Wyrok z dnia 2020-06-30 sygn. II SA/Go 197/20

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania w pozostałym zakresie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J.K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. J.K. zwrócił się do Starosty o udostępnienie informacji publicznej w postaci przekazania na adres mailowy skanów umów nr [...] zawartych z Kancelarią Adwokacką Adwokat D.P. wraz z fakturami za ww. umowy.

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. Starosta poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na znajdujące się w żądanych umowach klauzulach poufności, odnoszących się również do dokumentów sprzedażowych, informacja taka może zostać udostępniona wyłącznie po uzyskaniu zgody adwokata D.P., o którą organ niezwłocznie wystąpi. W piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. adwokat D.P. oświadczył, że nie wyraża zgody na udostępnienie przedmiotowych informacji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] Starosta działając na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej u.d.i.p.) odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu Starosta podał, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. adw. D.P. szczegółowo uzasadnił brak zgody na udostępnienie wnioskowanych informacji. Zdaniem pełnomocnika wszelkie umowy cywilnoprawne zawarte przez niego (jako zleceniobiorcę) z Powiatem - Starostwem Powiatowym (jako zleceniodawcą) zawierają w swej treści szeroką klauzulę poufności, a sam faktyczny kontekst zawierania rzeczonych umów zlecenia, a nadto oświadczenia wiedzy i woli wymieniane pomiędzy stronami umów na etapie intencyjnym oraz negocjacyjnym, stanowią o bezwzględnym zakazie ujawniania treści tychże umów, przy czym dotyczy to wszelkich postanowień kontraktowych, a ważkość zawartych umów dla sytuacji prawno-finansowej Powiatu jawi się jako bezsporna. Następnie organ powołując się na art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazał, że ujawnienie żądanych informacji, w skład których wchodzi bieżąca oraz zamierzona w przyszłości taktyka procesowa, obwarowana tajemnicą adwokacką, przy jednoczesnej zawisłości przed sądami powszechnymi oraz administracyjnymi postępowań na łączne kwoty kilkudziesięciu milionów złotych, występowaniu w tychże sprawach radców prawnych Prokuratorii Generalnej RP oraz radców Ministra Finansów, nie może zostać zrealizowane w sposób pozytywny. Zdaniem organu, żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, mającą wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, a ich udostępnienie mogłoby mieć negatywny wpływ również na sytuację finansową stron umów oraz ich pozycję wobec konkurencji. Wnioskowane informacje posiadają nadto istotną wartość gospodarczą dla podmiotów świadczących usługi, a osoba trzecia może na podstawie tychże informacji wprost uzyskać dane co do usług oferowanych przez konkurencję i wykorzystać tę informacje w celu prowadzenia własnej działalności, ze szkodą dla tych podmiotów.

Od powyższej decyzji J.K. wniósł odwołanie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję (pkt 1), odmówiło J.K. udostępnienia informacji publicznej w części obejmującej wysokość wynagrodzenia oraz kosztów wskazanych w § 4 i 5 umów z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] zawartych pomiędzy Powiatem - Starostem Powiatowym a D.P., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria Adwokacka Adwokat D.P. oraz wskazanych w fakturach wystawionych do ww. umów (pkt 2 ) i umorzyło postępowanie w pozostałym zakresie w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej J.K. dotyczącej przekazania skanów umów nr [...] zawartych z Kancelarią Adwokacką Adwokat D.P. wraz z fakturami za wskazane umowy (pkt 3).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zawierając umowę z podmiotem publicznym przedsiębiorca powinien liczyć się z tym, że z uwagi na transparentność działań organów publicznych, część jego uprawnień będzie mogła być ograniczona z uwagi na przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz u.d.i.p. prawo do informacji o działaniach organów władzy publicznej. Zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne. W analizowanej sprawie organ I instancji niezasadnie zwracał się do strony umowy o wyjaśnienie tej kwestii, zamiast samodzielnie ją rozstrzygnąć.

Zgodnie bowiem z przepisem art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 839) klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Przepis ten wprowadza regułę uznawania klauzul umownych sporządzanych w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, wyłączających jawność ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, za niezawarte. Warunkiem uznania klauzuli za niezawartą jest to, że wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych.

