniejszej sprawie powództwo o ustalenie zmierza do obejścia procedury określonej w art. 98 ust. 3 u.g.n., która ma charakter publicznoprawny i jest pozbawiona cech cywilnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13 (nie publ.) trafnie przyjął, że art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień.

Powstaje w związku z tym pytanie, czy wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.). W orzecznictwie sądów administracyjnych udziela się na to pytanie odpowiedzi przeczącej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Ol 1223/12, nie publ., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/ Sz 319/13, nie publ., lub wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2017 r., II SA/Gd 501/17, nie publ.). Nie jest to stanowisko trafne, gdyż z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, że własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, według zaś art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem a właściwym organem. Przyjęcie zatem, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela, tymczasem w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest mowa o właścicielu, a nie o byłym właścicielu. Poza tym w sytuacji, w której wniosek właściciela nieruchomości o dokonanie jej podziału jest składany w związku ze wspólnym przedsięwzięciem takiego właściciela i właściwej gminy, jest wręcz wskazane, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział (orzeczenia o podziale), należy więc przyjąć, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzega się możliwość zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Ol 1223/12, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2017 r., II SA/Gd 501/17). W orzecznictwie Sądu Najwyższego (zob. wyrok z dnia 3 października 2008 r., I CSK 125/08, nie publ.) i w piśmiennictwie dopuszcza się możliwość zwolnienia z długu przyszłego (art. 508 k.c.). W niniejszej sprawie nie ma jednak ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby na przyjęcie, że zamieszczone w umowie z dnia 7 lipca 2009 r. postanowienie w kwestii wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną oznaczało jednocześnie zwolnienie powódki przez pozwaną z długu stanowiącego różnicę między rzeczywistą wartością tej nieruchomości a wysokością odszkodowania wskazaną w umowie.

Z tych powodów Sąd Najwyższy na podstawie art. 398¹⁵ § 1 k.p.c. orzekł, jak w sentencji.

OSNC 2018 r., Nr 12, poz. 119

Biuletyn Izby Cywilnej SN nr 12/2020

Wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jedn. tekst: Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.).

(wyrok z dnia 18 stycznia 2018 r., V CSK 261/17, M. Romańska, K. Pietrzykowski, M. Kocon, OSNC 2018, nr 12, poz. 119; BSN 2018, nr 6, poz. 10; NPN 2018, nr 2, s. 88; R.Pr., Zeszyty Naukowe 2018, nr 4, s. 153)

Glosa

Macieja Mączyńskiego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2020, nr 3, s. 152

Glosa ma charakter krytyczny.

Glosator nie podzielił stanowiska Sądu Najwyższego, że uzgodnienie wysokości odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. – dalej: „u.g.n.”) może nastąpić przed uprawomocnieniem się decyzji stwierdzającej podział nieruchomości pod budowę drogi, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n.

W ocenie glosatora, brak podstaw do przyjęcia, że umowa określona w art. 98 ust. 3 u.g.n. ma charakter cywilnoprawny, nie ma bowiem do niej zastosowania cywilistyczna zasada swobody umów. Autor glosy podkreślił w tym kontekście, że norma zawarta w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest normą prawa administracyjnego, która nakazuje zawarcie umowy pomiędzy konkretnie wskazanymi podmiotami (organem administracji publicznej i właścicielem albo użytkownikiem wieczystym), pod rygorem przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania, a przedmiotem tej umowy jest konkretne zobowiązanie do ustalenia odszkodowania i jego wypłaty. Administracyjny charakter  stosunku prawnego w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania wynika także z nierówności stron tego stosunku oraz z tego, że stanowiący jego podstawę stosunek prawny polegający na przeniesieniu własności ma charakter publicznoprawny.

Według glosatora, chybiona jest także argumentacja Sądu Najwyższego odwołująca się do tego, że w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest mowa o właścicielu, a nie o byłym właścicielu jako o osobie, która dokonuje uzgodnień z właściwym organem. Autor zwrócił uwagę, że w postępowaniach wywłaszczeniowych, w których decyzje wywłaszczeniowe mają przymiot rygoru natychmiastowej wykonalności, pozbawienie prawa własności nie zwalnia z obowiązku wypłacenia odszkodowania w związku z konstytucyjną ochroną własności. 

W ocenie glosatora, uprzednie uzgodnienie wysokości odszkodowania nie może być także uznane za przejaw wzmocnienia ochrony właściciela, ponieważ przez porozumienie strona może nieodwracalnie zamknąć sobie drogę do odszkodowania, a organ administracji publicznej jest w tych negocjacjach podmiotem niejako uprzywilejowanym, skoro to od niego zależy dokonanie podziału.

Glosę do wyroku opracowała także A. Polus (PS 2019, nr 6, s. 124). A.D.

****************************************

Biuletyn Izby Cywilnej SN nr 10/2019

Glosa

Agnieszki Polus, Przegląd Sądowy 2019, nr 6, s. 124

Glosa ma charakter aprobujący.

Autorka zwróciła uwagę, że glosowane orzeczenie stanowi nowość w stosunku do linii orzeczniczej przyjętej przez sądy administracyjne, zgodnie z którą negocjacje w przedmiocie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną mogą się rozpocząć dopiero po przejściu własności na rzecz gminy.

W glosie wskazano, że stanowisko Sądu Najwyższego zasługuje na akceptację, jednak zasadne jest przedstawienie dalszej argumentacji za rozstrzygnięciem przyjętym w komentowanym orzeczeniu. Autorka podkreśliła, że organ administracji, wdając się w negocjacje, rezygnuje ze swojego władztwa i występuje w roli podmiotu o równych prawach. W związku z tym do ustaleń z właścicielem nieruchomości powinna mieć zastosowanie zasada swobody umów. Jednocześnie glosatorka wskazała, że praktyka wszczynania negocjacji dopiero po przejściu własności nieruchomości jest niekorzystna dla poprzednich właścicieli, ponieważ mimo utraty prawa własności pozostają oni w stanie niepewności co do wysokości odszkodowania. Podkreśliła także, że przez niewiązanie skutków utraty prawa własności z jednoczesną wypłatą odszkodowania, obowiązująca regulacja prawna znacznie osłabia ochronę interesów wywłaszczanego.

W związku z tym autorka zaaprobowała dokonaną przez Sąd Najwyższy ocenę, stanowiącą realizację postulatu ochrony praw podmiotu wywłaszczanego. Wskazała, że de lege ferenda zasadne byłoby prowadzenie regulacji określającej  termin rozpoczęcia oraz ramy czasowe uzgodnień w zakresie wysokości odszkodowania. J.T.