Wyrok z dnia 2019-09-18 sygn. II SAB/Łd 52/19

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Dnia 18 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 roku sprawy ze skargi S. O. na bezczynność Dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 23 kwietnia 2019 roku; 3. zasądza od Dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] w Ł. na rzecz skarżącego S. O. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał

Uzasadnienie

S.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podniósł, że bezczynność organu dotyczy braku odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 23 kwietnia 2019 r. w zakresie średniego wynagrodzenia osób pracujących w Przedszkolu w rozbiciu na wskazane przez niego stanowiska pracy (bez danych osobowych) w latach 2016-2018.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 23 kwietnia 2019 r. wystąpił do Dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] w Ł. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał odpowiedzi, co narusza art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nadmienił także, iż pismem z dnia 27 grudnia 2018 r. wnioskował o udostępnienie planu finansowego jednostki, którego również nie otrzymał. Skarżący dodał, że w dniu 7 maja 2019 r. Dyrektor Przedszkola Miejskiego Nr [...] w Ł. wystosowała wniosek o spotkanie w związku ze złożonymi skargami.

Zdaniem skarżącego, z powyższego wynika, iż Dyrektor Przedszkola Miejskiego Nr [...] w Ł. nie stosuje przepisów prawa, zarówno związanych z procedurami postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa obligujących organ do realizacji zadań nałożonych tymi przepisami. Z tych względów skarżący wniósł o nałożenie na Dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] w Ł. dyscyplinującej kary finansowej w związku z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Przedszkola Miejskiego Nr [...] w Ł. wniosła o oddalenie skargi oraz o zwrot kosztów postępowania.

Jednocześnie Dyrektor wyjaśniła, iż na pismo skarżącego, które wpłynęło w dniu 27 grudnia 2018 r., udzielona została odpowiedź w dniu 30 stycznia 2019 r., a w celu przesłania planu finansowego drogą elektroniczną skarżący został poproszony o wskazanie adresu mailowego (brak adresu w deklaracji na rok szkolny 2018/2019). Zdaniem Dyrektor, adres poczty elektronicznej skarżący wskazał dopiero w 30 kwietnia we wniosku dotyczącym udostępnienia informacji publicznej.

Dyrektor podniosła również, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został co prawda datowany na dzień 23 kwietnia 2019 r., niemniej został doręczony do organu w dniu 30 kwietnia 2019 r. Ponadto Dyrektor dodała, że w dniu 13 maja 2019 r. w odpowiedzi na złożony wniosek jako Dyrektor Przedszkola Miejskiego nr [...] w Ł. udostępniła informację publiczną na podany przez skarżącego adres e-mail, a zatem w sposób i w formie zażądanej we wniosku.

Następnie Dyrektor w odniesieniu do kwestii wynagrodzenia m.in. pomocy kuchennej, woźnej, robotnika gospodarczego wyjaśniła, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Jak również Dyrektor stwierdziła, że wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 stycznia 2014r., II SA/Ol 1048/13, Legalis). Dodatkowo Dyrektor wskazała, że w dniu 24 maja 2019 r. wpłynęło pismo skarżącego, datowane na dzień 20 maja 2019 r., z żądaniem wydania przez Dyrektora Przedszkola decyzji. W dniu [...] decyzja została wydana.

Na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. skarżący poparł skargę i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz oświadczył, że odstępuje od wniosku o ukaranie organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Wskazać przy tym należy, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr [...] w Ł. w kwestii udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie dotyczącym wysokości średniego wynagrodzenia osób pracujących w tym Przedszkolu w rozbiciu na stanowiska pracy (bez danych osobowych) w latach 2016-2018, zgodnie ze wskazanymi przez skarżącego tabelami, tj. tabelą nr 1 obejmującą stanowsko (stopień nauczyciela): stażysta, kontraktowy, mianowany, dyplomowany; tabelą nr 2 obejmującą stanowiska pracy: dyrektor, z-ca dyrektora, pomoc nauczyciela, woźna oddziałowa, kucharka, pomoc kuchenna, robotnik gospodarczy, oraz zgodnie ze wskazanym sposobem udostępnienia tych informacji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych należy wskazać, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 646/10 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 września 2014 r., II SAB/Łd 103/14, dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym należało uznać, że skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Przechodząc zatem do oceny zasadności skargi na wstępie należy wskazać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 września 2014 r., II SAB/Łd 103/14, dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem.

