Uchwała z dnia 1993-09-03 sygn. III CZP 108/93

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sygn. akt III CZP 108/93

Uchwała z dnia 3 września 1993 r. 

Przewodniczący: sędzia SN G. Bieniek.

Sędziowie SN: B. Czech (sprawozdawca), A. Wypiórkiewicz.

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Miasta P. przeciwko Skarbowi Państwa - Izbie Skarbowej w P. o zapłatę, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 20 sierpnia 1993 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Apelacyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 9 czerwca 1993 r. sygn. akt (...), do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.

"Czy dopuszczalna jest droga sądowa z powództwa Gminy przeciwko Skarbowi Państwa (Izbie Skarbowej) o zapłatę określonej kwoty pieniężnej z tytułu niewypłacenia udziałów w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa, określonych w art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) oraz w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. oraz zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 89, poz. 518)?"

podjął następującą uchwałę:

Nie jest dopuszczalna droga sądowa dla dochodzenia przez gminę od Skarbu Państwa (Izby Skarbowej) zapłaty kwoty pieniężnej z tytułu udziału gminy w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa, określonych w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 89, poz. 518) w związku z art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.).

 Uzasadnienie

Gmina Miejska w P. zażądała od Skarbu Państwa - Izby Skarbowej w P. kwoty 19.955.748.600 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 1 stycznia 1992 r., twierdząc, że dochodzona kwota stanowi jej dochód z tytułu udziału w podatkach od: płac, wynagrodzeń i wyrównawczego za rok 1991, które wpłynęły w pierwszym kwartale 1992 r.

Pozwany Skarb Państwa wniósł o odrzucenie pozwu ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej, ewentualnie - o oddalenie powództwa, albowiem dochodzona kwota należy się Skarbowi Państwa jako jego dochód w roku 1992.

Sąd Wojewódzki w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 grudnia 1992 r. oddalił powództwo, podzielając pogląd pozwanego co do przynależności dochodzonej kwoty do dochodów Skarbu Państwa.

Przy rozpoznawaniu sprawy, na skutek rewizji powódki, Sąd Apelacyjny w Poznaniu powziął poważne wątpliwości prawne, którym dał wyraz w przedstawionym do rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy zagadnieniu prawnym, przytoczonym w komparycji niniejszej uchwały.

Sąd Najwyższy, udzielając odpowiedzi jak w sentencji uchwały, miał na uwadze, co następuje:

Kodeks postępowania cywilnego, w aktualnym brzmieniu, normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (art. 1). Wymienione sprawy są sprawami cywilnymi i do ich rozpoznawania powołane są sądy powszechne oraz Sąd Najwyższy, jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów (art. 2 § 1 i 3 k.p.c.).

Konstrukcja prawna sprawy cywilnej oparta jest więc na dwóch niezależnie od siebie występujących różnych kryteriach, a mianowicie w podstawowym zakresie - na kryterium materialnoprawnym, tj. charakteru danego stosunku prawnego, oraz w pozostałej sferze regulacji prawnej - na kryterium formalnym, wyrażającym się w przekazaniu określonej sprawy do zakresu działania sądów powszechnych. Zgodnie z kryterium materialnoprawnym sprawami cywilnymi są sprawy, w których ochrona prawna według zasad kodeksu postępowania cywilnego udzielana jest ze względu na prawa lub obowiązki albo stan prawny (cywilny) podmiotów stosunków prawnych o charakterze równorzędnym i najczęściej ekwiwalentnym. Jeżeli natomiast u podstaw sprawy leży określony stosunek administracyjnoprawny, sprawa nie ma charakteru sprawy cywilnej w sensie kryterium materialnoprawnego, choćby miały do niej zastosowanie przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Powszechnie przyjmuje się, że istotnym elementem dla określenia stosunku administracyjnoprawnego jest to, iż jednym z jego uczestników jest organ państwowy (lub społeczny), który występuje wobec pozostałych uczestników z mocy władzy zwierzchniej, związane zaś z tym stosunkiem świadczenia należą do zarządzającej i wykonawczej działalności państwa.

Udzielenie odpowiedzi na przedstawione zagadnienie prawne wymaga zatem rozstrzygnięcia dwóch kwestii: czy rozpoznawana sprawa ma charakter sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c., a jeśli tak - czy przepisy szczególne przekazują ją do właściwości innych - niż sąd powszechny - organów. Negatywne rozstrzygnięcie pierwszej kwestii czyni bezprzedmiotowym rozwiązywanie drugiej.

Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu przedstawionego pytania trafnie zauważył, że stosunki cywilnoprawne pomiędzy Skarbem Państwa a gminą układają się na zasadzie równorzędności, skoro gmina ma osobowość prawną, dysponuje majątkiem i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2, 43, 51 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.). O tym, czy stosunek prawny pomiędzy Skarbem Państwa a gminą ma charakter cywilnoprawny decyduje jednak także charakter dochodzonego roszczenia.

Ocena sprawy w płaszczyźnie art. 1 k.p.c. zależy przede wszystkim od przedmiotu postępowania, tj. przedstawionego pod osąd roszczenia oraz wskazanego przez powoda (wnioskodawcę) stanu faktycznego. Te dwa elementy, konkretyzując stosunek prawny zachodzący między stronami, kształtują charakter sprawy i nadają jej, lub odejmują, przymiot sprawy cywilnej.

