Wyrok z dnia 2020-01-16 sygn. I SA/Wa 2423/19

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Monika Sawa Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...].

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na syna wnioskodawczyni, w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na jej syna, w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] złożyła odwołanie. W uzasadnieniu wniosła o uchylenie decyzji oraz przyznanie wnioskowanego świadczenia alimentacyjnego. Zarzuciła organowi niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W ocenie odwołującej się Ośrodek Pomocy Społecznej bezpodstawnie uznał, że uzyskane w 2018 r. wyrównanie renty socjalnej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowi jedynie dochód za ten rok. Kwota [...] w ocenie skarżącej jest jej dochodem od [...] listopada 2016 r. do [...] grudnia 2018 r. i w związku z tym dochód miesięczny na osobę rodzinie wyniósł [...] i nie przekroczył ustawowego kryterium dochodowego. Zdaniem odwołującej się jej syn został ukarany za to, że od 2 lat "walczyła" z ZUS o pieniądze, które jej się należały i które w końcu otrzymała w lipcu 2018 r. Zdaniem odwołującej się organ I instancji nie powinien rozłożyć dochodu na 12 miesięcy (czyli tylko na rok 2018), ale na 26 miesięcy, tj. od 1 listopada 2016 r. (jak było napisane w decyzji ZUS) do 31 grudnia 2018 r. Skarżąca podkreśliła, że brak świadczenia alimentacyjnego na syna spowoduje pogorszenie sytuacji materialnej rodziny.

Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpatrywana sprawa dotyczy tej formy pomocy, która nie ma charakteru uznaniowości, lecz przysługuje w sytuacji dokładnie określonej przepisami prawa. Sposób rozstrzygnięcia tej sprawy w zakresie przyznania prawa do świadczenia alimentacyjnego nie jest pozostawiony swobodnemu uznaniu organu administracji, lecz jest ściśle uzależniony od okoliczności określonych w przepisach ustawy, normujących kwestie uprawnień do ww. świadczenia.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 670 ze zm.). Organ II instancji przywołał treść art. 1a ust. 1 i 2, art. 2 pkt 4 i 5, art. 9 ust. 1 i 2 i art. 10 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 tej ustawy. Podkreślił, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 800 zł. Następnie organ, odwołując się do odpowiednich przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2002 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2220 ze zm.), wyjaśnił sposób ustalania przez organ wysokości dochodu członków rodziny osoby wnioskującej o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, organ odwoławczy wyjaśnił, że na gruncie powołanych przepisów ustalenie przeciętnego miesięcznego dochodu przypadającego na jedną osobę w rodzinie, w celu ustalenia prawa do świadczenia, odbywać się powinno przez zsumowanie dochodów wszystkich członków rodziny uzyskanych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a otrzymaną w ten sposób kwotę należy podzielić przez dwanaście, a następnie na liczbę osób w rodzinie. Tak jest w sytuacji, gdy dochody są stałe. W ocenie organu odwoławczego, z materiału dowodowego w rozpatrywanej sprawie wynika, że dochód brutto dwuosobowej rodziny osiągnięty w 2018 r. wyniósł [...] z tytułu przyznanej odwołującej się renty socjalnej. Po pomniejszeniu dochodu brutto o podatek należny w kwocie [...] oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...], ustalono, że dochód rodziny w 2018 r. wyniósł [...]. Zatem miesięczny dochód dwuosobowej rodziny wyniósł [...], na osobę w rodzinie zaś [...] i przekroczył kryterium dochodowe warunkujące przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Organ II instancji podkreślił, że w odwołaniu strona zgadza się z wysokością osiągniętego w 2018 r. dochodu rodziny w wysokości [...]. Natomiast nie zgadza się ze sposobem obliczenia dochodu miesięcznego przypadającego na jednego członka rodziny. Odnosząc się do tej kwestii, organ stwierdził, że bez wątpienia w 2018 r. rodzina uzyskała dochód w wysokości [...] z tytułu przyznania stronie renty socjalnej. Faktem jest, że kwota [...], która została przekazana stronie w lipcu 2018 r., stanowi przyznaną stronie rentę socjalną z wyrównaniem od 1 listopada 2016 r. Nie mniej jednak kwota ta stanowi niewątpliwie dochód osiągnięty przez rodzinę w 2018 r. Renta rodzinna w kwocie [...] miesięcznie była przyznana stronie przez następne miesiące roku 2018 r. Stosownie do art. 2 pkt 5a ustawy, należało kwotę dochodu osiągniętą przez rodzinę w wysokości [...] podzielić przez 12 miesięcy, a następnie przez 2 (liczba członków rodziny), co daje kwotę dochodu w wysokości [...] na osobę w rodzinie miesięcznie. Nie można uznać, że nastąpiła w przedstawionym stanie faktycznym utrata i uzyskanie dochodu z renty socjalnej, stanowiące podstawę do innego obliczenia dochodu rodziny w 2018 r. Zatem organ I instancji prawidłowo ustalił, że osiągnięty w 2018 r. dochód w wysokości [...] na osobę w rodzinie miesięcznie stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej przyznania stronie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z powodu przekroczenia kryterium dochodowego wynoszącego 800,00 zł na osobę w rodzinie miesięcznie. Przy ustalonym stanie faktycznym przyznanie wnioskowanego świadczenia byłoby niezgodne z obowiązującymi powołanymi przepisami prawa. Żadne bowiem inne niż określone w ustawie kryteria nie mogą decydować o przyznaniu prawa do tego świadczenia. Oznacza to, że spełnienie przez wnioskodawcę określonych w ustawie warunków, tj. kryterium dochodowego daje prawo do świadczenia i obliguje organ do wydania decyzji przyznającej to świadczenie. Niespełnienie tych warunków nakłada natomiast na organ obowiązek wydania decyzji odmownej.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła [...]. W uzasadnieniu skargi podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wyjaśniła, że pisząc odwołanie myślała, że organ I instancji prawidłowo obliczył jej dochód. Jednakże w dniu 10 października 2019 r. odebrała z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaświadczenie wystawione na jej prośbę i samodzielnie policzyła całkowity dochód ze swojej renty. W zaświadczeniu podane są kwoty brutto i netto. Po zsumowaniu kwot netto dochód skarżącej wyniósł [...] a nie jak utrzymuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwotę [...]. Skarżąca podkreśliła, że nie rozumie, skąd wzięła się tak duża rozbieżność aż o 2158,48 zł. W rozmowie telefonicznej uzyskała od pracownika organu I instancji informację, że nie wie skąd, wzięła się ta rozbieżność, skoro organ wyliczając dochód, pobiera informację na ten temat z ZUS. Skarżąca wyjaśniła, że jeśli wyliczy się miesięczny dochód na osobę w rodzinie od kwoty [...] nawet dzieląc ją tylko na 12 miesięcy, a nie jak uważa skarżąca na 24 miesiące, to dochód ten nie przekroczy ustawowego kryterium dochodowego, czyli 800 zł ([...]:12=[...], które podzielone na 2 wynosi [...]).

W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o to, by rzetelnie zbadano sprawę i wyjaśniono, dlaczego w ogóle zaistniała taka sytuacja, że organ I i II instancji przyjmują inny dochód niż Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie wysokość uzyskanego przez stronę dochodu w 2018 r. przyjęto na podstawie informacji uzyskanej drogą elektroniczną zgodnie z cyt. wyżej art. 15a ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz pisemnej informacji ZUS z dnia [...] sierpnia 2019 r. o wysokości składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z informacji tych wynika, że za 2018 r. dochód brutto wyniósł [...], podatek należny wyniósł [...], a składki na ubezpieczenie zdrowotne [...]. W związku z tym dochód ustalony zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, wyniósł w 2018 r. [...], a zatem [...] miesięcznie, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi kwotę [...].

