Wyrok z dnia 2020-01-08 sygn. II SA/Ol 943/19

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Dnia 8 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczy sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia "[...]".

Uzasadnienie

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z dnia ... r. Starosta K. cofnął, na okres 3 lat K.R. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii ...

Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazano, że cofnięcie uprawnień nastąpiło w związku z orzeczonym przez sąd środkiem karnym w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w K., orzeczono środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. Powołując się na treść § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016r. (Dz.U. 2016.231) w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (dalej jako: rozporządzenie ) organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że cofa stronie uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii ... na okres 3 lat tj. od dnia 4 lipca 2019 r. do dnia 2 lipca 2021 r.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w K. (dalej jako: Prokurator) wniósł odwołanie od powyższej decyzji zaskarżając naruszenie :

- art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez zaniechania określenia w rozstrzygnięciu początkowej i końcowej daty obowiązywania cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami wskazanych w decyzji kategorii;

- art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami poprzez orzeczenie o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami na okres 3 lat, podczas gdy wyrokiem Sądu Rejonowego w "[...]", skazanemu wymierzono środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres lat 2;

- art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami poprzez orzeczenie o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii ... podczas, gdy skazany posiadał także uprawnienie do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii [...], a orzeczony wobec niego środek karny dotyczący wszelkich pojazdów obliguje starostę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień także w tej kategorii.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez określenie w jej osnowie początkowego i końcowego okresu obowiązywania cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami określonych tam kategorii, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzja z dnia ..... 2019 r. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji będącą przedmiotem odwołania i orzekło co do istoty o cofnięciu K.R. na okres 2 lat uprawnień do kierowania pojazdami kategorii ....

Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 182 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 676 ze zm.), w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Zaś myśl art. 182 § 2 tej ustawy wynika, że organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie, oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu.

Natomiast zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.), starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów.

Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że prawomocnym wyrokiem z ... Sąd Rejonowy K. orzekł wobec K.R. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 2 lat. W konsekwencji organ zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami kat. ... na okres określony w wyroku. Wskazanie w sentencji decyzji, iż okres ten wynosi 3 lata stanowi uchybienie skutkujące uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i orzeczeniem co do istoty sprawy tj. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii ... na okres 2 lat.

Decyzja taka odpowiada obowiązującym przepisom prawa w tym wymogom § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 24 lutego 2016 r. Decyzja zawiera rozstrzygniecie, o cofnięciu uprawnienia do prowadzenia pojazdów w orzeczonym zakresie, tj. na okres 2 lat. Sentencja decyzji odpowiada zatem treści orzeczenia sądu. Brak wskazania w sentencji dat dziennych obowiązywania zakazu, przy jednoczesnym umiejscowieniu ich w uzasadnieniu decyzji, nie czyni decyzji wadliwą.

Powyższą decyzję w całości zaskarżył Prokurator zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 182 § 2 k.k.w. oraz art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez zaniechanie określenia w osnowie decyzji organu II instancji początkowej i końcowej daty obowiązywania cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami i zamieszczenia w/w dat wyłącznie w treści uzasadnienia decyzji;

a nadto zarzucono istotne naruszenie art. 87 ust. 1 Konstytucji poprzez oparcie rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego odwołania, na normie zawartej w § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 24lutego 2016 r. w sytuacji, gdy treść w/w aktu prawnego pozostaje w sprzeczności z normą zawartą w art. 107 k.p.a., który jest aktem nadrzędnym nad aktem prawnym w randze rozporządzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w całości.

W uzasadnieniu skargi powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych podniesiono, że w § 17 ust. 1 rozporządzenia modyfikuje treść art. 107 k.p.a. w zw. z 182 § 1 k.k.w. Uzasadnienie decyzji nie służy formułowaniu w nim rozstrzygnięcia, a początkowa i końcowa data orzeczonego zakazu winny być umieszczone w osnowie decyzji, a nie jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a.