Według twierdzeń powódki dochodzona kwota stanowi jej dochód jako część podatków, którą Urząd Skarbowy w P. powinien był przekazać do budżetu Gminy Miejskiej w P., a tego nie uczynił, lecz "zarachował ją na dochód budżetu państwa". Nie jest przy tym sporna wysokość tej kwoty i nieprzekazanie jej powodowi, lecz zarachowanie na dochód budżetu państwa w roku 1992.

Cytowana ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym do dochodów gminy zalicza m.in. podatki, opłaty i inne wpływy określone w odrębnych ustawach jako dochody gminy (art. 54 ust. 1 pkt 1). Ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 89, poz. 518) zaś stanowi, że dochodami gmin są także udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa w wysokości m.in. 30% wpływów z podatku od płac oraz podatków od wynagrodzeń i wyrównawczego (art. 3 pkt 2), przy czym wpływy z tych podatków urząd skarbowy przekazuje na rachunki właściwych budżetów gmin w terminie 10 dni od dnia, w którym wpłynęły na rachunek urzędu skarbowego (art. 8 ust. 1 i 2), a w razie uchybienia temu terminowi gminie przysługują odsetki w wysokości naliczanej od zaległości podatkowych (art. 8 ust. 3). Na skutek zmiany systemu podatkowego cytowany przepis art. 3 ustawy o dochodach gmin (...) otrzymał nowe brzmienie z mocą od dnia 1 stycznia 1992 r. (art. 1 pkt 3 i art. 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym, a także o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 110, poz. 475), co jednak nie ma wpływu na rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności drogi sądowej w rozpoznawanej sprawie.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wykonywania budżetu państwa (Dz. U. Nr 76, poz. 333) w § 39 m.in. powtarza przytoczoną wyżej treść art. 8 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin (...), dodając, że odsetki - o których mowa w pkt 3 tego artykułu - "urzędy skarbowe wypłacają gminom w ciężar dochodów bieżących budżetu państwa", w § 40 ust. 1 pkt 2 zaś stanowi, że urząd skarbowy ustala należne gminie kwoty udziałów w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa w taki sposób, aby każda gmina otrzymała 30% wpływów z podatku od płac, podatku od wynagrodzeń i podatku wyrównawczego.

Z powyższych unormowań wynika, że:

1) urząd skarbowy jako organ państwa, na podstawie cytowanych przepisów ustala należne gminie kwoty udziałów w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa,

2) kwoty te urząd skarbowy "z urzędu" przekazuje gminie wraz z odsetkami (jeśli się należą),

3) stosunki prawne urząd skarbowy - gmina, w przedmiotowym zakresie, i związane z nimi świadczenia należą do zarządzającej i wykonawczej działalności państwa, nie są więc stosunkami o charakterze równorzędnym. W związku z tym rozpoznawana sprawa nie ma charakteru sprawy cywilnej, albowiem nie odpowiada kryteriom materialnoprawnym (art. 1 k.p.c.) i droga sądowa dla jej rozpoznania nie jest dopuszczalna.

Powoływanie się przez powódkę na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1992 r. III CZP 138/91 (OSNCP 1992, z. 7-8, poz. 128) jest chybione. Uchwała ta stwierdza, że sprawy z powództwa gminy przeciwko Skarbowi Państwa o naprawienie szkody wyrządzonej przez funkcjonariuszy państwowych w związku z nieprzekazaniem albo przekazaniem po upływie określonego terminu subwencji ogólnej lub dotacji celowej należą do drogi sądowej. Odnosi się zatem do sytuacji, w której gmina żąda odszkodowania na podstawie przepisów dotyczących odpowiedzialności Skarbu Państwa z tytułu czynów niedozwolonych (art. 417, ewentualnie także art. 418 k.c.), polegających na bezczynności lub zwłoce w działaniu przy realizowaniu obowiązków mających źródło w prawie budżetowym. W judykaturze już bowiem wyjaśniono, że bezczynność organów administracji może stanowić zdarzenie prawne z dziedziny prawa cywilnego, a zwłaszcza prawa zobowiązań, rodzące odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną czynem niedozwolonym w postaci bezprawnego zaniechania funkcjonariuszy państwowych w postępowaniu administracyjnym (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 września 1990 r. III CZP 33/90, OSNCP 1991, z. 1, poz. 3).

W rozpoznawanej sprawie zaś powódka dochodzi nie odszkodowania za nieprzekazanie kwoty stanowiącej dochód gminy z tytułu udziału w określonych podatkach, lecz zasądzenia tej kwoty, jako należnej na podstawie powołanych wyżej przepisów ustaw o samorządzie terytorialnym i dochodach gmin (...). Dla ścisłości i ze względu na przepis art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe (Dz. U. nr 4, poz. 18 ze zm.) należy też zauważyć, że niniejsza sprawa dotyczy nie subwencji ogólnej lub dotacji celowej, lecz dochodu gminy z tytułu udziału w określonych podatkach, co jednak nie ma znaczenia dla rozważanej kwestii dopuszczalności drogi sądowej.

Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.

OSNC 1994 r., Nr 5 , poz.  96