Zaświadczenie uzyskane na wniosek strony, a dołączone do skargi nie może stanowić podstawy do wyliczenia dochodu, ponieważ zdaniem organu nie zawiera ono wszystkich niezbędnych danych, choćby faktycznej kwoty należnego podatku czy składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 670 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 800 zł.

W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest sposób obliczenia przez organy orzekające wysokości dochodu miesięcznego na osobę w rodzinie skarżącej osiągniętego w 2018 r.

Organy uznały, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że dochód brutto dwuosobowej rodziny skarżącej osiągnięty w 2018 r. z tytułu przyznanej skarżącej renty socjalnej wyniósł [...]. Uznały także, że po pomniejszeniu dochodu brutto o podatek należny w kwocie [...] oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...], dochód rodziny skarżącej w 2018 r. wyniósł [...] zł, zatem miesięczny dochód dwuosobowej rodziny wyniósł [...], na osobę w rodzinie zaś [...] i przekroczył kryterium dochodowe warunkujące przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

Natomiast skarżąca, odwołując się do treści zaświadczenia z dnia [...] października 2019 r. otrzymanego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którego kserokopię dołączyła do złożonej skargi, wywodzi, że dochód netto jej dwuosobowej rodziny osiągnięty w okresie od listopada 2016 r. do grudnia 2018 r. z tytułu przyznanej skarżącej renty socjalnej wyniósł [...], a nie jak utrzymuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwotę [...]. Jeśli miesięczny dochód na osobę w rodzinie skarżącej wyliczy się od kwoty [...], nawet dzieląc ją tylko na 12 miesięcy, a nie jak uważa skarżąca na 24 miesiące, to dochód ten nie przekroczy ustawowego kryterium dochodowego czyli 800 zł ([...]: 12= [...] które podzielona na 2 wynosi [...]).

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też prawidłowe wyjaśnienie podniesionych przez skarżącą wątpliwości jest elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Po dokonaniu analizy przedstawionego, skromnego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy Sąd uznał, że na jego podstawie nie sposób ocenić prawidłowości dokonanych przez organ wyliczeń. Wynika to z tego, że zebrany w sprawie materiał dowodowy zawiera sprzeczności, których nie zauważyły organy orzekające, a których Sąd nie jest w stanie, w oparciu o tak niepełny materiał dowodowy, wyjaśnić. Powoduje to, że zaskarżona decyzja w omawianym, spornym zakresie wymyka się spod kontroli Sądu. Sąd uznał zatem, że rozpatrując sprawę, organy nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy, nie wyjaśniły jej dokładnie, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego.

Dokonane przez organ w rozpatrywanej sprawie wyliczenia opierają się na następujących wielkościach: dochód brutto rodziny skarżącej ([...]), podatek należny ([...]), składki na ubezpieczenia zdrowotne ([...]). Z tych trzech wielkości jedynie kwota dochodu brutto nie budzi wątpliwości, bowiem znajduje pełne potwierdzenie w zgromadzonych w sprawie dokumentach. Kwota ta jest wymieniona zarówno w formularzu PIT-40A wystawionym skarżącej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jak i w wydruku z systemu informatycznego, znajdującego się w aktach organu I instancji. Tę samą kwotę uzyskała skarżąca sumując wielkości podane w zaświadczeniu z dnia [...] października 2019 r. Niestety, co do pozostałych wielkości użytych przez organy do wyliczenia dochodu rodziny skarżącej materiały zgromadzone w aktach sprawy nie pozwalają na uznanie ich za bezsporne.

Wysokość składki na ubezpieczenie zdrowotne ([...]) organy przyjęły zgodnie z pismem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2019 r., podczas gdy skarżąca podała w oświadczeniu o wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne z dnia [...] sierpnia 2018 r. kwotę [...], wykazaną wcześniej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w formularzu PIT-40A. Ta rozbieżność najprawdopodobniej wynika z faktu, że wysokość składek na ubezpieczenie zdrowotne wykazanych w formularzu PIT-40A jest limitowana możliwością odliczenia składek od podatku (7,75% podstawy wymiaru składki), podczas gdy płatnik potrącał składkę w wysokości 9% podstawy wymiaru. Należy jednak zwrócić uwagę, że kwestii tej organy nie wyjaśniły, a innej informacji o składkach na ubezpieczenie zdrowotne skarżąca od płatnika nie otrzymała.