Stosownie zaś do art. 134 ustawy p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W oparciu o powyższe kryteria stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą decyzji orzekającej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami jest art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Podstaw materialnoprawnych decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami należy także dopatrywać się w treści art. 182 kodeksu karnego wykonawczego. Zgodnie z § 1 tego przepisu w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów sąd przesyła odpis wyroku organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Stosownie zaś do art. 182 § 2 k.k.w. organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości to, że przepis art. 182 k.k.w. pomimo zamieszczenia go w kodeksie karnym wykonawczym stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. W wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Lublinie z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 377/08 (dostępny w C.B.O.S.A.) słusznie wskazano, że nie jest istotne, w jakim akcie prawa została zamieszczona określona regulacja, lecz to, czy z danego przepisu można wywieść normę prawa materialnego mogącą stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie poza wszelką wątpliwością pozostaje to, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego ... orzeczono wobec uczestnika niniejszego postępowania środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 2 lat. Dlatego też starosta jako organ właściwy zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie dostosowanym do orzeczenia sądu karnego. Decyzje o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami stanowią akty o charakterze związanym, tj. nie zależą od uznania organu. Organ, w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek, posiada nie tylko prawo, ale bezwzględny obowiązek do wydania decyzji o określonej treści. Nie jest przy tym uprawniony w żadnym stopniu do weryfikowania wyroku sądu.

Z brzmienia art. 182 § 2 k.k.w. wynika, że organ administracji, któremu w trybie tego przepisu przesłano odpis wyroku z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów, jest zobowiązany cofnąć uprawnienie do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie. Organ ma nie tylko cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami, ale musi cofnąć je w orzeczonym przez sąd karny zakresie. Pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnosi się przede wszystkim do zakresu przedmiotowego, w jakim sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wskazane powyżej pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnosi się także do okresu na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, co oznacza, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami musi nastąpić na ściśle wyznaczony okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2010r., sygn. I OSK 698/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 listopada 2009r., sygn. III SA/Gd 348/09, dostępne w C.BO.S.A). Organ administracji nie może przy tym rozszerzać ani zawężać orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu.

W tym stanie prawnym sprawy sąd podziela stanowisko skarżącego, że orzeczenie organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania wydanej decyzji z zakresem na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu, jest czynnością wadliwą. Organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są bowiem związane jego treścią, co oznacza, że mogą cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami tylko na ściśle wskazany w wyroku okres. Tego rodzaju rozstrzygnięcie winno zostać zamieszczone w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji) jako istotny element rozstrzygnięcia. Nie powinno się rozstrzygać o uprawnieniach lub obowiązkach strony w uzasadnieniu decyzji, które jest innym niż osnowa składnikiem decyzji administracyjnej. Rozróżnienie charakteru i treści poszczególnych składników decyzji administracyjnej ma istotną doniosłość, czemu ustawodawca dał wyraz w regulacji zawartej w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wyróżnienie w tych przepisach poszczególnych składników decyzji służy nie tylko zapewnieniu kompletności, czy zupełność decyzji administracyjnej, ale także podkreśla odrębność tych składników. Odrębność ta jest związaną zwłaszcza z ich funkcją, jak i charakterem. W tym kontekście należy ocenić, że to z osnowy decyzji jej adresat ma czerpać wiedzę na temat treści uprawnień lub obowiązków zindywidualizowanych wobec niego poprzez wydanie takiej decyzji. Uzasadnienie natomiast ma jedynie wyjaśniać adresatowi decyzji dlaczego taka indywidualizacja uprawnień lub obowiązków miała miejsce. Sytuacja, w której w celu określenia treści zindywidualizowanego decyzją administracyjną uprawnienia lub obowiązku koniecznym jest sięganie do uzasadniania stanowi przejaw zacierania się odrębności ról przypisanych poszczególnym składnikom decyzji administracyjnej, czego w realiach tej sprawy nie można zaakceptować. Z art. 182 § 2 k.k.w. wprost wynika przy tym obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego, zatem konkretyzacja tego zakresu powinna mieć miejsce w sentencji decyzji, a nie w jej uzasadnieniu.

