Wyrok z dnia 2020-05-26 sygn. I OSK 1661/19

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1202/18 w sprawie ze skarg A. N. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego, z dnia [...] września 2018 r. nr [...] i z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku specjalnego uchyla punkt pierwszy zaskarżonego wyroku i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1202/18, oddalił skargi A. N. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] września 2018 r.: nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego; nr [...] i nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku specjalnego (pkt 1) oraz przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz pełnomocnika skarżącej tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 720 złotych podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności (pkt 2).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzjami z [...] czerwca 2018 r. o nr.: [...]; [...]; [...], na podstawie art. 104, 107, kpa oraz art. 2, 3 ust. 3 i 4, art. 4, 8, 11, 14, 17 ust. 2 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 41 pkt 1, art. 102, 104, 106, 109 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.; dalej jako: "u.p.s.") i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058; dalej jako: "rozporządzenie"), Prezydent Miasta K. odmówił przyznania skarżącej świadczeń w formie: zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych specjalnych na zakup żywności i na dofinansowanie do zakupionych środków opatrunkowych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem. W miesiącu maju utrzymywała się z zasiłku rodzinnego na syna w kwocie 124 zł, alimentów na syna w kwocie 800 zł, alimentów na siebie w kwocie 400 zł oraz zadośćuczynienia w sprawie karnej od byłego męża na rzecz syna w kwocie 1000 zł. Ponadto dochód strony należało pomniejszyć o alimenty na syna w wysokości 300 zł, które wpłacone zostały byłemu mężowi. Tym samym dochód rodziny w maju 2018 r. wyniósł 2024 zł. Organ wskazał, że kryterium dochodowe w przypadku rodziny skarżącej wynosi 1028 zł, a ponieważ dochód skarżącej przekroczył kryterium dochodowe, brak było podstaw do przyznania zasiłków celowych i zasiłku okresowego. Organ podał również, że strona znajduje się w wieku aktywności zawodowej, nie jest zarejestrowana w Grodzkim Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna i jak sama podaje w dalszym ciągu jest niezdolna do pracy, co zostało potwierdzone kolejnym zaświadczeniem lekarskim. Ponadto, skarżąca nie odwiesiła postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności, które zostało zawieszone w kwietniu 2017 r., co tłumaczyła koniecznością wykonania kolejnych badań oraz możliwością zawieszenia postępowania na okres 3 lat. W prowadzonych postępowaniach strona odmówiła podpisania zobowiązania w sprawie odwieszenia postępowania. W ocenie organu całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zatem jeżeli strona uważa się za osobę niezdolną do pracy, powinna poprzeć swoje stanowisko stosownym orzeczeniem określającym stopnień niepełnosprawności. W przeciwnym przypadku w świetle u.p.s. jest ona osobą zdolną do pracy, a tym samym zdolną do zarejestrowania się w GUP jako osoba bezrobotna. Skarżąca była wielokrotnie informowana o konieczności współpracy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, a także o konsekwencjach niewywiązywania się z zobowiązań. Pomimo tego nie podjęła kroków w celu poprawy swojej sytuacji.

