Wyrok z dnia 1993-01-08 sygn. III ARN 84/92

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Tezy

1. Termin "obłożna choroba" nie oznacza choroby powodującej konieczność nieustannego przebywania w łóżku, lecz taką chorobę, która powoduje istotne i trwałe zakłócenie warunków codziennej egzystencji chorego, wymaga otoczenia go stałą opieką i lekarską kontrolą.

2. Opóźnianie wydania przez organ administracji formalnej decyzji, która może być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinno być rozumiane jako faktyczne pozbawienie obywatela prawa do sądu, uzasadnia przeto zastosowanie art. 421 par. 2 Kpc.

3. Prawo do sądu jest fundamentalnym prawem obywatelskim w Rzeczypospolitej Polskiej, a jego naruszenie może i powinno być identyfikowane z naruszeniem interesu Rzeczypospolitej Polskiej.

Sentencja

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku pracy na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 1991 r. II SA 709/91

uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra (...).

Uzasadnienie

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł w dniu 21 października 1992 r. rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 1991 r. (...) ze skargi Leonarda M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 24 czerwca 1991 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku pracy.

Zaskarżonemu wyrokowi Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił rażące naruszenie prawa i interesu Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności art. 18 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej /Dz.U. nr 38 poz. 181 ze zm./ i art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa.

Na podstawie art. 422 par. 1 Kpc w zw. z art. 211 Kpa Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł zatem o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 24 czerwca 1991 r. i przekazanie sprawy temu Ministrowi w celu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w S. nr (...) z dnia 21 września 1988 r.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Skarżący - długoletni funkcjonariusz MO - w czasie wykonywania obowiązków służbowych w dniu 4 lipca 1988 r. uległ zawałowi serca, który został uznany za wypadek przy pracy w sprawie (...) Sądu Rejonowego w Suwałkach. W sprawie bezsporne jest także, że skarżący zgłosił się dnia 6 lipca 1988 r. do szpitala i przebywał tam do dnia 26 lipca 1988 r., a następnie korzystał z poszpitalnych zwolnień lekarskich, dopuszczających możliwość chodzenia; leczony był nadal z powodu tegoż zawału serca. Komisja uznała u skarżącego 75 proc. trwałej utraty zdrowia. W dacie podjęcia decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego /dnia 21 września 1988 r./ i w dacie rozwiązania tego stosunku /dnia 30 września 1988 r./ skarżący korzystał nadal ze zwolnienia lekarskiego poszpitalnego z powodu zawału serca.

W tej sytuacji skarżący uznał, że Szef Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w S., podejmując wspomnianą wyżej decyzję o rozwiązaniu z nim stosunku służbowego, naruszył art. 18 ust. 1 cyt. ustawy z 1985 r.

Nie podzielił tego poglądu Minister Spraw Wewnętrznych, który decyzją z dnia 24 czerwca 1991 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w S. z dnia 21 września 1988 r., dotyczącej zwolnienia ze służby Leonarda M.

Skarga zainteresowanego została oddalona zaskarżonym wyrokiem przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten wypowiedział pogląd, że art. 18 ust. 1 cyt. ustawy chroni funkcjonariusza przed zwolnieniem "w czasie obłożnej choroby" i tylko w okresie do 12 miesięcy wypowiedzenie tego stosunku było niedopuszczalne, ale tylko w czasie, gdy choroba miała charakter obłożny. Powołując się na "Mały Słownik Języka Polskiego" z 1969 r. Sąd przyjął, że obłożną jest "choroba zmuszająca do leżenia w łóżku". Skarżący w dacie podjęcia i doręczenia decyzji o rozwiązaniu stosunku pracy korzystał jednak ze zwolnień lekarskich, w których była adnotacja "może chodzić". Na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Inspektora do Spraw Orzecznictwa Lekarskiego Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w S. z dnia 13 kwietnia 1990 r. Sąd przyjął, że choroba obłożna skarżącego trwała 20 dni, tj. do dnia 26 lipca 1988 r., natomiast późniejsze długotrwałe zwolnienia z pracy były konsekwencją tej obłożnej choroby. W konsekwencji Sąd uznał, że decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby była zgodna z prawem, a zatem i zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych także prawa nie naruszyła.