Zasada ta, zdaniem organu odwoławczego nie ma jednak charakteru bezwzględnego, gdyż przepis ten dopuszcza wyłączenie jawności informacji zawartych w takich umowach z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

W przedmiotowej sprawie strony zawierając umowy nr [...] dokonały w nich w § 8 zapisy o objęciu wszystkich zapisów ww. umów tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., w szczególności tajemnicę gospodarczą, finansową i organizacyjną. W ocenie Kolegium informacja o treści przedmiotowych umów w zakresie wysokości wynagrodzenia oraz sposobu rozliczania kosztów ma zarówno dla Starostwa Powiatowego, jak i dla kancelarii adwokackiej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i z uwagi na tę wartość mogła zostać objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Informacja o zaproponowanej cenie oraz zasadach ponoszenia kosztów związanych z obsługą prawną, posiada wartość negocjacyjną. Stanowi zatem cenne źródło informacji dla innych konkurencyjnych kancelarii adwokackich i radcowskich i może wpływać na pozycję rynkową Kancelarii Adwokackiej Adwokat D.P.. Jednocześnie organ podkreślił, że informacje o charakterze finansowym nie pozostają poza jakąkolwiek kontrolą, albowiem odpowiadają za tym wyspecjalizowane organy państwowe, np. NIK, regionalne izby obrachunkowe.

Warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. Przeszkody w udostępnieniu informacji publicznej nie może wobec powyższego stanowić tajemnica adwokacka uregulowana w art. 6 ustawy o adwokaturze. Zasadnicze znaczenie ma prawidłowe ustalenie zakresu tajemnicy zawodowej, tj. oddzielenie informacji, które adwokat poufnie uzyskał w związku z udzielaniem porady prawnej, prowadzeniem sprawy, czy sporządzaniem opinii od innych które taką ochroną nie są objęte. Przykładowo samo wskazanie w umowie sprawy, w której adwokat będzie reprezentował podmiot publiczny nie można uznać za informację zastrzeżoną, skoro czynności w tym postępowaniu w imieniu mocodawcy będą podejmowane przez pełnomocnika jawnie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie należało rozróżnić samą treść umowy na obsługę prawną organu władzy publicznej od akt i znajdujących się w nich pism oraz dokumentów dotyczących konkretnej sprawy prowadzonej przez adwokata. Wobec powyższego Kolegium uznało za zasadny zarzut odwołującego w tym zakresie. Jednocześnie wyjaśnił, że organ ma możliwość skorzystać z anonimizacji, tj. czynności o charakterze technicznym w zakresie danych takich jak dane osobowe.

Reasumując żądana przez odwołującego informacja w postaci otrzymania na adres poczty elektronicznej skanów umów nr [...] zawartych z Kancelarią Adwokacką Adwokat D.P. wraz z fakturami za wskazane umowy, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podlega ona udostępnieniu w drodze czynności materialno-technicznej. Jednakże z uwagi ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art 5 ust u.d.i.p. należało odmówić udostępnienia informacji publicznej J.K. w części obejmującej wysokość wynagrodzenia oraz kosztów wskazanych w § 4 i 5 umów z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] zawartych pomiędzy Powiatem - Starostem Powiatowym a D.P., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą Kancelaria Adwokacka Adwokat D.P. oraz wskazanych w fakturach wystawionych do ww. umów. W konsekwencji należało umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej J.K. dotyczącej przekazania skanów umów nr [...] zawartych z Kancelarią Adwokacką Adwokat D.P. wraz z fakturami za wskazane umowy.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego J.K. wniósł skargę. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

– art. 16 ust. 1-2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie w jakim przepisy te określają obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej, a także możliwości wydania decyzji przez organ odwoławczy, przez wadliwe sformułowanie rozstrzygnięcia przez SKO oraz uznanie wadliwie sformułowanego rozstrzygnięcia, a także braku należytego uzasadnienia decyzji organu I instancji;

– art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 199 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zakresie w jakim przepisy te umożliwiają odmowę udostępnienia informacji publicznej ze względu na przesłankę tajemnicy przedsiębiorcy, przez nieprawidłowe uznanie konieczności ochrony części wnioskowanej informacji, a tym samym nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji.

Zarzucając o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2019 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U. Dz.U.2018.2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą w punkcie 1. uchylono w całości decyzję Starosty odmawiającą skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 2. odmówiono skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w części obejmującej wysokość wynagrodzenia oraz kosztów wskazanych w umowach zawartych pomiędzy Powiatem i adwokatem D.P., a w punkcie 3. umorzono postępowanie w pozostałym zakresie w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej dotyczącej przekazania skanów umów.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wyjaśniono na jakiej podstawie i z jakich powodów Kolegium umorzyło postępowanie w pozostałym zakresie. Skarżącemu nie udostępniono w jakimkolwiek zakresie wnioskowanej informacji publicznej, a Kolegium w punkcie 2. zaskarżonej decyzji rozstrzygnęło wyłącznie o fragmencie żądanej informacji (części obejmującej wysokość wynagrodzenia oraz kosztów wskazanych w umowach). Wniosek w pozostałej części z pewnością nie stał się bezprzedmiotowy i nie jest jasne dlaczego postępowanie w tej pozostałej części zostało umorzone..

