Wyrok z dnia 2019-11-05 sygn. II OSK 3136/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Nakło nad Notecią od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1363/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 31 marca 2016 r. nr XX/448/2016 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1363/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 31 marca 2016 r. Nr XX/448/2016 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Uwzględniając skargę Prokuratora na powyższą uchwałę, Sąd pierwszej instancji uznał za zasadny zarzut naruszenia przez organ art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.s.g." oraz art. 4 i 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 296 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.o.a.n" poprzez zaniechanie opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego uchwały podjętej w dniu 31 marca 2016 r.

W motywach wyroku Sąd podzielił dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm.) jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jeżeli zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać na podstawie art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Sąd podniósł, że Rada Miejska nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 4 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Dlatego też należało stwierdzić, że kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Nakło nad Notecią, zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

1) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." w związku z art. 42 i art. 91 ust. 1 u.s.g. i w związku z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. poprzez błędne przyjęcie, że uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego poprzez zastosował nie tej normy procesowej;

2) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 42 i art. 91 ust. 1 u.s.g. i w związku z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. poprzez niezastosowanie tego przepisu w warunkach, kiedy skarga podlegała oddaleniu;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku, które konkretnie przepisy kwestionowanej uchwały świadczą o jej generalnym i abstrakcyjnym charakterze i o tym, że jest ona aktem prawa miejscowego;

4) art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie do kwestionowanej uchwały oraz poprzez błędne przyjęcie, że kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w N., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi Prokurator Rejonowy w N. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o oddalenie wniosku skarżącej kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istotą sporu w tej sprawie jest ustalenie, czy uchwała nr XX/448/2016 Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Nakło nad Notecią jest aktem prawa miejscowego lub też nie jest takim aktem. Po okresie rozbieżności orzecznictwa sądowego w kwestii zakwalifikowania programu opieki nad zwierzętami do kategorii aktów prawa miejscowego w ostatnich okresie wyraźnie dominuje pogląd, zgodnie z którym takie uchwały są aktami prawa miejscowego. Stwierdził to między innymi NSA w wyroku z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14, opub. w LEX nr 2199460 wskazując, że uchwała rady gminy zawierająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Sąd ten wyjaśnił nadto, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Taki program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt, a treść programu stanowią plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym.

Stanowisko to znalazło powszechną akceptację w kolejnych wyrokach NSA. Tylko tytułem przykładu można wymienić: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 661/17, opub. w Lex nr 2639381; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1574/18, opub. w LEX nr 2537315; wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, opub. w ONSAiWSA 2014 r., Nr 6, poz. 100; wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, opub. w Lex nr 2066405; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17, opub. w LEX nr 2346710.

W szczególności należy stwierdzić, że uchwała nr XX/448/2016 Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Nakło nad Notecią wprost nakłada obowiązki na schronisko dla bezdomnych zwierząt prowadzone przez Fundację "[...]" z siedzibą w S. zlokalizowane poza granicami Gminy Nakło nad Notecią (§ 2 ust. 3 ww. uchwały). § 6 pkt 1 i 2 uchwały nakłada obowiązki poszukiwania właścicieli i nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt.

§ 8 ust. 1 ww. uchwały nakłada obowiązek umieszczania bezdomnych zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym M. M., a § 9 uchwały określa obowiązek zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt przez określoną w tym przepisie klinikę weterynaryjną.

Przytoczone przepisy wskazują na nakładane obowiązki na podmioty pozostające poza strukturą administracji samorządu gminnego.

Jeżeli z treści uchwały wynika, że zawiera ona jakiekolwiek uprawnienie skierowane do podmiotów pozostających poza sferą administracji samorządowej lub pozwala na realizację obowiązku wobec tych podmiotów, to jest to akt prawa miejscowego. Co istotne, ustawodawca nie wprowadził definicji aktu prawa miejscowego, a tym samym w każdym przypadku należy odrębnie oceniać, czy dana uchwała jest takim aktem lub nie jest, chyba że sam ustawodawca kwestię tę rozstrzygnął.

Nietrafnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 42 i art. 91 ust. 1 u.s.g. i w związku z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. poprzez błędne przyjęcie, że uchwała w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego poprzez zastosowanie tej normy procesowej. Zgodnie z art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego artykułu, skoro trafnie wskazał, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, a więc podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. określa skutki uchwalenia aktu prawnego sprzecznego z prawem. Taki akt podlega unieważnieniu przez organ nadzoru w terminie 30 dni od daty jego doręczenia temu organowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny mimo posiadania kompetencji kontrolnych na uchwałami organów samorządu, nie jest organem nadzoru w znaczeniu normatywnym nad samorządem terytorialnym i tym samym nie wiąże go termin 30-dniowy do unieważnienia zaskarżonej uchwały.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Zgodnie z tym przepisem w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy, a ww. uchwała jest właśnie takim aktem.

Zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. nie poddaje się kontroli. Art. 4 ust. 1 ww. ustawy stanowi bowiem, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym miałoby polegać naruszenie ww. przepisu przez Sąd pierwej instancji, skoro unieważniona uchwała nie zawierała tak określonego vacatio legis.

Także zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 u.o.a.n. nie może być przedmiotem oceny, ponieważ przepis ten pozwala w uzasadnionych przypadkach na krótszy termin wejścia w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu we właściwym dzienniku urzędowym, a w skardze kasacyjnej nie ma uzasadnienia, na czym polega jego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji. Uniemożliwia to kontrolę tego zarzutu, ponieważ to strona skarżąca kasacyjnie a nie Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek uzasadnić zarzut zawarty w skardze kasacyjnej.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., a nie oddała skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał również na przepisy o charakterze indywidualno-abstrakcyjnym, które uzasadniają zakwalifikowanie przedmiotowej chwały do kategorii aktu prawa miejscowego.

Przytoczona treść wprost wskazuje, że program zawiera normy prawne skierowane do właścicieli zwierząt, do osoby zobowiązanej do przyjęcia zwierzęcia bezdomnego do gospodarstwa rolnego oraz normy regulujące zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej. Przytoczone przepisy przesądzają o tym, że taki program jest aktem prawa miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.