Wyrok z dnia 2020-02-05 sygn. II SA/Bd 1104/19

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % alkoholu oddala skargę.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta T. odmówił [...] (skarżącej) wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu w punkcie położonym w T. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu stanu faktycznego oraz treści art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2137 ze zm. – dalej "ustawa alkoholowa"), organ stwierdził, że z uwagi na negatywną, wiążącą organ opinię Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. (ostateczne postanowienie [...] z dnia [...] lipca 2019 r.) brak jest możliwości pozytywnego załatwienia wniosku skarżącej.

W odwołaniu od powyższej decyzji, wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając mu naruszenie art. 6 i 8 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej "k.p.a.") oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy alkoholowej. Skarżąca podniosła, że negatywna opinia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. wydana została na podstawie uchwały Rady Miasta Torunia nr 885/18 z dnia 21 czerwca 2018 r., podjętej w ocenie skarżącej z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 12 ust. 3 ustawy alkoholowej.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, treści art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy alkoholowej oraz przykładów z orzecznictwa potwierdzających związanie organu wydającego sporne zezwolenie opinią gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie Komisji nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nie zostało zakwestionowane przez skarżącą, wiąże organ i w konsekwencji nie ma możliwości wydania wnioskowanego zezwolenia. Organ odwoławczy wskazał, że zarzuty kierowane wobec wskazanej w odwołaniu uchwały nie mogą odnieść skutku względem decyzji I instancji, podobnie jak zarzuty względem ww. postanowienia (opinii negatywnej). Organ wyjaśnił nadto, że wymieniona uchwała stanowi obowiązujący akt prawa miejscowego, zaś jej wyeliminowania z obrotu prawnego można dochodzić we właściwym trybie.

W skardze na powyższą decyzję [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy alkoholowej poprzez oparcie decyzji na przepisach prawa miejscowego – uchwale Rady Miasta Torunia z dnia 21 czerwca 2018 r., nr 885/18, tj. aktu uchwalonego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, oraz art. 6 w zw. z 8 k.p.a. poprzez działanie bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła rozbudowaną argumentację na poparcie tezy, że § 5 ust. 1 ww. uchwały jest niezgodny z art. 12 ust. 3 ustawy alkoholowej. Jak podniosła, legalność aktu prawa miejscowego może być badana przez sąd administracyjny rozpoznający sprawę indywidualną, a więc może on odmówić zastosowania aktu prawa miejscowego, jako aktu podustawowego, jeżeli w wyniku własnej kontroli stwierdzi jego niezgodność z Konstytucją. W ocenie skarżącej, skoro decyzje obu instancji podjęte zostały na podstawie uchwały niezgodnej z prawem, zasadnym jest ich uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej – "p.p.s.a.") doprowadziła Sąd do przekonania, że wniesiona skarga jest niezasadna.

W kontrolowanej sprawie administracyjnej podstawę rozstrzygnięć obu instancji stanowiły przepisy art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (publ. jak wcześniej wskazano). Stosownie do pierwszej z tych norm sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Z kolei w myśl ust. 3a art. 18 ustawy alkoholowej zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 -3 ustawy alkoholowej.

Z powyższych przepisów wynika, że wydanie decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych musi być poprzedzone uzyskaniem pozytywnej opinii gminnej komisji do spraw rozwiązywania problemów alkoholowych wydanej na podstawie ust. 106 k.p.a., a ponadto, że zakresem opinii jest objęta zgodność lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą rady gminy.

W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne jest, że w reakcji na wniosek skarżącej o wydanie spornego zezwolenia organ I instancji, zgodnie z art. 18 ust. 3a ustawy alkoholowej, zwrócił się do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. o wydanie opinii w zakresie możliwości lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych. Organ współdziałający w dniu [...] lipca 2019 r. wydał postanowienie nr [...], którym wyraził negatywną opinię w powyższej kwestii. Powyższe postanowienie nie zostało zakwestionowane w drodze zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w związku z tym stało się ono ostateczne i, jako funkcjonujące w obrocie prawnym, wiązało organy obu instancji rozpoznające sprawę skarżącej.

Negatywna opinia gminnej komisji do spraw rozwiązywania problemów alkoholowych, wobec niebudzącej wątpliwości treści art. 18 ust. 3a ustawy alkoholowej, uniemożliwia organowi rozpoznającemu wniosek o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych pozytywne załatwienie tego wniosku. Rozstrzygnięcia organów obu instancji, w obliczu braku naruszeń prawa proceduralnego, uznać należy zatem za prawidłowe.

