Uchwała z dnia 1993-07-29 sygn. III CZP 58/93

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sygn. akt III CZP 58/93

Uchwała z dnia 29 lipca 1993 r.

Przewodniczący: Prezes SN S. Rudnicki.

Sędziowie SN: H. Ciepła, T. Ereciński, Z. Strus, M. Sychowicz (sprawozdawca). Z. Świeboda, T. Żyznowski.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora W. Bryndy, rozpoznał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 20 kwietnia 1993 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne:

"1. Czy w świetle art. 358¹ § 3 kodeksu cywilnego, stanowiącego, że w razie istotnej zmiany siły nabywczej pieniądza po powstaniu zobowiązania, sąd może ustalić wysokość należnej premii gwarancyjnej lub wkładu i premii gwarancyjnej, przysługujących posiadaczom mieszkaniowych książeczek oszczędnościowych PKO w wysokości wynikającej z zobowiązania podejmowanego przy zawieraniu umowy rachunku oszczędnościowego, gwarantującego wypłatę w wysokości niezbędnej do pokrycia przez posiadacza książeczki mieszkaniowej pierwszego wkładu (według cen za mieszkania o określonej w innych przepisach powierzchni użytkowej)?"

2. Który z podmiotów: Powszechna Kasa Oszczędności BP, czy organ administracji państwowej (Skarb Państwa) są właściwe i zobowiązane wobec posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych do wypłaty premii gwarancyjnej?"

p o d j ą ł następującą uchwałę:

1. Wkład zgromadzony na mieszkaniowej książeczce oszczędnościowej, jak i premia gwarancyjna należna posiadaczowi książeczki nie podlegają waloryzacji na podstawie art. 358¹ § 3 k.c.
2. Do wypłaty premii gwarancyjnej posiadaczowi mieszkaniowej książeczki oszczędnościowej zobowiązana jest Powszechna Kasa Oszczędności - Bank Państwowy.

Uzasadnienie

Mieszkaniowe książeczki oszczędnościowe wprowadzone zostały we wczesnych latach pięćdziesiątych. Od dnia 17 kwietnia 1958 r. obowiązuje - rozciągnięty na książeczki założone przed tą datą - system gwarantujący "realną wartość wkładów", realizowany przez udzielanie tzw. premii gwarancyjnej. Pierwszymi w tej materii aktami normatywnymi były: samoistna uchwała nr 65 Rady Ministrów z dnia 15 marca 1958 r. w sprawie zapewnienia realnej wartości wkładów na mieszkaniowych książeczkach oszczędnościowych Powszechnej Kasy Oszczędności (M.P. Nr 26, 156 ze zm.) i wydane na jej podstawie zarządzenie Ministra Finansów z dnia 5 kwietnia 1958 r. w sprawie mieszkaniowych książeczek oszczędnościowych Powszechnej Kasy Oszczędności (M.P. Nr 28, poz. 165 ze zm.). Akty te w 1963 r., a później w 1965 r., zastąpione zostały innymi, tej samej rangi, aktami, też już uchylonymi. Do chwili obecnej obowiązują: samoistna uchwała nr 268 Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1982 r. w sprawie zasad realizacji i finansowania budownictwa mieszkaniowego (M.P. z 1983 r. Nr 4, poz. 24 ze zm.) i wydane m.in. na jej podstawie zarządzenie Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 21 kwietnia 1983 r. w sprawie zasad i warunków gromadzenia przez ludność środków własnych na oszczędnościowych książeczkach mieszkaniowych (M.P. Nr 14, poz. 83 ze zm.). Wymienionymi aktami prawnymi określone zostały - zmieniające się wraz z wydawaniem kolejnych aktów - zasady gromadzenia wkładów na mieszkaniowych książeczkach oszczędnościowych, ich oprocentowanie oraz warunki nabywania prawa do premii gwarancyjnej i zasady ustalania jej wysokości. Wraz z regulaminami powtarzającymi wyrażone w tych aktach zasady dla posiadaczy mieszkaniowych książeczek oszczędnościowych, wydawanymi przez Powszechną Kasę Oszczędności, stanowiły one podstawę - na warunkach w nich określonych - zakładania przez obywateli mieszkaniowych książeczek oszczędnościowych Powszechnej Kasy Oszczędności (PKO) i gromadzenia na nich wkładów. Ocena prawna tego stanu rzeczy wskazuje, że pomiędzy posiadaczami książeczek a bankiem (PKO) doszło do zawarcia szczególnej postaci umowy rachunku bankowego (art. 725 k.c.), tj. umowy rachunku oszczędnościowego (por. art. 741 zd. 2 k.c.), na którym gromadzone są wkłady z przeznaczeniem na nabycie mieszkania, oprocentowane i premiowane premią pieniężną, zwaną premię gwarancyjną, mającą zapewnić realną wartość wkładów. Mieszkaniowa książeczka oszczędnościowa jest dokumentem stwierdzającym zawarcie umowy mieszkaniowego rachunku oszczędnościowego.