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że zaskarżony przezeń wyrok jest wadliwy z następujących powodów:

Rzecznik Praw Obywatelskich uznaje za nieprawidłową i formalną interpretację pojęcia "choroby obłożnej", przyjętą przez NSA za "Małym Słownikiem Języka Polskiego" z 1969 r., i ograniczenie się przez Sąd do jednej tylko przesłanki /"leżenie w łóżku"/, co ma decydować o zakwalifikowaniu danej choroby jako "obłożnej".

Pomijając kwestię, że "Słownik" jest wyrazem indywidualnego poglądu autora wyjaśniającego ogólne znaczenie danego hasła, Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że trzeba zwrócić uwagę, że w sprawie chodziło o prawne pojęcie zwrotu użytego w art. 18 ust. 1 cyt. ustawy z 1985 r. Ustawa nie zawiera definicji pojęcia "choroba obłożna". Dla wyjaśnienia więc tego pojęcia należało mieć na uwadze zarówno względy prawne jak i medyczne, wynikające z charakteru instytucji prawnej regulowanej powołanym przepisem.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, nie ulega wątpliwości, że art. 18 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy miał charakter ochronny, chroniący m. in. funkcjonariusza trwale niezdolnego do służby przed natychmiastowym rozwiązaniem stosunku służbowego. Ustawodawca uznał, że chociaż w okresie ochronnym funkcjonariusz faktycznie nie pełni służby, to względy słuszności wymagały, aby nie dopuścić do natychmiastowego rozwiązania stosunku służbowego w okresie jego obłożnej choroby. W stosunku służbowym funkcjonariuszy MO przepis art. 18 ust. 1 spełnił podobną rolę jak w stosunku pracy art. 41 Kp w zw. z art. 53 par. 1 Kp, gdyż ze względu na charakter prawny stosunku służbowego, nie stosowało się w nim bezpośrednio przepisów kodeksu pracy. Porównanie wymienionych przepisów prowadzi - zdaniem Rzecznika - do wniosku, że cyt. art. 18 ust. 1 z jednej strony ukształtował korzystniej sytuację funkcjonariusza MO, gdyż przewidział ochronę przed zwolnieniem do 12 miesięcy od zachorowania, ale z drugiej strony, odstępując od wprowadzenia formalnych kryteriów choroby uzasadniającej ochronę, stworzył sytuację prawnie trudniejszą, wymagającą wykładni określenia "w okresie obłożnej choroby". Nie można podzielić wykładni przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż prowadzi do mniej korzystnej ochrony chorego funkcjonariusza MO przed zwolnieniem /według Sądu tylko 20 dni pobytu w szpitalu/ niż pracownika zatrudnionego w stosunku pracy, chociaż taka tendencja nie da się wyprowadzić ani z art. 18 ust. 1, ani też z całej ustawy z dnia 31 lipca 1985 r.

Jest to - według Rzecznika Praw Obywatelskich - jeden z argumentów przemawiających przeciwko przyjęciu "leżenia w łóżku" jako jedynej przesłanki pozwalającej zaliczyć daną chorobę do "obłożnej". Przy zawałach serca trzeba mieć ponadto na uwadze, że w niektórych szpitalach - co jest powszechnie znane - przyjmuje się jako jedną z metod leczenia chorego po zawale serca skłonienie go, aby już po kilku dniach od wystąpienia zawału zaczął chodzić, co m. in. wpływa na skrócenie okresu pobytu w szpitalu i wcześniejsze kontynuowanie dalszego leczenia w domu.