Odwołanie od powyższych decyzji złożyła skarżąca wskazując, że w maju 2018 r. kryterium dochodowe nie zostało przekroczone, a nawiązka w formie pieniężnej przyznana jej synowi wyrokiem sądu karnego nie stanowi dochodu, nie podlega opodatkowaniu i nie powinna być traktowana jako dochód osoby fizycznej. Ponadto zaznaczyła, że zaświadczenie o niezdolności do pracy do końca 2017 r. było respektowane przez organ I instancji przy przyznawaniu świadczeń, zaś posiadanie niezdolności do pracy powoduje, że odwołująca nie może zarejestrować się w Grodzkim Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wymienionymi wyżej trzema decyzjami z [...] września 2018 r., na podstawie art. 8 i art. 41 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508; dalej jako: "u.p.s."), § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy ww. decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie, uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia określone zostało w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia i wynosi obecnie 514 zł. W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie przyjął, że do dochodu rodziny należy zaliczyć nawiązkę na rzecz syna skarżącej, albowiem jak stanowi art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Powyższy przepis nakazuje zatem uwzględniać wszystkie dochody strony, z wyjątkiem świadczeń enumeratywnie wskazanych w art. 8 ust. 4 u.p.s. Nawiązka nie mieści się jednak w żadnej z kategorii wskazanych w ww. przepisie, w szczególności nie jest to jednorazowe pieniężne świadczenie socjalne. W ocenie organu brak było zatem podstaw do nieuwzględniania w dochodzie rodziny uzyskanej w miesiącu maju 2018 r. nawiązki wpłaconej na mocy wyroku sądu na rzecz syna skarżącej przez jego ojca. Kolegium wskazało również, że brak jest jakichkolwiek podstaw do odwoływania się w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.p.s. do przepisów podatkowych. Nie budzi bowiem wątpliwości, że organ I instancji prawidłowo uwzględnił w dochodzie rodziny nawiązkę dla syna wnioskodawczyni, co oznacza, iż kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku celowego zostało przekroczone. Jednocześnie, skarżąca nie poinformowała o uzyskaniu dodatkowego dochodu w postaci nawiązki.

Na powyższe decyzje skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła skarżąca.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skarg Sąd I instancji wskazał, że w świetle przepisów u.p.s. brak jest podstaw do nieuwzględnienia w dochodzie rodziny uzyskanej w miesiącu maju 2018 r. przez syna skarżącej nawiązki w kwocie 1000 zł. Art. 8 ust. 3 u.p.s. nakazuje uwzględnić wszystkie dochody strony z wyjątkiem świadczeń enumeratywnie wskazanych w art. 8 ust. 4, wśród których nie została wymieniona nawiązka ani zadośćuczynienie czy też odszkodowanie. Z treści ww. przepisu wynika nie tylko, że pojęcie dochodu zostało jednolicie zdefiniowane na potrzeby ustalania wszelkich świadczeń z pomocy społecznej, a więc zarówno pieniężnych, jak i niepieniężnych, ale także, że składniki, które się od przychodu odlicza są taksatywnie wymienione w art. 8 ust. 3 u.p.s., oraz że konstrukcja prawna odliczania określonych składników od przychodu (art. 8 ust. 3 u.p.s.) i niewliczania do dochodu określonych składników (art. 8 ust. 4 u.p.s.) nie pozwala na rozszerzającą interpretację ww. przepisów, gdyż wyliczenia zawarte w tych przepisach mają charakter enumeratywny.

Sąd I instancji podkreślił, że art. 8 ust. 3 u.p.s. jednoznacznie zalicza do dochodu wszelkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Natomiast katalog wyłączeń jest zamknięty i nie przewiduje wyłączenia z dochodu przychodów stanowiących odszkodowanie lub zadośćuczynienie, albowiem otrzymanie odszkodowania z tytułu uszczerbku na zdrowiu w sposób istotny zmienia sytuację majątkową jego adresata i nie może być obojętne dla oceny możliwości samodzielnego zaspokajania potrzeb. Zdaniem Sądu I instancji otrzymana na rzecz syna skarżącej nawiązka zmieniła sytuację finansową jej rodziny. Dlatego słusznie została uwzględniona przy obliczaniu dochodu stanowiącego podstawę przyznania bądź odmowy przyznania wnioskowanych zasiłków.