W związku z treścią zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie mogły mieć one znaczenia w niniejszej sprawie, albowiem w całości odnosiły się do aktu prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Miasta Torunia z dnia 21 czerwca 2018 r., nr 885/18. Wywiedziona skarga dotyczyła zaś decyzji administracyjnej rozstrzygającej indywidualną sprawę skarżącej, toteż jedynie argumentacja na rzecz nieprawidłowości materialno- lub formalnoprawnej tego aktu zasługiwałaby na wszechstronną analizę Sądu. Dostrzec przy tym należy, że kwestionowany w skardze §5 ust. 1 ww. uchwały, określający zasady sytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piw) oraz punktów sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu na terenie stacji paliw oraz na terenie samodzielnych stacji gazów płynnych, stanowi obowiązujący zapis funkcjonującego w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego (Dz. Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 czerwca 2018 r., poz. 3327), podjętego na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy alkoholowej. Organy administracji publicznej są związane przepisami prawa miejscowego, które stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P. stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie zatem z zasadą legalizmu wskazaną w art. 6 k.p.a., orzekające w sprawie organy obu instancji miały obowiązek zastosować w sprawie uznanej przez stronę skarżącą za wydaną z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, uchwałę Rady Miasta będącą przepisem prawa miejscowego nawet w przypadku zastrzeżeń dotyczących zgodności tych przepisów z zasadami dobrej legislacji.

Na gruncie obowiązujących przepisów, do wyeliminowania z obrotu uchwały organu administracji publicznej konieczny jest akt stwierdzający nieważność uchwały. Może być to akt organu nadzoru podjęty w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 506 ze zm. – dalej "u.s.g."), lub orzeczenie Sądu podjęte na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wskutek skargi wniesionej w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jeżeli chodzi zatem o sądową kontrolę legalności aktu prawa miejscowego, jego wyeliminowanie z obrotu następuje w określonym postępowaniu, którego granice zakreśla przedmiot sprawy. W tym też postępowaniu bada się ewentualne istotne naruszenia prawa. Skutek prawny wadliwości uchwały wynika ze skutków, jakie wywiera orzeczenie sądu administracyjnego ustalające, że kontrolowany akt istotnie narusza prawo. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie, że dany akt istotnie narusza prawo skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania (ex tunc).

Powyższe oznacza, że dopóki dany akt funkcjonuje w obrocie, wywiera skutki prawne. Dlatego też organy prawidłowo zastosowały kwestionowany zapis uchwały.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej odnośnie możliwości orzekania o legalności aktu prawa miejscowego w ramach sprawy ze skargi na akt administracyjny rozstrzygający indywidualną sprawę strony, poprzeć i powielić należy stanowisko wyrażone w wyrokach tut. Sądu z dni 3 i 10 grudnia 2019 r., o sygnaturach odpowiednio II SA/Bd 781/19 i II SA/Bd 782/19 (dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), rozstrzygających zresztą analogiczne do niniejszej sprawy. Wskazać zatem należy, że co do zasady Sąd nie może badać prawidłowości wydania uchwały w innych postępowaniach, bowiem model kontroli takich aktów w przypadku indywidualnych zarzutów wynika z art. 101 u.s.g. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt, a aby uznać skargę za zasadną, należy wykazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego w omawianym postępowaniu. Inaczej przedstawia się sytuacja przy pominięciu stosowania takiego aktu, czego domaga się skarżąca. Pominięcie stosowania danego aktu może jednak wystąpić tylko w sytuacjach wyjątkowych. Przepisy uchwały w okresie jej obowiązywania muszą być traktowane jednolicie jako wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązywane były do ich przestrzegania. Jednostkowe pominięcie stosowania danego aktu prowadziłoby więc do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Można pominąć określony akt, gdyby jego zastosowanie prowadziło do niedających się pogodzić z porządkiem konstytucyjnym zasad, a więc np. gdyby jego zastosowanie implikowało naruszenie np. zasad niedyskryminacji lub równości, ale nie w przypadku, gdy odmowa zastosowania przyjętego rozwiązania mogła być źródłem takiej nierówności. W okolicznościach niniejszej sprawy wszystkie podmioty w tej samej sytuacji faktycznej podlegają przyjętemu w uchwale rozwiązaniu. Nie można więc twierdzić, że skarżąca jest w szczególnie niekorzystnej sytuacji. Dodatkowym argumentem przemawiającym za koniecznością daleko idącej ostrożności w pomijaniu stosowania aktu prawa miejscowego, a więc wykorzystywania innej drogi do kwestionowania legalności takiego aktu niż w drodze skargi indywidualnej z art. 101 u.s.g., są skutki prawne obowiązywania aktu w razie uwzględnienia skargi o stwierdzenie nieważności aktu. Zgodnie z art.152 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego (art.152 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że akty prawa miejscowego obowiązują do chwili uprawomocnienia się wyroku w razie uwzględnienia skargi na dany akt. Ustawodawca tworzy więc swego rodzaju parasol ochronny dla takich aktów aż do ostatecznego, prawomocnego zakończenia postępowania. Zakwestionowaniem trwałości takiego aktu byłoby pominięcie stosowania go w innym postępowaniu, a więc wcześniejszej derogacji, niż przewidziana ogólnymi regułami obowiązywania, nawet wadliwego aktu.

W tych okolicznościach organy obu instancji, oceniając przesłanki uzasadniające zgłoszony wniosek, nie naruszyły ani przepisów prawa materialnego, ani procedury w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia, ani przepisów Konstytucji. Sąd nie dostrzegł także potrzeby pominięcia stosowania tego aktu, co nie oznacza, że doszło do pozbawienia skarżącej prawa do kwestionowania aktu w drodze właściwego, odrębnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.