Wyrok z dnia 2020-03-03 sygn. I OSK 165/19

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 99/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia B. w W. na bezczynność Stowarzyszenia A. w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia A. w G. na rzecz Stowarzyszenia B. w W. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 99/18 w sprawie ze skargi B. z siedzibą w W. na bezczynność Stowarzyszenia A. z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 15 lutego 2018 r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", zobowiązał Stowarzyszenie A. do dokonania czynności lub wydania aktu w przedmiocie tego wniosku w zakresie tożsamości lub nazwy kontrahentów (pkt 1) i stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). W pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3). Ponadto w oparciu o art. 200 tej ustawy zasądził od Stowarzyszenia A. na rzecz skarżącego 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

W ocenie Sądu pierwszej instancji Stowarzyszenie A. w G. pozostaje w bezczynności w udzieleniu stronie skarżącej informacji publicznych w zakresie tożsamości lub nazw kontrahentów, z którymi zawarto umowy dotyczące dotacji przekazanych temu Stowarzyszeniu przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (umowy o pracę, umowy zlecenia i umowy o dzieło z rachunkami w latach 2016-2017, z pozostawieniem imienia i nazwiska z zamazaniem danych osobowych takich jak adres zamieszkania, NIP itd.). Udostępnione stronie skarżącej kopie przedmiotowych umów zostały pozbawione czytelnych informacji dotyczących imion i nazwisk (względnie nazw firm) podmiotów będących stronami tych umów, mimo że wnioskodawca wyraźnie domagał się ich udostępnienia. Skutkowało to udostępnieniem informacji jedynie w części.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Stowarzyszenie A. z siedzibą w G., zaskarżając go w części obejmującej punkt pierwszy i czwarty sentencji. Zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że dane osobowe osób i podmiotów zawierających umowy ze Stowarzyszeniem A. nie podlegają ochronie z uwagi na prywatność, o której mowa w tym przepisie, co implikuje ograniczenie prawa do udzielenia informacji publicznej, a co skutkowało stwierdzeniem bezczynności i zobowiązaniem organu do dokonania czynności lub wydania aktu w przedmiocie wniosku z 15 lutego 2018 r. w zakresie tożsamości lub nazwy kontrahentów wraz z innymi danymi sensytywnymi - bez uprzedniej anonimizacji;

- art. 5 ust. 1 lit. a) w zw. z punktem 4 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych dalej zwanego "rozporządzeniem PE i Rady (UE) 2016/679" przez niezastosowanie i zobowiązanie Stowarzyszenia A. do dokonania czynności lub wydania aktu w przedmiocie wniosku z 15 lutego 2018 r. w zakresie tożsamości lub nazwy kontrahentów wraz z innymi danymi sensytywnymi - bez uprzedniej anonimizacji podczas, gdy w świetle obowiązujących przepisów niedopuszczalne jest udostępnianie danych z uwagi na ich przetwarzanie i konieczne jest w takiej sytuacji zanonimizowanie wnioskowanych dokumentów;

- art. 86 rozporządzeniem PE i Rady (UE) 2016/679 przez jego niezastosowanie i w konsekwencji zobowiązanie organu do udostępnienia danych osobowych osób zawierających z nim umowy o świadczenie usług, przy nieuwzględnieniu konieczności ochrony tych danych, wynikającej z brzmienia odpowiednich przepisów rozporządzenia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że osoby fizyczne, które zawarły ze skarżącym kasacyjnie Stowarzyszeniem umowy o świadczenie usług, nie stały się przez to osobami pełniącymi funkcje publiczne ani też osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych. W przeciwnym razie każdy, nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego podmiotu. Ponadto podkreślono, że udostępnienie przedmiotowych danych osobowych stanowić będzie przetwarzanie danych osobowych w rozumieniu art. 4 pkt 2 i art. 86 rozporządzenia PE i Rady (UE) 2016/679. Sąd pierwszej instancji powinien zatem w ocenie strony skarżącej kasacyjnie rozważyć, czy przepisy tego rozporządzenia nie uniemożliwiają udostępnienia tych danych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie B. wniosło o jej oddalenie jako pozbawionej podstaw i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych, podnosząc, że zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że imiona i nazwiska osób i nazwy kontrahentów z umów zawartych przez nich ze skarżącym kasacyjnie Stowarzyszeniem A., nie podlegały udostępnieniu ze względu na prywatność tych podmiotów, bowiem z tych przyczyn Stowarzyszenie A. odmówiło udostępnienia tych danych dokonując ich anonimizacji w udostępnionych wnioskodawcy umowach i rachunkach.

