Uchwała z dnia 1990-09-26 sygn. III AZP 3/90

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sygn. akt III AZP 3/90

Uchwała z dnia 26 września 1990 r. 

Przewodniczący: Prezes SN. J Wasilewski.

Sędziowie SN: J. Borkowski, J. Iwulski, A. Józefowicz (sprawozdawca), J. Łętowski, J. Kwaśniewski, W. Masewicz.

Sąd Najwyższy z udziałem prokuratora w Ministerstwie Sprawiedliwości, S. Trautsolta, w sprawie ze skargi Ryszarda C. na decyzję Naczelnego Architekta miasta W. z dnia 16 czerwca 1988 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki kraty balkonowej w lokalu nr 34 w budynku przy ul. 1 Sierpnia 26 w W. po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez skład pięciu sędziów Sądu Najwyższego postanowieniem z dnia 8 lutego 1990 r.:

"Czy założenie krat na zewnątrz okien i balkonów wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 prawa budowlanego - ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.)?"

podjął następującą uchwałę:

Założenie krat na zewnątrz okien i balkonów lokalu mieszkalnego w domu wielomieszkaniowym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Uzasadnienie 

Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego w W. decyzją z dnia 1 lutego 1988 r. nr (...) nakazał Mirosławowi K. rozbiórkę samowolnie zainstalowanych zewnętrznych krat balkonowych. Na skutek jego odwołania Naczelny Architekt miasta W. decyzją z dnia 16 czerwca 1988 r. nr (...) uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu swej decyzji, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że zainstalowanie krat w loggiach, oknach i balkonach nie wymaga uzyskania zezwolenia organów nadzoru budowlanego.

Wyrokiem z dnia 23 marca 1988 r. w sprawie (...) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił odwołanie od tej decyzji Ryszarda C., który zajmuje lokal mieszkalny w domu wielomieszkaniowym, położony nad lokalem Mirosława K. W uzasadnianiu swego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle art. 28 i art. 36-42 prawa budowlanego oraz § 44 rozp. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) i § 271 rozp. Ministra Administracji, Gospodarski Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), okratowanie balkonu jest robotą budowlaną nie wymagającą uzyskania pozwolenia budowlanego.

Od powyższego wyroku Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł rewizję nadzwyczajną, zarzucając rażące naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 3 prawa budowlanego i § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Zdaniem skarżącego, zakres definicji robót budowlanych, zawartej w art. 2 ust. 3 prawa budowlanego, obejmuje założenie krat na zewnątrz budynku, gdyż chodzi o montaż "innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego".

Jeżeli zatem założenie kraty na zewnątrz budynku jest robotą budowlana, to do jej wykonania konieczne jest uzyskanie pozwolenia budowlanego. Wynika to z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, a także z § 44 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, który wylicza rodzaje robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, a wśród nich nie wymienia założenia krat na zewnątrz budynku. Stanowisko takie zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 maja 1987 r. III ARN 6/87 (OSNCP 1988, z. 11 poz. 161) i w uchwale z dnia 15 września 1989 r. III AZP 11/89 (nie publ.).

Przy rozpoznawaniu rewizji nadzwyczajnej wyłoniło się przytoczone w sentencji uchwały zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które zwykły skład orzekający Sądu Najwyższego przedstawił do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Sądu Najwyższego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Dla wyjaśnienia przedstawionego zagadnienia prawnego zasadnicze znaczenie ma wykładnia pozostających ze sobą w przedmiotowym związku przepisów art. 2 ust. 3 i art. 28 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), które powinny być łącznie rozpatrywane. Artykuł 2 ust. 3 prawa budowlanego definiuje pojęcie robót budowlanych, a art. 28 ust. 1, 3 i 4 tego prawa ustanawiają ogólne zasady udzielania pozwoleń na budowę przed rozpoczęciem określonych w tych przepisach robót budowlanych, z wyjątkiem rodzajów robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określonych w drodze rozporządzenia przez Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska.