Znaczny spadek siły nabywczej pieniądza, wyrażający się m.in. we wzroście kosztów budowy mieszkań, spowodował, że wkłady zgromadzone na mieszkaniowych książeczkach oszczędnościowych utraciły realną wartość. Premia gwarancyjna ustalona od tych wkładów stosownie do obowiązujących zasad, wraz z wkładem i dopisanymi do niego odsetkami, stanowi kwotę daleko odbiegającą od tej, jaką powinna stanowić kwota spełniająca warunek realnej wartości wkładu.

Pierwsze pytanie skierowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Sądu Najwyższego zmierza do wyjaśnienia, czy sąd może na podstawie art. 358¹ § 3 k.c. zwaloryzować wkład zgromadzony na mieszkaniowej książeczce oszczędnościowej i (lub) premię gwarancyjną ustaloną od tego wkładu.

Odpowiedź na to pytanie odnośnie do wkładu wynika wprost z art. 13 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 55, poz. 321). Wymieniony przepis wyłącza zastosowanie art. 358¹ § 3 k.c m.in. do kwot zdeponowanych na rachunkach bankowych. Wkład zgromadzony na mieszkaniowej książeczce oszczędnościowej (a ściśle rzecz ujmując - na mieszkaniowym rachunku oszczędnościowym, jako szczególnego rodzaju rachunku bankowym) jest niewątpliwie kwotą zdeponowaną na rachunku bankowym w rozumieniu art. 13 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r.

Sprawa nie przedstawia się tak prosto, jeżeli chodzi o premię gwarancyjną.

Aczkolwiek prawo do premii gwarancyjnej jest uzależnione od zgromadzenia określonego wkładu na mieszkaniowej książeczce oszczędnościowej, premia ta przysługuje posiadaczowi książeczki dopiero po spełnieniu także innych warunków i jest udzielana dopiero przy likwidacji książeczki. Nie stanowi ona kwoty zdeponowanej na mieszkaniowym rachunku oszczędnościowym. Artykuł 13 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r., który wyłącza w pewnym zakresie stosowanie innych przepisów (art. 12 ust. 2 cyt. ustawy i art. 358¹ § 3 k.c.), a więc ma charakter przepisu wyjątkowego, powinien być wykładany ściśle. Nie można przeto przyjąć, że wyłącza on zastosowanie art. 358¹ § 3 k.c. do premii gwarancyjnej należnej posiadaczowi mieszkaniowej książeczki oszczędnościowej. Stwierdzenie to jednak nie jest wystarczające dla przesądzenia dopuszczalności sądowej waloryzacji tej premii.

Zapewnienie posiadaczowi mieszkaniowej książeczki oszczędnościowej już w umowie mieszkaniowego rachunku oszczędnościowego premii gwarancyjnej świadczy o tym, że strony umowy przewidywały możliwość nastąpienia istotnej zmiany siły nabywczej pieniądza i - mając na względzie własne interesy - uwzględniły ją, określając rozmiar świadczenia (premii gwarancyjnej) przysługującego posiadaczowi książeczki. Respektowanie zasady swobody umów (obecnie art. 353¹ k.c.) i autonomii woli stron powinno prowadzić do wyłączenia możliwości sądowej waloryzacji tak ustalonego świadczenia.