Podatek należny w kwocie [...] figuruje w wydruku z systemu informatycznego. W formularzu PIT-40A Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyliczył podatek należny na kwotę [...], a więc wyższy o [...] więcej. W aktach sprawy nie ma innych informacji dotyczących zobowiązań podatkowych skarżącej, w szczególności formularza zeznania podatkowego za rok 2018 r. Wobec uwag zawartych w wydruku z systemu informatycznego można mieć wątpliwości, czy skarżąca składała zeznanie roczne za ten rok. Jak zwraca uwagę w odpowiedzi na skargę organ II instancji, ta rozbieżność nie oznacza, że przyjęta do wyliczeń wartość jest błędna, bowiem zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, w tym dołączone przez skarżącą do skargi, mogą nie zawierać wszystkich informacji niezbędnych do ustalenia tej kwoty. W szczególności skarżąca mogła otrzymać zwrot części wpłaconych zaliczek na podatek dochodowy, choćby z tytułu tzw. ulgi na dziecko. Organy nie wyjaśniły jednak przyczyny takiej rozbieżności istniejącej w zgromadzonych w aktach dokumentach. Na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów tym bardziej Sąd orzekający nie może skontrolować prawidłowości przyjętej kwoty ani wyjaśnić podnoszonych w tym zakresie przez skarżącą wątpliwości.

Art. 15a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów daje organom prawo i jednocześnie nakłada obowiązek uzyskiwania i weryfikowania informacji niezbędnych do wyliczenia dochodu w odpowiednich systemach informatycznych lub pisemnie od właściwych organów. Co do zasady uzyskane w ten sposób informację są wystarczające do wyliczenia dochodu rodziny przez organy orzekające. W rozpatrywanej sprawie informacje te nie pokrywają się jednak z informacjami, którymi dysponuje skarżąca. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie także Sąd nie jest w stanie na podstawie niepełnego, zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wyjaśnić skarżącej, dlaczego przyjęte przez organy wielkości (w tym przypadku kwota należnego podatku oraz wysokość składek na ubezpieczenie społeczne) są różne. W tym zatem przypadku wydana decyzja nie może być również uznana za zgodną z zasadami wynikającymi z art. 8 i 9 kpa.

W rozpatrywanej sprawie roczny dochód rodziny skarżącej, wyliczony przez organy orzekające przekroczył kwotę wynikającą z tzw. kryterium dochodowego o [...]. Nie można zatem uznać, że podnoszona przez skarżącą różnica pomiędzy dochodem obliczonym na podstawie dokumentów, którymi dysponuje skarżąca, i dochodem obliczonym przez organy nie ma wpływu na wynik sprawy. Wątpliwości skarżącej nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu wydanych decyzji, z akt sprawy nie wynika także, aby skarżąca uzyskała od organów takie wyjaśnienia po ich wydaniu.

Podkreślić należy, że ocena prawidłowości zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego wymaga uprzedniego stwierdzenia przez Sąd, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, po wszechstronnym rozpatrzeniu materiału dowodowego zebranego w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2740/15, CBOSA). Rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają bowiem uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego, a takowe występują w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedwczesna w tej sytuacji jest ocena merytoryczna pozostałych postawionych w skardze zarzutów.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na względzie dokonaną przez Sąd ocenę prawną oraz treść art. 15a powołanej ustawy (w tym również ust. 5 tego przepisu), uzupełni materiał dowodowy o dokumenty umożliwiające wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości i ponownie ustali dochód na osobę w rodzinie skarżącej za rok 2018 r. Następnie na tej podstawie wyda rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. W szczególności organ przekonująco uzasadni prawidłowość dokonanego wyliczenia dochodu odwołując się do konkretnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.