Dlatego - zdaniem Rzecznika - pojęcie "obłożnej" choroby należy tłumaczyć mając na uwadze "ciężkość" danego schorzenia i zagrożenie dla życia chorego dotkniętego daną chorobą. Przy tych kryteriach zawał serca niewątpliwie należy zaliczyć do chorób obłożnych, i to nie tylko w okresie, kiedy chory zmuszony jest leżeć, ale również kiedy zaczyna chodzić i kontynuuje leczenie w domu korzystając ze zwolnień zawierających zezwolenie na chodzenie. Nie ma obawy, że przy ciężkim przebiegu zawału serca i długotrwałym leczeniu poszpitalnym funkcjonariusz nie mógłby być zwolniony ze służby. Przepis stwarza bowiem maksymalną granicę, poza którą nie rozciąga się ochrona przed zwolnieniem. Jest to okres 12 miesięcy od zachorowania. Rzecznik Praw Obywatelskich wyraził także pogląd, że przepis art. 18 ust. 1 cyt. ustawy stwarza ochronę przed zwolnieniem "w okresie obłożnej choroby", a nie "w czasie obłożnej choroby" - jak twierdzi Sąd. Różnica - wbrew pozorom - nie jest drobna, lecz zasadnicza. Gdyby ochrona ograniczała się tylko do "czasu obłożnej choroby" można by bronić także interpretacji ścieśniającej przepisu, przyjętej faktycznie przez Sąd, że określenie "w czasie" zakłada ścisłe i bezpośrednie związanie z zachorowaniem na daną chorobę i leczeniem jej ostrego stadium, wymagającym leczenia szpitalnego.

Przepis, używając określenia "w okresie obłożnej choroby", nie ogranicza tego okresu tylko do ostrego stadium choroby i do leczenia szpitalnego. Dlatego poprawna i logiczna jest - zdaniem Rzecznika - teza, że pojęcie użyte w art. 18 ust. 1 ustawy z 1985 r. "w okresie obłożnej choroby" zakłada cały okres trwania i leczenia danej choroby, mającej charakter obłożny, w tym także okres leczenia poszpitalnego w domu.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, również art. 421 par. 2 Kpc nie stanowi przeszkody do rozpoznania rewizji nadzwyczajnej.

Rażące naruszenie przepisów chroniących chorego funkcjonariusza MO przed rozwiązaniem stosunku służbowego narusza również interes Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie od daty rozwiązania tego stosunku minęło już ponad 4 lata i zmieniły się przepisy chroniące trwałość stosunku służbowego funkcjonariuszy policji, ale:

a/ w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179/ odpowiedni przepis /art. 43 ust. 1/ przewiduje dalej idącą ochronę funkcjonariuszy trwale niezdolnych do służby, gdyż nie stopniuje choroby, która uzasadnia ochronę i nie powtarza słów o "okresie obłożnej" choroby;

b/ zainteresowany już od 1988 r. kwestionował decyzję o rozwiązaniu z nim stosunku służbowego, lecz wskutek bezczynności Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nie mógł doprowadzić do wydania decyzji, która mogłaby być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego /dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich dwukrotnie występował w tej sprawie do Ministra Spraw Wewnętrznych/.

Rzecznik Praw Obywatelskich wyraził w konsekwencji pogląd, że wymienione okoliczności potwierdzają stanowisko, iż kwestionowane orzeczenie narusza prawo w sposób tak zasadniczy i na tyle rażący, że należy je uznać za naruszające interes Państwa. W ramach tej sprawy - zdaniem rewidującego - należy zapewnić prymat praworządności nad stabilnością prawomocnych orzeczeń sądowych.

Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona, a argumenty w niej zawarte - przekonujące. Słusznie Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że odwołanie się przez NSA w zaskarżonym wyroku wyłącznie do gramatycznej wykładni przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. /Dz.U. nr 38 poz. 181 ze zm./ nie może być uznane ani za ostateczny, ani za w pełni wystarczający argument, pozwalający na oparcie na nim całego meritum rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie, że w "Małym Słowniku Języka Polskiego" /data wydania tego dzieła nie ma decydującego znaczenia/ pojęcie "choroba obłożna" oznacza "chorobę wymagającą leżenia w łóżku" może i powinno być oczywiście wzięte pod uwagę, nie może jednak decydować o tym, iż w postępowaniu przed niezawisłym sądem może być przyjmowane tylko i wyłącznie słownikowe znaczenie konkretnego pojęcia, że musi ono być rozstrzygające zawsze i w odniesieniu do wszystkich wypadków, i że nie może być poddane sądowej interpretacji. Wykładnia gramatyczno-słownikowa jest bowiem tylko jednym z przyjmowanych powszechnie w rozumowaniu prawniczym sposobów wykładni, a wnioski z niej płynące mogą być również często mylące i prowadzić do merytorycznie błędnych, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy, a w końcu również czasami do niesprawiedliwych i krzywdzących stronę procesu rezultatów. Dlatego też musi być ona uzupełniona wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni: historycznej, systemowej, funkcjonalnej, logicznej, a wreszcie - jeśli nie przede wszystkim - celowościowej, która w odniesieniu do indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych uznana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowywania intencji i celów ustawodawcy.

Wyraźnie widać to właśnie na przykładzie wad rozumowania zastosowanego w niniejszej sprawie. W aktach sprawy znajdują się m. in. opinie ekspertów - lekarzy, z których bez żadnej wątpliwości wynika, że zawał serca /a taką właśnie chorobę przebył skarżący/ jest uznany za bardzo ciężką chorobę, przy której chory bez szkody dla życia i zdrowia nie może prowadzić normalnej, niezakłóconej egzystencji i nie jest zdolny do podjęcia pracy zawodowej. Jednakże współczesne metody leczenia tej choroby /inaczej niż to było dawniej/ nie polegają wcale na długotrwałym przetrzymywaniu pacjenta w łóżku, a - wręcz przeciwnie - zalecają mu kontrolowany ruch, spacery i nawet podejmowanie normalnych życiowych czynności. Nie oznacza to jednak wcale, że pacjent jest zdolny do codziennej pracy, wiążącej się często z nieoczekiwanymi wysiłkami i stresami. Przeciwnie, pozostawać musi pod stałą, rygorystyczną opieką i kontrolą medyczną, której celem jest obserwowanie i analizowanie przebiegu leczenia i zdolności adaptacyjnych chorego, co - zgodnie z poglądami medycyny - może trwać i do 12 miesięcy. W każdym razie jednak zawał serca jest przez wiedzę medyczną identyfikowany powszechnie z chorobą obłożną i wymagającą długotrwałego leczenia. Wyjaśnienia ekspertów w tym zakresie znajdują się w aktach sprawy, tym niemniej nie zostały one wzięte przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę, rozważone i ocenione, choćby nawet jako nasuwający się kontrargument wobec czysto słownikowego rozumienia treści powołanego przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r.