Nie można jednak nie dostrzegać rzeczywistych okoliczności, w jakich doszło do zawarcia umów mieszkaniowego rachunku oszczędnościowego. Zawarte one były na warunkach jednostronnie określonych przez Państwo w obowiązujących aktach normatywnych i powtórzonych w wydanych przez bank regulaminach. Posiadacze mieszkaniowych książeczek oszczędnościowych praktycznie pozbawieni zostali wpływu na ich treść. Nie akceptując ich mogli jedynie zrezygnować z oprocentowanego i premiowanego premią pieniężną gromadzenia środków na nabycie mieszkania, co wobec występujących od lat ograniczonych możliwości zaspokajania potrzeb mieszkaniowych z reguły pogorszyłoby tylko ich położenie.

Słuszność nakazywałaby, aby premia gwarancyjna, która miała zapewnić realną wartość wkładów zgromadzonych na mieszkaniowych książeczkach oszczędnościowych, a tego nie czyni, została odpowiednio zwaloryzowana. Nie można jednak przyjąć, że podstawę takiej waloryzacji może stanowić przepis art. 358¹ § 3 k.c., i to z kilku powodów.

Skoro - jak wynika z tego, co już powiedziano - źródłem treści mieszkaniowych rachunków oszczędnościowych tylko formalnie rzecz biorąc jest umowa, a w rzeczywistości ma ona oparcie we władczych działaniach Państwa, wkraczanie w tak związany i ukształtowany stosunek prawny za pomocą pozostającego w rękach sądu instrumentu ingerowania w stosunki cywilnoprawne, jakim jest art. 358¹ § 3 k.c., nie jest możliwe.

Wypada przy tym zauważyć, że zastosowanie mechanizmu waloryzacji premii gwarancyjnej na podstawie art. 358¹ § 3 k.c., jeżeli waloryzacja ta miałaby objąć wszystkich obecnych posiadaczy mieszkaniowych książeczek oszczędnościowych, wymagałoby, co prawda nie jednorazowo, ale w miarę likwidacji książeczek w związku z zajściem zdarzenia, z którym wiąże się udzielenie premii, przeprowadzenia około 5 milionów postępowań sądowych (spraw sądowych), bo, jak szacuje się, tyle obecnie jest nie zlikwidowanych książeczek oszczędnościowych.

O zmianie wysokości premii gwarancyjnej należnej posiadaczom mieszkaniowych książeczek oszczędnościowych powinno zadecydować Państwo, wykorzystując przysługujące mu prawne formy działania.

Taka waloryzacja premii gwarancyjnej została już, aczkolwiek w ograniczonym zakresie, zapewniona. Mianowicie, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1993 r. w sprawie dotacji na wypłatę premii gwarancyjnej od wkładów oszczędnościowych na budownictwo mieszkaniowe (Dz. U. Nr 59 poz. 268) przewiduje dotację ze środków budżetu Państwa na sfinansowanie wydatków banku na premię gwarancyjną dla posiadaczy mieszkaniowych książeczek oszczędnościowych, w wysokości ustalonej według zasad określonych w rozporządzeniu, która jest wysokością wyższą od wysokości premii, jaka należałaby się posiadaczom książeczek według zasad dotychczasowych. W tej sytuacji dopuszczenie waloryzacji premii gwarancyjnej przez sąd na podstawie art. 358¹ § 3 k.c. nie tylko umniejszyłoby znaczenie decyzji właściwego organu rządu o waloryzacji tej premii, ale stanowiłoby wyraz przekonania o możliwościach finansowych banku (Państwa), pozwalających na sprostanie obowiązkowi dokonania dalszej waloryzacji, podczas gdy powołane rozporządzenie należy odczytywać jako wyrażające realne możliwości takiej tylko waloryzacji, jaką ono przewiduje. Jak zaś przewiduje się, wypłacenie posiadaczom mieszkaniowych książeczek oszczędnościowych premii gwarancyjnej w wysokości ustalonej według zasad określonych w rozporządzeniu wymaga tylko w 1993 r. sumy około 4,5-5 bilionów złotych. Dla pełnej waloryzacji premii gwarancyjnej obliczonej od wkładów zgromadzonych na wszystkich nie zlikwidowanych książeczkach wymagana byłaby suma - której płatność rozłożona byłaby w czasie - około 50 bilionów złotych, a jak podają inne źródła - nawet około 80 bilionów złotych.