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że zasiłek celowy czy okresowy jest przyznawany w ramach uznania administracyjnego, w zakresie którego organ administracji decyduje przede wszystkim o tym, czy świadczenie takie w ogóle powinno zostać przyznane. Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza, że organ ma obowiązek uwzględnienia wszelkich zgłoszonych żądań, ale też nie ma możliwości całkowicie dowolnego rozstrzygnięcia. Kontrola decyzji uznaniowej polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Odmawiając przyznania świadczenia organ nie może tego uczynić bez wskazania motywów, którymi się kierował. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organy były władne podjąć wobec skarżącej decyzje negatywne i w sposób prawidłowy je uzasadniły.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 pkt 3b ustawy o podatku dochodowym poprzez jego niezastosowanie prowadzące do błędnego uznania, że kwota 1000 zł uzyskana tytułem nawiązki powinna być uwzględniona przy ocenie wysokości dochodów w oparciu o przepisy u.p.s. Sąd I instancji wskazał, że zakres pojęcia dochodu w rozumieniu przepisów u.p.s. oraz przepisów podatkowych nie jest tożsamy, a obie regulacje nie pozostają ze sobą wzajemnie powiązane. U.p.s., ze względu na cele jakim służyć mają uregulowane w niej instytucje prawne, wprowadza niezależny od regulacji prawnopodatkowych sposób obliczania dochodu, zaliczając do jego źródeł wszelkie pożytki, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyjątkiem tych, które ustawodawca wyliczył w art. 8 ust. 4 u.p.s. Zawiera ona kompleksowe uregulowania w kwestiach przedmiotowej pomocy i brak jest przesłanek, aby przy ocenie spełniania przez skarżącą kryterium dochodowego brać pod uwagę uregulowania znajdujące się w innych aktach prawnych np. ustawach z zakresu prawa podatkowego, skoro przepisy wspomnianej ustawy do nich nie odsyłają.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w punkcie 1, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającymi go decyzjami i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o przyznanie wynagrodzenia z tytułu świadczonej skarżącej pomocy prawnej z urzędu. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 pkt 3 u.p.s. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nawiązka otrzymana przez syna skarżącej podlegała włączeniu do dochodu rodziny, podczas gdy świadczenie takie nie stanowi dochodu, w świetle przepisów u.p.s.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżącej znane jest orzecznictwo części sądów administracyjnych, zgodnie z którym pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszelkie dochody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie wymienionych w art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. oraz, że wskazane w ustawie wyjątki nie przewidują wyłączeń jakiejkolwiek grupy przychodów z tego tylko tytułu, że nie podlegają one opodatkowaniu. Jednak przeciwko tej linii orzecznictwa przemawia zarówno wykładnia językowa, systemowa, jak i funkcjonalna (celowościowa), a także orzecznictwo i część doktryny prawa. Przepis art. 8 u.p.s. reguluje definicję dochodu w sposób: 1) ogólny i generalny (wszelki przychód pomniejszony o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym), 2) szczególny (dochodem nie są konkretne wskazane świadczenia pomocowe z art. 8 ust. 4 bez względu na ich odniesienia prawnopodatkowe). Ocena sytuacji skarżącej mieści się w regulacji pkt 1. By uzyskane świadczenie było uważane za dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3, musi spełniać łącznie m.in. następujące warunki: 1) przychód winien mieć miejsce w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (z modyfikacją z art. 8 ust. 11 u.p.s.), 2) musi on podlegać obciążeniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Wskazana interpretacja uwzględnia jedną z zasad interpretacji językowej, w myśl której niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne. Definicja ta podkreśla przysparzający charakter świadczenia spełniającego prawne kryteria dochodu. Akcentuje ona zatem intencję ustawodawcy uważającego za "dochód" tylko świadczenia o przysparzającym