Wyrok z dnia 2020-02-13 sygn. II SAB/Wa 683/19

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Zdrowia do rozpatrzenia wniosku M.M. z dnia [...] lutego 2019 r. – w terminie 14 dni, od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz M. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

M. M. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił ze skargą na bezczynność Ministra Zdrowia (zwanego dalej: "Ministrem") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. Skarżący zwrócił się do Ministra o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie:

1) dotychczasowej wersji projektu ustawy o zmianie ustawy o diagnostyce laboratoryjnej/medycynie laboratoryjnej, która jest w pracach wewnętrznych Ministerstwa Zdrowia;

2) dokumentów z analiz z których wynikają wnioski dotyczące zmian w diagnostyce laboratoryjnej (zmiany systemowe, kształcenie diagnostów, dostępu do specjalizacji, dostępu do zawodu diagnosty laboratoryjnego);

3) dokumentów z analiz dotyczących funkcjonowania Medycznych Laboratoriów Diagnostycznych i czynności diagnostyki laboratoryjnej;

4) informacji dotyczących osób i instytucji poza Ministerstwem Zdrowia, które miały swój wkład w propozycję zmian do ustawy o diagnostyce laboratoryjnej/medycynie laboratoryjnej.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Skarżący wystąpił z ponagleniem wobec nierozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. o udostępnię informacji publicznej.

W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2019 r. poinformowano Skarżącego, że zarządzeniem z dnia [...] lutego 2017 r. Minister powołał Zespół do spraw opracowania projektu ustawy o zmianie ustawy o diagnostyce laboratoryjnej (Dz. Urz. Min. Zdrow. poz. 19 ze zm.), wskazując zadania, jakie zostały nań nałożone. Wyjaśniono przy tym, że dokonana przez Zespół analiza sytuacji w obszarze diagnostyki laboratoryjnej jest materiałem roboczym niezbędnym do określenia kierunków ewentualnych zmian i jako taka nie stanowi informacji publicznej. Nadto poinformowano, że Zespół został rozwiązany zgodnie z zarządzeniem z dnia 6 sierpnia 2018 r. uchylającym zarządzenie w sprawie powołania Zespołu do spraw opracowania projektu ustawy o zmianie ustawy o diagnostyce laboratoryjnej (Dz. Urz. Min. Zdrow. poz. 64). Końcowo wskazano, że obecnie Departament Kwalifikacji Medycznych i Nauki prowadzi – na podstawie wypracowanych przez Zespół rozwiązań – robocze prace nad opracowaniem ostatecznego projektu nowelizacji ustawy o diagnostyce laboratoryjnej. Zgodnie zaś z procedurą legislacyjną, projekt ustawy zostanie przekazany do opiniowania i konsultacji publicznych i wówczas będzie dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji.

W skardze z dnia 20 września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do załatwienia jego wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; zwanej dalej: "u.d.i.p."). Skarżący podniósł, że zgodzić należy się wprawdzie ze stanowiskiem, iż projekt ustawy może ulegać poprawkom w procesie legislacyjnym, niemniej jednak obywatel ma prawo do uzyskania jego bieżącej wersji. Dotyczy to również dokumentów związanych z takim projektem, które nie mogą być uznane za materiały robocze. Skarżący powołał się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące, że opinie i ekspertyzy dotyczące bieżącego procesu legislacyjnego stanowią informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wskazał, że udzielił Skarżącemu informacji o pracach nad projektem ustawy, które nadal trwają. Podtrzymał swoje stanowisko, że wnioskowane dokumenty są dokumentami wewnętrznymi, nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Dodatkowo Minister zauważył, że wprawdzie nie udzielił Skarżącemu odpowiedzi w przewidzianym przepisami terminie, niemniej jednak nie świadczy to o bezczynności, skoro ostatecznie Skarżący otrzymał odpowiedź zawierającą informacje i wyjaśnienia dotyczące wnioskowanego obszaru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że Minister jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, stosowanie do przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Kwestią sporną było natomiast, czy organ udostępnił Skarżącemu informację objętą wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r., ewentualnie czy wykazał, że nie był w jej posiadaniu, bądź też, że żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., o czym zawiadomił go w formie pisemnej.

W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wówczas, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. W sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia i nie jest możliwa realizacja żądania jej udostępnienia, wówczas organ powinien poinformować o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma i nie spoczywa na nim obowiązek poszukiwania informacji na użytek takiego wniosku. Podobnie rzecz się ma w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w ogóle informacją publiczną. W takiej sytuacji prawidłowa reakcja na wniosek powinna polegać na wystosowaniu do wnioskodawcy pisemnej informacji wskazującej na taką właśnie kwalifikację jego żądania. Dokonanie tej czynności usuwa stan bezczynności podmiotu informacyjnego w zakresie udostępnienia danych, o jakie wnosiła strona. W sytuacji natomiast, gdy organ nie realizuje tego obowiązku, to pozostaje w bezczynności.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie podnosi się przy tym, że z bezczynnością w udostępnieniu informacji publicznej mamy do czynienia również wówczas, gdy podmiot zobowiązany udziela wprawdzie informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, której oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona odpowiedź, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2016 r. o sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 7 grudnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 642/15; z dnia 2 marca 2017 r. o sygn. akt I OSK 1761/16; z dnia 22 lutego 2019 r. o sygn. akt I OSK 473/17; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, że organ nie poinformował Skarżącego, czy jest w posiadaniu informacji objętej punktem 1 wniosku. W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie sposób dopatrzeć się informacji, czy w dacie jej udzielania Minister dysponował żądanym projektem "ustawy o zmianie ustawy o diagnostyce laboratoryjnej". W szczególności za taką odpowiedź nie sposób jest uznać stwierdzenia, że obecnie "prowadzi robocze prace nad opracowaniem ostatecznego projektu nowelizacji ustawy o diagnostyce laboratoryjnej". Nie można bowiem na tej podstawie ustalić, czy organ był w posiadaniu jakiegokolwiek projektu, przy czym nadal prowadzi jedynie prace nad jego "ostateczną" wersją. W realiach kontrolowanej sprawy niezwykle istotne jest bowiem to, że w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.d.i.p. wprost wskazano, że pytanie o zamierzenia organów mogą dotyczyć projektowania aktów normatywnych. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 2213/13, że ustawa mówi o "projektowaniu aktów normatywnych" a nie o "projektach aktów normatywnych". Oznacza to, że nie chodzi tu o projekty, nad którymi prace legislacyjne zakończyły się, lecz o sam fakt prac nad treścią projektów. Zakres informacji podawanych w związku z pracami nad projektem aktu normatywnego, obejmuje nie tylko podanie informacji, że takie prace mają miejsce, ale również powinien obejmować szczegółowe dane dotyczące zakresu przedmiotowego lub tekstu projektu, osób odpowiedzialnych za pracę nad projektem, a także udostępnienie, jeżeli jest to możliwe, treści ustaleń bądź założeń projektu (por. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 169-170).