Należy zatem przede wszystkim zwrócić uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania była skarga na bezczynność Stowarzyszenia A. w rozpoznaniu wniosku z 15 lutego 2018 r. Istotne jest przy tym to, że we wniosku wyraźnie podkreślono, iż wnioskodawca żąda pozostawienia imion i nazwisk osób widniejących na żądanych umowach i rachunkach, z zamazaniem ich danych osobowych takich jak adres zamieszkania, NIP itd.

Za Sądem pierwszej instancji należy powtórzyć, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z § 1a art. 149 p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b omawianego przepisu stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Ponadto trzeba przypomnieć, że ogólnie rzecz ujmując, bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do ustalenia, czy zachodzą przesłanki przedmiotowe i podmiotowe do zastosowania do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia B. z dnia 15 lutego 2018 r. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji wypełniając tę powinność uznał, że żądane informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. a Stowarzyszenie A. jest co do zasady, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udostępniania żądanych informacji. Tego prawidłowego stanowiska Sądu pierwszej instancji skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie kwestionuje.

W sprawie nie budzi też wątpliwości, że Stowarzyszenie A. udostępniło wnioskodawcy żądane umowy i rachunki ze zanonimizowanymi danymi kontrahentów Stowarzyszenia A. Przy czym, anonimizacja tych danych, wynikała zdaniem Stowarzyszenia A., z ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych i związaną z tym ochronę danych osobowych. W tej sytuacji należało ustalić, czy Stowarzyszenie wywiązało się z obowiązku udostępnienia żądanych informacji, przekazując wnioskodawcy zanonimizowaną wersję umów i rachunków.

Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji (czego również nie podważa się w skardze kasacyjnej), anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane niepodlegające udostępnieniu. Anonimizacja nie może jednak prowadzić do udostępnienia tylko części wnioskowanych dokumentów. W pewnych sytuacjach stopień anonimizacji dokumentu może bowiem spowodować, że mamy już do czynienia z odmową dostępu, ponieważ dokument poddany anonimizacji staje się nieczytelny, a przez to traci przymiot informacyjny, będący podstawą wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Racjonalne jest przyjęcie, że zasłonięcie określonych danych składających się na treść dokumentu można uznać za uzasadnioną anonimizację, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Innymi słowy, anonimizacja dokumentu nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek (por. wyrok WSA w Gliwicach z 1 października 2013 r., IV SAB/Gl 86/13). W podobnym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2531/17, który wskazał, że udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach. Przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podsumowując, anonimizacja danych zawartych w żądanych dokumentach, jako dopuszczalna bezdecyzyjna forma ograniczenia dostępu do części żądanych danych, jest wypełnieniem obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, tylko w sytuacji gdy czynność ta nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku, innymi słowy nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek. W tych okolicznościach, skoro wnioskodawca we wniosku z 15 lutego 2018 r. wyraźnie wyartykułował, że żąda udostępnienia imion i nazwisk osób, które zawarły umowy ze Stowarzyszeniem A., to anonimizacja tych danych nie była wystarczającą formą odmowy udostępnienia tych danych. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia tych danych przedstawiając stosowną argumentację. W szczególności podmiot zobowiązany może powołać się na ograniczenia w dostępie do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w tym wynikające z przepisów chroniących prywatność osób fizycznych i dane osobowe. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że skoro Stowarzyszenie A. nie udostępniło wnioskodawcy żądnych danych w zakresie tożsamości lub nazwy kontrahentów oraz nie wydało w tym zakresie decyzji o odmowie udostępnienia tych danych, to spełnione zostały przesłanki z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do uznania, że pozostaje ono w bezczynności, czego konsekwencją było prawidłowe zobowiązanie tego Stowarzyszenia do dokonania czynności lub wydania aktu w tym zakresie. Rozważania Sądu pierwszej instancji, czy faktycznie zaistniały podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej byłyby przedwczesne, ponieważ wykraczałyby poza granice niniejszej sprawy. W tej sytuacji, skoro Sąd pierwszej instancji nie był zobowiązany do wykładni i stosowania przepisów art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 5 ust. 1 lit. a) w zw. z punktem 4 preambuły rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych – RODO - Dz.U.UE.L.2016.119.1 z dnia 4 maja 2016. r.) i art. 86 tego rozporządzenia, to nie mógł ich naruszyć w sposób określony w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska co do tego, czy na podstawie tych przepisów żądane dane nie podlegają udostępnieniu ze względu na ochronę prywatności i ochronę danych osobowych. Sąd pierwszej instancji prawidłowo jedynie zobowiązał Stowarzyszenie do rozpoznania wniosku poprzez udostępnienie żądanych danych lub wydanie na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie ich udostępnienia.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od Stowarzyszenia A. na rzecz Stowarzyszenia B. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).