Należy wreszcie dodać, że gdyby podstawą waloryzacji premii gwarancyjnej, przysługującej posiadaczom mieszkaniowych książeczek oszczędnościowych, mógłby być art. 358¹ § 3 k.c., dla dokonania takiej waloryzacji musiałyby być spełnione przesłanki, które przepis ten przewiduje. Do przesłanek należą m.in. interes stron w dokonaniu waloryzacji i jej zgodność z zasadami współżycia społecznego.

Nie ulega wątpliwości interes posiadaczy mieszkaniowych książeczek oszczędnościowych w urealnieniu wartości zgromadzonych na książeczkach wkładów poprzez waloryzację premii gwarancyjnej, ustalonej od tych wkładów. Celem waloryzacji świadczeń przewidzianej w art. 358¹ § 3 k.c. jest jednak nie pełne zaspokojenie interesu jednej strony zobowiązania kosztem drugiej strony, lecz równomierne rozłożenie pomiędzy obie strony skutków zmiany siły nabywczej pieniądza. Przy stosowaniu art. 358¹ § 3 k.c. do zobowiązań banku (Państwa) należy zatem mieć na uwadze także interes i tej strony.

Powszechnie znane są ograniczone możliwości finansowe polskich banków. Obciążenie banku PKO sumami wynikającymi z waloryzacji premii gwarancyjnych mogłoby spowodować niewypłacalność tego banku, co ze względu na jego pozycję w systemie polskich banków podważyłoby stabilność tego systemu. Ze względu na stan budżetu Państwa sfinansowanie z tego budżetu wydatków na dalszą, poza wynikającą z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1993 r., waloryzację premii gwarancyjnej nie byłoby możliwe bez naruszenia podstawowych założeń budżetu. Nie tylko więc interes banku PKO jako strony umowy mieszkaniowego rachunku oszczędnościowego, ale i interes Państwa, a szerzej ujmując - interes społeczny, sprzeciwiają się takiej waloryzacji, co w świetle art. 358¹ § 3 k.c. wyłączałoby jej dokonanie na podstawie tego przepisu.

III. Bank Powszechna Kasa Oszczędności powołany został do życia dekretem z dnia 25 października 1948 r. o reformie bankowej (Dz. U. z 1951 r. Nr 36, poz. 279 ze zm.). Od wejścia w życie ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. - Prawo bankowe (Dz. U. Nr 20, poz. 108 ze zm.), tj. od dnia 1 lipca 1975 r., Powszechna Kasa Oszczędności stała się jednostką organizacyjną Narodowego Banku Polskiego. Z dniem 1 października 1987 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 września 1987 r. w sprawie wydzielenia powszechnych kas oszczędności z Narodowego Banku Polskiego i utworzenia Powszechnej Kasy Oszczędności - Banku Państwowego (Dz. U. Nr 29, poz. 159), które do zakresu działania nowo utworzonego banku przekazało m.in. przyjmowanie i obsługę wkładów oszczędnościowych (§ 3 ust. 1 pkt 1, § 5 pkt 1). Zgodnie z § 7 pkt 1 powołanego rozporządzenia bank PKO wstąpił w zakresie zadań przejętych z NBP w prawa i obowiązki stron umów zawartych z osobami fizycznymi. Stosownie zaś do § 8 ust. 1 tegoż rozporządzenia, w zakresie określonym w § 7, bank PKO przejął z mocy prawa wierzytelności i długi NBP, a bank ten został zwolniony z zobowiązań przejętych przez bank PKO. Od dnia 1 października 1987 r. umowy mieszkaniowego rachunku oszczędnościowego zawierane są przez bank PKO. Stroną tych umów jest więc obecnie - niezależnie od daty zawarcia umowy - bank PKO. Z faktu tego płynie wniosek, że na banku PKO, jako na stronie umowy, której elementem jest przyznanie wkładcy premii gwarancyjnej, spoczywa obowiązek jej wypłacenia.