Artykuł 28 ust. 1 prawa budowlanego wprowadza regułę stanowiącą, że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Powstaje kwestia, czy założenie krat na zewnątrz okien balkonów i loggii jest robotą budowlaną w rozumieniu art. 2 ust. 3 prawa budowlanego. Przepis ten zalicza do robót budowlanych m.in. roboty polegające na budowie lub montażu urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Oczywiste jest, że do takich urządzeń należy zaliczyć kraty zainstalowane na zewnątrz budynku w otworach okiennych i balkonowych, które niewątpliwie wpływają na wygląd obiektów budowlanych. Niezależnie do oceny konstrukcji legislacyjnej art. 28 prawa budowlanego, należy stwierdzić, że z ust. 3 tego przepisu wyraźnie wynika, iż wykonywanie w miejscach publicznych wymienionych w nim przykładowo urządzeń wpływających na wygląd obiektów budowlanych wymaga również pozwolenia na budowę.

Powyższe zestawienie konsekwencji prawnych, wynikających z przytoczonych przepisów, umożliwia stwierdzenie, że prawo budowlane przyjęło jako generalną zasadę, iż roboty budowlane, o których mowa w art. 28 ust. 1 i 3 w związku z art. 2 ust. 3 prawa budowlanego, mogą być rozpoczęte dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Jednakże ustawodawca dopuszcza możliwość odstąpienia od tej zasady w odniesieniu do robót budowlanych zwolnionych, z uzasadnionych przyczyn, od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę, do których określenia upoważnia właściwego ministra w drodze rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 28 ust. 4 prawa budowlanego. Rozporządzenie wykonawcze zatem ma przedmiotowo normatywnie określić "rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę".

Wydane m.in. na podstawie powyższego upoważnienia ustawowego rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) wymienia w § 19 ust. 1 i § 44 ust. 1 roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, jak również w § 19 ust. 2 i 3 oraz § 44 ust. 2 i a contrario w § 19 ust. 1 pkt 1 roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę. Analiza powołanego rozporządzenia wykazuje, że nie zawiera ono zupełnego wyliczenia zarówno robót budowlanych, wymagających pozwolenia budowlanego, jak również robót, które mogą być rozpoczęte bez uprzedniego uzyskania tego pozwolenia. Dlatego pozytywne wyszczególnienie robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę, należy traktować jako niewyczerpującą egzemplifikację robót budowlanych, o których mowa w art. 28 ust. 1 i 3 prawa budowlanego oraz konkretyzację art. 2 ust. 3 prawa budowlanego, zawierającego ogólne określenie pojęcia robót budowlanych. Taki sposób wykonania upoważnienia ustawowego z art. 28 ust. 4 prawa budowlanego z jednej strony usuwa wątpliwości, czy określona robota budowlana mieści się lub nie w szerokim pojęciu robót budowlanych, zawartym w art. 2 ust. 3 prawa budowlanego, a z drugiej strony utrudnia właściwe zakwalifikowanie robót budowlanych, które nie zostały zaliczone w tym rozporządzeniu do żadnej z powyższych grup robót budowlanych, choć są robotami budowlanymi w szerokim znaczeniu, zawartym w art. 2 ust. 3 prawa budowlanego i mieszczą się w rozumieniu robót budowlanych, wymienionych w art. 28 ust. 1 i 3 prawa budowlanego, a tym samym objęte są wymaganiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem ich wykonania. Odnosi się to w szczególności do montażu lub wykonania w miejscach publicznych urządzeń wpływających na wygląd obiektów budowlanych, do których - jak to stwierdzono - należy zaliczyć okratowanie okien i balkonów w lokalach mieszkalnych w domach wielomieszkaniowych (z istniejącym swobodnym dostępem do ich otoczenia innych osób), których niniejsza sprawa dotyczy.

Za takim rozwiązaniem omawianego zagadnienia prawnego przemawia konstrukcja art. 28 ust. 1 i 3 prawa budowlanego, z której wynika ogólna zasada, że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem rodzajów robót zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określonych ustawowo lub w drodze rozporządzenia wydanego na podstawie art. 28 ust. 4 prawa budowlanego, który przewiduje wprowadzenie wyjątków od ogólnej reguły wyrażonej w art. 28 ust. 1 i 3 prawa budowlanego. Przepisy tego rozporządzenia, określające przedmiotowo rodzaje robót budowlanych, zwolnionych od uzyskania pozwolenia na budowę, zawierające wyjątki od ogólnej zasady prawnej wyrażonej w art. 28 ust. 1 i 3 prawa budowlanego, nie podlegają wykładni rozszerzającej.