Powyższe stanowisko znajduje również odniesienie do pytań sformułowanych w punktach 2 i 3 wniosku. Zauważyć należy, że Minister nie wskazał, czy jest w dyspozycji określonych tam dokumentów, a tym samym nie dokonał ich analizy, która dopiero mogłaby go doprowadzić do konstatacji, że nie posiadają one waloru informacji publicznej jako dokumenty o charakterze roboczym, czy też wewnętrznym. Pamiętać bowiem trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano wprawdzie pojęcie tzw. "dokumentów wewnętrznych", które nie posiadają waloru informacji publicznej, niemniej jednak podkreśla się, że nie każdy dokument roboczy wytworzony w procesie legislacyjnym będzie mógł być traktowany jako niepodlegający udostępnieniu dokument o charakterze wewnętrznym. Jak to bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2130/11, ekspertyzy i opinie dotyczące konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny, należy traktować jako informację publiczną (por. także wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 756/12).

Analogiczną ocenę wyrazić należy także w zakresie odpowiedzi udzielonej na pytanie objęte punktem 4 wniosku. Dostrzec bowiem trzeba, że Skarżący żądał informacji dotyczących udziału w pracach nad projektem nowelizacji – "osób i instytucji poza Ministerstwem Zdrowia", natomiast w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sposób bardzo ogólny wskazano jedynie na powołanie Zespołu do spraw opracowania projektu ustawy o zmianie ustawy o diagnostyce laboratoryjnej, jak również ogólnie wskazano kto między innymi został powołany w jego skład. Wprawdzie organ odesłał Skarżącego do zarządzenia z dnia 22 lutego 2017 r. opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Ministerstwa Zdrowia pod poz. 19, niemniej jednak nie można było pominąć tego, że w § 3 ust. 2 tego zarządzenia postanowiono, że w pracach Zespołu mogą uczestniczyć z głosem doradczym, osoby niebędące jego członkami, zaproszone przez Przewodniczącego lub jego Zastępcę. Nadto, w odniesieniu do "aktualnego" stanu po zlikwidowaniu tego Zespołu, poinformowano jedynie o roboczych pracach w Departamencie Kwalifikacji Medycznych i Nauki. W ocenie Sądu, pismo Ministra z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie stanowiło tym samym realizacji żądania Skarżącego w omawianym zakresie, bowiem nie można wykluczyć, że w procesie legislacyjnym brały udział również inne podmioty spoza Komisji, a także nie wiadomo, czy obecnie w "roboczych pracach" uczestniczą wyłącznie pracownicy wskazanego Departamentu, czy również podmioty spoza "Ministerstwa Zdrowia".

W konsekwencji powyższego uznać należało, że do dnia wniesienia skargi Minister nie załatwił (nie rozpatrzył) wniosku Skarżącego z dnia [...] lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, wobec czego pozostaje w bezczynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy bowiem do czynienia nie tylko wówczas, gdy organ ten nie dokonał w ogóle żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go w sposób odpowiadający prawu.

Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają zobowiązanie organu do załatwienia wniosku Skarżącego w terminie 14 dni (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Sąd stwierdził przy tym, że bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak to się bowiem podkreśla w orzecznictwie, bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, czego w niniejszej sprawie stwierdzić nie można.

Niejako na marginesie wskazać wypada, że kwestią pozostającą poza granicami niniejszej sprawy było to, czy żądanie Skarżącego w zakresie objętym pytaniami sformułowanymi w punktach 2 i 3 wniosku zostało dostatecznie sprecyzowane. Jak to bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 18 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 3521/15, prawo o udzielenie informacji publicznej, którego realizacji domaga się wnioskodawca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Zarówno norma konstytucyjna zawarta w art. 61 Konstytucji RP, jak i art. 6 u.d.i.p., będący przykładowym wyliczeniem rodzajów takiej informacji, zawierają bardzo ogólne wskazania co do zakresów, których może dotyczyć wniosek rozpoznawany w oparciu o art. 10 u.d.i.p. Dlatego nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie. W sytuacji zaś, gdy żądanie nie jest precyzyjne, wnioskodawcę należy zobowiązać do sprecyzowania, o które konkretnie dokumenty chodzi. Z akt sprawy nie wynika natomiast by Minister zwracał się do Skarżącego, o doprecyzowanie jego żądania w jakimkolwiek zakresie.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzekł, jak w punktach pierwszym i drugim sentencji wyroku. Zawarte w punkcie trzecim sentencji wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.