Jeżeli chodzi o rozstrzygnięcie w zakresie odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w części obejmującej określoną we wnioskowanych umowach wysokość wynagrodzenia i kosztów adwokata D.P., to należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że informacje o wysokości środków wydatkowanych na wynagrodzenia związane z obsługą prawną podmiotu publicznego wykonującego zadania publiczne stanowią informację publiczną, gdyż obrazują sposób wydatkowania środków publicznych, a informacja o tych wydatkach pozwala na ocenę przestrzegania zasady jawności gospodarowania takimi środkami (por. np. wyroki NSA z dnia 23 listopada 2016 r., I OSK 2606/15, z dnia 24 września 2019 r. I OSK 715/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 sierpnia 2018 r., II SAB/Go 46/18, wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 lipca 2018 r., II SAB/Ke 36/18).

Jeżeli chodzi natomiast o stwierdzenie przez Kolegium, że informacja o treści przedmiotowych umów w zakresie wysokości wynagrodzenia oraz sposobu rozliczania kosztów ma zarówno dla Starostwa Powiatowego, jak i dla kancelarii adwokackiej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i z uwagi na tę wartość mogła zostać objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, to należy podkreślić że wystąpienie przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa ma obiektywny charakter, niezależny od subiektywnej woli przedsiębiorcy. Podkreślenia wymaga, że nie jest uzasadnione stanowisko, iż w przypadku, gdy informacje związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wystarczające jest, aby przedsiębiorca podjął w stosunku do tych informacji środki ochrony w celu zachowania ich w poufności, czyli że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. Art. 5 ust. 2 ustawy określa bowiem wyjątek od zasady jawności informacji publicznych, nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tą zasadę. W konsekwencji interpretacja dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczającym byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowane przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 603/15).Powyższe stanowisko sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Należy zatem przyjąć, że zastrzeżenie zawarte w umowie może stać się skuteczne tylko w sytuacji, gdy zastrzeżone informacje obiektywnie mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Brak spełnienia powyższej przesłanki w konsekwencji dowodzi, że to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne, a w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające przyjęcie, iż żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w myśl art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a tym samym wyłącza możliwość udostępnienia informacji objętych wnioskiem strony skarżącej.

Niezależnie od powyższych rozważań, należy podkreślić, iż w sytuacji, gdy płatności za wykonaną pracę (obsługę prawną) dokonuje jednostka samorządu terytorialnego – powiat, wartość, jaką jest konstytucyjne uprawnienie obywateli (a także innych podmiotów) do informacji publicznej dla umożliwienia weryfikowania sposobu rozporządzania środkami publicznymi, jest wartością wyższą od bliżej niesprecyzowanego interesu przedsiębiorcy, w postaci ochrony potencjalnej tajemnicy przedsiębiorstwa. Wręcz przeciwnie, w sytuacji gdy dochodzi do kontaktów gospodarczych pomiędzy podmiotami finansów publicznych a prywatnymi przedsiębiorcami, podmioty te (w analizowanej sprawie - podmiot świadczący usługi z zakresu obsługi prawnej) muszą liczyć się z tym, iż z uwagi na transparentność działań organów państwa i samorządu terytorialnego, będą musiały zrezygnować z części swoich uprawnień w tym m.in. w zakresie ochrony szeroko rozumianej tajemnicy przedsiębiorstwa. Ograniczenia tych uprawnień czerpią bowiem swe źródło z regulacji zawartej w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, stanowiącej, iż gospodarka środkami publicznymi jest jawna. W tych przypadkach rozpatrując wniosek o udostępnieni informacji publicznej należy skupić ciężar badania na źródle finansowania, a nie roli podmiotu otrzymującego wynagrodzenie wynikające z zawartej umowy cywilnoprawnej.

Reasumując stwierdzić należy, że wskazane wyżej nieprawidłowości przy wydaniu zaskarżonych decyzji w zakresie umorzenia postępowania (decyzja organu odwoławczego) oraz wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa" zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (decyzje organów obu instancji) obligują Sąd do wyeliminowania tych aktów z obrotu prawnego. W tej sytuacji Sąd na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ załatwi wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.