Z powyższych wywodów wynika, że założenie krat na zewnątrz okien i balkonów jest wykonaniem roboty budowlanej, polegającej na montażu urządzenia wpływającego na wygląd obiektu budowlanego. W odniesieniu do tej roboty mają bezpośrednie zastosowanie konsekwencje, wynikające z ogólnej zasady określonej w art. 28 ust. 1 i 3 prawa budowlanego, skoro uprawniony do wykonania upoważnienia ustawowego właściwy naczelny organ administracji państwowej (kompetentny przedmiotowo) nie wymienił tego rodzaju roboty budowlanej w akcie wykonawczym do ustawy wśród robót budowlanych, zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Niewymienienie w rozporządzeniu z dnia 20 lutego 1975 r. montażu krat na zewnątrz okien, balkonów i loggii wśród robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę wynika nie tylko z potrzeby oceny przed założeniem krat zharmonizowania wyglądu zewnętrznego obiektu budowlanego z otoczeniem pod względem estetycznym i architektonicznym, gdyż stosownie do art. 5 ust. 1 prawa budowlanego obiekty budowlane powinny zapewnić m.in. bezpieczeństwo ludzi i mienia, odpowiednie warunki użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia i wentylacji, a także ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i normami. Wydając pozwolenie na budowę właściwy organ administracji państwowej nie może pomijać tych wymagań prawnych, lecz w razie potrzeby obowiązany jest je określić w pozwoleniu na budowę i powinny one być zachowane przy prowadzeniu robót (art. 29 ust. 1 prawa budowlanego). Rozpoznając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, właściwy organ administracji państwowej musi uwzględniać przy ocenie projektowanych robót budowlanych wszystkie wymagania stawiane przez prawo obiektom budowlanym.

Wygląd zewnętrzny obiektu budowlanego jest tylko jednym z elementów branych pod uwagę przy udzielaniu pozwolenia na budowę. Ważne są także inne wymagania prawa budowlanego, które nie mogą być pominięte przy wykonywaniu takiej roboty budowlanej, jak zakładanie krat na zewnątrz okien, balkonów i loggii, stanowiących po ich montażu trwałe urządzenie obiektu budowlanego, mające wpływ nie tylko na jego wygląd zewnętrzny, ale także na zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia (np. ewakuacji w razie pożaru, ochronę przed włamaniem z zewnątrz) oraz zachowanie wymagań użytkowych. Z tych względów należy przyjąć, że art. 28 ust. 1, 3 i 4 prawa budowlanego ustanawia, z określonymi wyjątkami, ogólną zasadę, iż roboty budowlane, wymienione w art. 2 ust. 3 tego prawa, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Podobne rozwiązanie problemu, zawartego w przedstawionym zagadnieniu prawnym (choć oparte wyłącznie na podstawie art. 28 ust. 1 prawa budowlanego i innej argumentacji prawnej), przyjął już Sąd Najwyższy w zwykłych składach w wyroku z dnia 27 maja 1987 r. III ARN 6/87 (OSNCP 1988, z. 11, poz. 161) oraz w uchwale z dnia 13 września 1989 r. II AZP 11/98 (nie publ.), w której udzielając odpowiedzi na zagadnienie prawne, przekazane przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził, że "założenie krat na zewnątrz okien, drzwi, balkonów i loggii wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 prawa budowlanego)".

Zdaniem Sądu Najwyższego, nie można podzielić poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 września 1982 r. I SA 613/82 i wyroku z dnia 23 marca 1988 r. IV SA 1086/88, że brak jest podstaw do przyjęcia poglądu, iż okratowanie okien, balkonów i loggii jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie jest on uzasadniony w świetle powyższej wykładni art. 2 ust. 3 i art. 28 ust. 1, 3 i 4 prawa budowlanego oraz § 44 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Doceniając jednak praktyczne znaczenie różnych aspektów poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można pomijać konsekwencji prawnych, wynikających z obowiązującego unormowania ustawowego, które bez uprzednich zmian legislacyjnych powinny być w pełni respektowane w praktyce i orzecznictwie sądowym.

Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.

OSNC 1991 r., Nr 1, poz. 2