Wątpliwości co do tej kwestii, wyrażone w drugim pytaniu skierowanym przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Sądu Najwyższego, powstały jednak dlatego, że już § 8 uchwały Nr 125 Rady Ministrów z dnia 22 maja 1965 r. w sprawie dalszego rozwoju oszczędzania na mieszkaniowych książeczkach oszczędnościowych Powszechnych Kas Oszczędności (M.P. Nr 27, poz. 136 ze zm.) stanowił, iż "premie gwarancyjne pokrywane będą z budżetu państwa". Według zaś § 7 ust. 2 uchwały 268 Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1982 r. w sprawie zasad realizacji i finansowania budownictwa mieszkaniowego "środki finansowe do zagwarantowania realności wkładów oszczędnościowych nie uzyskanych przez oprocentowanie, zapewnia się z budżetu państwa". W myśl zaś § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 1990 r. w sprawie udzielania dotacji na wypłatę premii gwarancyjnej od wkładów oszczędnościowych na budownictwo mieszkaniowe (Dz. U. Nr 72, poz. 424) "właścicielom wkładów oszczędnościowych na książeczkach mieszkaniowych... udziela się ze środków budżetu państwa dotacji w formie premii gwarancyjnej". Z kolei § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1993 r. w sprawie udzielania dotacji na wypłatę premii gwarancyjnej od wkładów oszczędnościowych na budownictwo mieszkaniowe mówi o udzielaniu "ze środków budżetu państwa dotacji w formie premii gwarancyjnej... dla posiadaczy wkładów oszczędnościowych na książeczkach mieszkaniowych..."

Różne sformułowania przytoczonych przepisów wskazują na jednakową wskazują na jednakową ich treść, której istotą jest postanowienie, że w ostatecznym wyniku finansowanie premii gwarancyjnej następuje z funduszów pochodzących z budżetu Państwa, przekazywanych bankowi PKO w drodze dotacji. Przepisy te nie oznaczają jednak, że Państwo staje się stroną umów mieszkaniowego rachunku oszczędnościowego w zakresie premii gwarancyjnej i że obowiązek jej wypłaty osobom uprawnionym ma Państwo. Do takiego wyjaśnienia zagadnienia prowadzi również treść ust. 2 § 7 i § 8 powołanego rozporządzenia z 1993 r. Przepisy te stanowią bowiem, że "premia gwarancyjna jest dopisywana do wkładu oszczędnościowego przez bank prowadzący rachunek oszczędnościowy" i że "refundacja bankom wypłat premii jest dokonywana z budżetu Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w terminie do końca kwartału następującego po kwartale, w którym premie zostały wypłacone". Z takiego unormowania wynika, że obowiązek wypłacenia posiadaczom mieszkaniowych książeczek oszczędnościowych premii gwarancyjnej spoczywa na banku PKO, a wypłaty powinny nastąpić z własnych środków banku z tym zastrzeżeniem, że będą one refundowane ze środków budżetowych Państwa.

Kierując się przytoczonymi względami Sąd Najwyższy, na podstawie art. 13 pkt 4 w związku z art. 16 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (jedn. tekst: Dz. U. z 1990 r. Nr 26, poz. 153 ze zm.), podjął uchwałę jak w sentencji.

OSNC 1993 r., Nr 12, poz. 208