Należy się również zgodzić z wyrażonym w rewizji nadzwyczajnej stanowiskiem, że cytowany wyżej przepis miał ewidentnie charakter ochronny, chroniący funkcjonariusza trwale niezdolnego do służby przed natychmiastowym rozwiązaniem stosunku służbowego. Zastosowanie reguł wykładni celowościowej prowadzi do wniosku, iż intencją tego przepisu było niedopuszczenie do natychmiastowych zwolnień funkcjonariuszy ze służby m. in. w okresach, gdy ciężka choroba, zakłócająca wszelką normalną egzystencję, wymagająca stałej pomocy w życiu codziennym i nieustannej kontroli lekarskiej, uniemożliwia im w sposób niewątpliwy pełnienie wszelkich obowiązków służbowych do tego stopnia, że niemożliwe jest nawet przeniesienie ich na inne stanowisko służbowe, wiążące się z mniej intensywnymi obowiązkami i zajęciami. Słusznie też Rzecznik Praw Obywatelskich sięgnął do reguł wykładni systemowej, wskazując na wnioski płynące z porównania odnoszących się do zbliżonych sytuacji ogólnych przepisów kodeksu pracy i przepisów pragmatyki milicyjnej, co prowadzi do poglądu, że funkcjonariusz MO podlegałby w analogicznej sytuacji słabszej i mniej korzystnej ochronie przed zwolnieniem niż pracownik zatrudniony w stosunku pracy, co byłoby w gruncie rzeczy sprzeczne z całą tendencją ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. i nie mogłoby odpowiadać intencjom ówczesnego ustawodawcy. Można zresztą wskazać - jako na dodatkowy argument - na przepis par. 13 zarządzenia Ministra Pracy i Spraw Socjalnych z dnia 30 grudnia 1974 r. w sprawie kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich /M.P. nr 42 poz. 263/, z którego wynika, że obłożny charakter choroby nie był również wówczas rozumiany jako rygorystyczny przymus nieustannego leżenia w łóżku. Do podobnych rezultatów można dojść analizując obecny stan ustawodawstwa odnoszącego się do służby funkcjonariuszy policyjnych art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179/, ponieważ przepis ten przewiduje dalej idącą ochronę policjantów niezdolnych do służby, a warunek "obłożności" choroby przestał obowiązywać.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zastosowane przez Naczelny Sąd Administracyjny rozumowanie, zgodnie z którym pojęcie "obłożna choroba" ma oznaczać tylko i wyłącznie chorobę wymagającą nieustannego leżenia w łóżku, jest przesadnie rygorystyczne, ekscesywne i nie oddaje właściwie istoty i roli rozwiązania zastosowanego w art. 18 ust. 1 cyt. wyżej ustawy. Zdaniem Sądu Najwyższego, pojęcie "obłożna choroba" powinno być rozumiane tak, że jest to choroba powodująca istotne i trwałe zakłócenie warunków codziennej egzystencji chorego, wymagająca otoczenia go stałą opieką i kontrolą lekarską. Zawał serca w tym rozumieniu zaliczałby się oczywiście do chorób obłożnych.

Ponieważ zakwestionowane przez Sąd Najwyższy rozumowanie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiło podstawową przesłankę wydanego przezeń orzeczenia, jest zatem oczywiste, że orzeczenie to /jak i poprzedzająca je decyzja/ muszą - zgodnie z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich - ulec na podstawie art. 422 par. 1 Kpc uchyleniu.

Sąd Najwyższy podzielił pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich co do dopuszczalności rozpoznania rewizji nadzwyczajnej mimo upływu terminu przewidzianego art. 421 par. 2 Kpc. Za uznaniem, że zaskarżone orzeczenie narusza nie tylko prawo /co zostało uzasadnione wyżej/, lecz również interes Rzeczypospolitej Polskiej, przemawiają następujące okoliczności:

Po pierwsze, zaskarżone orzeczenie rażąco narusza zasadę rygorystycznej ochrony, opartych na prawie i jego prawidłowej interpretacji, słusznych interesów pracownika. Zasada ta jest fundamentalna dla całego systemu prawa pracy obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej.

Po drugie, jak wywodził Rzecznik Praw Obywatelskich /a co nie zostało w toku procesu zakwestionowane przez stronę przeciwną/, kilkuletnie opóźnienie zwrócenia się skarżącego na drogę sądową zostało praktycznie wywołane milczeniem organów administracji spraw wewnętrznych, które - mimo wezwań - opóźniały wydanie formalnej decyzji w sprawie, która mogła być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jeśli zaś tak, to w istocie rzeczy zaniechania po stronie administracji spowodowały faktyczne pozbawienie skarżącego prawa do sądu. Prawo to zaś - w świetle utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego, powołującego się w tym zakresie także na art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - jest fundamentalnym prawem obywatelskim w Rzeczypospolitej Polskiej, a jego naruszenie może i powinno być identyfikowane z naruszeniem interesu Rzeczypospolitej Polskiej.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 422 par. 1 Kpc, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.