W rozpoznawanej sprawie organ II wywiązał się jedynie z obowiązku oznaczenia w osnowie decyzji zakresu przedmiotowego rozstrzygnięcia o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami ograniczając je do kategorii pojazdów oraz podania ogólnie okresu na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. W ocenie Sądu świadczy to o naruszeniu art. 182 § 2 k.k.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie

Powyższej oceny nie zmienia treść § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 z późn. zm.), zgodnie z którym w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Zgodnie natomiast w ustępem 2 tego przepisu w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami.

Należy podkreślić, że z § 17 ust. 1 rozporządzenia wynika jedynie obowiązek organu wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Jak słusznie zauważył WSA w Lublinie w wyroku z 28 lutego 2017r. sygn. III SA/Lu 1080/16 (dostępny w C.B.O.S.A.), czym innym jest kwestia określenia terminu ważności decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, a czym innymi, wynikający z art. 182 § 2 k.k.w., obowiązek oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. W konsekwencji też nałożony na organ obowiązek wydawania decyzji bez określenia terminu jej obowiązywania, nie wyłącza obowiązku oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami.

Poza tym nawet gdyby przyjąć, że z treści § 17 ust. 1 rozporządzenia wyłączona została możliwość oznaczania w decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami okresu, na jaki cofnięto uprawnienie, na co pośrednio może także wskazywać treść § 12 ust. 3 rozporządzenia, to i tak powyższe nie powinno prowadzić do zaniechania wykonania przez organy administracji obowiązku wynikającego z art. 182 § 2 k.k.w. Zaistniałaby bowiem wówczas niezgodność dwóch regulacji: przepisu § 17 ust. 1 rozporządzenia i art. 182 § 2 k.k.w. W sytuacji, gdy ta sama kwestia (oznaczanie w decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami okresu, na jaki cofnięto uprawnienie) byłaby w sposób odmienny regulowana ustawą oraz przepisem niższej rangi - rozporządzeniem, organy powinny pominąć przy rozstrzyganiu sprawy rozporządzenie i stosować przepis rangi ustawowej (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 października 2018r. sygn. III SA/Kr 739/18, CBOSA).

Resumując stwierdzić należy, że stosownie do dyspozycji art. 182 § 2 k.k.w. organ administracji powinien cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie wynikającym z wyroku sądu karnego, w którym orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów, tj. w określonym przez sąd zakresie przedmiotowym i na ściśle wskazany okres wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu. Rozstrzygnięcie takie powinno zostać zamieszczone w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji). W decyzjach organów obu instancji nie oznaczono okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organy art. 182 § 2 k.k.w. oraz art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Jednocześnie zauważyć należy, że cofniecie uprawnień przez Starostę uczestnikowi postępowania na okres trzech lat było oczywistym błędem, który został sanowany w orzeczeniu Kolegium. Sąd karny orzekł wobec uczestnika postępowania zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że uczestnik postępowania posiadał prawo jazdy w kategorii ... i brak jest dowodu na posiadanie przez niego prawa jazdy kategorii ..., o którego cofnięcie w odwołaniu wnosił prokurator, lecz nie podnosił już powyższego w skardze.

Organ administracji ponowne rozstrzygając sprawę zobowiązany jest do uwzględnienia przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym uwzględnienia wynikającego z art. 182 § 2 k.k.w. obowiązku oznaczenia w sentencji decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami poprzez wskazanie daty początkowej i końcowej tego okresu.

W tym stanie rzeczy należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylić zaskarżoną decyzję. Pomimo tego, że Prokurator w skardze wnosił wyłącznie o uchylenie decyzji organu odwoławczego, Sąd uchylił również błędną decyzję organu pierwszej instancji, która nie tylko nie wskazywała daty początkowej i końcowej orzeczonego zakazu, ale również w sposób błędny określała jego okres.