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, powoływanej dalej jako: "u.d.i.p.". Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Jednocześnie należy wskazać, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Mając powyższe na względzie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Przedszkola Miejskiego Nr [...] w Ł. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a zatem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ww. art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Jednocześnie informację, jakiej żądał skarżący, tj. informację dotyczącą wysokości średniego wynagrodzenia osób pracujących w tym Przedszkolu w rozbiciu na stanowiska pracy (bez danych osobowych) w latach 2016-2018, co do zasady uznać należy za informację publiczną.

Należy jednak wskazać, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) może, ale nie musi, wiązać się z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Z brakiem takiej ingerencji będziemy mieć do czynienie przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku, II SAB/Gd 59/19, dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie w piśmiennictwie wskazuje się, że kwestia wynagrodzeń brutto pracowników instytucji publicznej ma charakter informacji publicznej, podlegającej udzieleniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś względy ochrony prawa do prywatności mają znaczenie w odniesieniu do tych pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych, lecz jedynie usługowe. Przy czym nie narusza prawa do prywatności ujawnienie wysokości wynagrodzeń na danym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnych pracowników (zob. szerzej Aleksandra Patryk, Wynagrodzenie pracowników instytucji publicznych jako przedmiot informacji publicznej, Lex, https://sip.lex.pl).

Jak dowodzi analiza akt niniejszej sprawy, do dnia wniesienia skargi (tj. do dnia 13 maja 2019 r.) Dyrektor Przedszkola Miejskiego Nr [...] w Ł. udostępniła informację dotyczącą części zakresu objętego wnioskiem, tj. informację dotyczącą wysokości średniego wynagrodzenia nauczycieli, dyrektora i starszego referenta zatrudnionego w placówce, w zakresie zaś dotyczącym pozostałych pracowików nie udostępniła żądanej informacji i nie wydała też decyzji odmawiającej jej udostępnienia ani nie poinformowała o braku możliwości udostępnienie informacji w żądanej formie. Dlatego też skarga w tym zakresie okazała się zasadna, bowiem organ w dniu wniesienia skargi pozostawał bezczynny.

Dopiero po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu organ wydał decyzję z dnia [...] nr [...], w której odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie informacji dotyczącej średniego wynagrodzenia osób pracujących na stanowiskach obsługowych w Przedszkolu Miejskim Nr [...] w Ł.. Okoliczność wydania tej decyzji rodzi jednakże ten skutek, że postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania wymaganych czynności w dniu orzekania przez Sąd okazało się bezprzedmiotowe. Tym niemniej kwestia legalności zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia dotyczącego wnioskowanego zakresu nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, bowiem tym przedmiotem jest wyłącznie zagadnienie bezczynności organu w załatwieniu konkretnej sprawy. Wydanie decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oznacza załatwienie sprawy przez organ, a zatem postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności, oceniając charakter bezczynności organu należało stwierdzić, że brak jest okoliczności, które usprawiedliwiałyby pogląd o tym, że organ w stwierdzonej bezczynności dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Wniesienie skargi na bezczynność w terminie nieprzekraczającym 30 dni od daty wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie pozwoliło rozciągnąć w czasie bezczynności organu, a długość tego okresu ma zasadniczy wpływ na ocenę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do przypisania takich cech działaniom organu.

Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 149 pkt 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej (pkt 2 sentencji wyroku) w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z kolei o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).

E.S.