charakterze. Ze względu na zastosowaną terminologię ("dochód", "przychód", "podatek dochodowy"), ocena charakteru nawiązki uzyskanej przez syna skarżącej, powinna być dokonana ze względu na zasady systemu, do którego wskazane wyżej pojęcia należą. Skoro otrzymana przez syna skarżącej kwota nawiązki nie jest objęta podatkiem dochodowym od osób fizycznych, to tym samym nie jest spełniona jedna z przesłanek konstytuujących pojęcie "dochodu" z art. 8 ust. 3 jako "sumę miesięcznych przychodów" pomniejszoną "o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym". Tym samym skoro ustawodawca używa ww. pojęć nie definiując ich znaczenia, to zgodnie z regułami wykładni systemowej należy ich używać w znaczeniu na gruncie systemu, a konkretnie w tym przypadku na gruncie prawa podatkowego. W związku z tym nawiązka nie będzie stanowiła dochodu. Ponadto nawiązka ma charakter kompensacyjny, a zatem ma prowadzić do wyrównania poniesionych przez pokrzywdzonego strat oraz ukarania zobowiązanego do zapłaty nawiązki. Wobec faktu, że stanowi wyrównanie strat, w przypadku osoby otrzymującej nawiązkę nie można mówić o dochodzie. Dlatego też w ocenie skarżącej ustawodawca nie wyłączył w ustawie nawiązki ze źródeł dochód, gdyż nie sposób uznać jej za dochód. Wypłata synowi skarżącej nawiązki pozostaje zatem bez wpływu na wielkość dochodu, o jakim mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s., od którego zależy prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Ponadto, w niniejszym przypadku nawiązka nie może być również potraktowana jako dochód mający istotny wpływ na stan majątkowy uprawnionego do świadczeń socjalnych z uwagi na jej wysokość oraz jednorazowość. W świetle powyższego należy uznać, że nawiązka nie powinna być zaliczana do dochodu osoby korzystającej ze świadczeń społecznych. Trudno zakładać, że ustawodawca chciał nadać funkcję dochodu świadczeniom wyrównawczym. Tym samym w braku zaliczenia jej do tego dochodu nie doszło do pobrania świadczenia w sposób nienależny, co za tym idzie brak podstaw do stwierdzenia, że takie świadczenie zostało nienależnie pobrane.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna, niezależnie od podanej w niej argumentacji. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 (wadliwie oznaczony jako pkt 3) u.p.s. przez błędną wykładnię. Trafnie wskazano w skardze kasacyjnej na potrzebę uwzględnienia kontekstu systemowego, kontekst ten nie jest jednak związany z przepisami regulującymi powstanie obowiązku podatkowego w podatku dochodowym od osób fizycznych. Zgłoszonej w tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, nie ma to jednak wpływu na skuteczność zgłoszonego zarzutu.

Przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zawarte w przepisie zastrzeżenie odwołujące się do ustawowych wyłączeń wymaga uwzględnienia nie tylko wyłączeń wskazanych w art. 8 ust. 4 u.p.s., przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. nie zawiera odwołania do indywidualnie wskazanego ust. 4, ale przewiduje konieczność uwzględniania ograniczeń wprowadzonych ustawowo. Od okoliczności faktycznych danego przypadku może zatem zależeć, czy pewne kategorie przychodów nie okażą się wyłączone z zakresu art. 8 ust. 3 u.p.s.

W niniejszym przypadku sąd karny zasądził nawiązkę imiennie na rzecz małoletniego. Ustawa w art. 6 pkt 2 definiuje pojęcie dochodu dziecka określając, że oznacza on dochód, do którego zalicza się kwotę otrzymywanej renty wraz z dodatkiem dla sierot zupełnych, zasiłek pielęgnacyjny, dodatek pielęgnacyjny, otrzymywane alimenty oraz kwotę odpowiadającą dochodom uzyskiwanym z majątku dziecka. Wyliczenie to nie ma charakteru przykładowego, stanowi bowiem definicję legalną dochodu dziecka. Kwoty należne dziecku z innego tytułu nie mogą stanowić jego dochodu w rozumieniu ustawy. W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawiązka zasądzona na rzecz małoletniego nie może być uznana za przychód składający się na dochód rodziny (definiowany jako suma dochodów osób w rodzinie), służący do ustalania prawa do świadczeń.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu pkt I wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.