Uchwała z dnia 1993-04-07 sygn. III AZP 3/93

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Tezy

Rozstrzygnięcie o rewaloryzacji nie wypłaconych części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz o odsetkach za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania /art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ - następuje przez wydanie decyzji administracyjnej.

Sentencja

Sąd Najwyższy na pytanie prawne Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego:

Czy spory między Skarbem Państwa - organami administracji rządowej a osobami wywłaszczonymi powstałe na tle obowiązków tych organów wynikających z art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ podlegają rozstrzygnięciu w trybie decyzji administracyjnej, czy też stronie której odmawia się waloryzacji odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości lub stronie kwestionującej wysokość zwaloryzowanego odszkodowania /jego części/ albo wysokości odsetek z tytułu zwłoki w wypłacie takiego odszkodowania przysługuje droga przed sądem powszechnym w zakresie ustalenia wysokości wyżej wymienionego odszkodowania i ewentualnych odsetek? podjął następującą uchwałę:

Uzasadnienie

1. Przedstawione zagadnienie prawne aczkolwiek wyłoniło się na tle wykładni przepisu o charakterze przejściowym - art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ - wiąże się z problematyką o podstawowym i ogólnym znaczeniu. Chodzi mianowicie o rozróżnienie sprawy cywilnej i administracyjnej, o problem drogi sądowej oraz kompetencji organów administracji. Problematyka ta doczekała się bogatej judykatury i literatury. Wypracowano kryteria służące omawianemu rozróżnieniu; z natury rzeczy nie mogą być one na tyle ostre, by pozwalały na generalne rozdzielenie spraw powstających na pograniczu dwóch dziedzin prawa: cywilnego i administracyjnego.

Zagadnienie prawne sprowadza się do tego, czy orzekanie o rewaloryzacji nie wypłaconych części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości i o odsetkach za zwłokę lub za opóźnienie w wypłaceniu tegoż odszkodowania następuje w drodze cywilnej czy też administracyjnej, a także, do jakiego organu należy: sądu czy też organu administracji.

W celu udzielenia odpowiedzi posłużyć się zatem trzeba charakterystyką stosunku prawnego, na tle którego powstać może roszczenie o rewaloryzację i odsetki. Konieczne też będzie poszukiwanie normy kompetencyjnej dla ustalenia organu uprawnionego do orzekania.

2. Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. nr 30 poz. 127 ze zm./ należy do aktów prawnych regulujących zarówno problematykę cywilną, jak i administracyjną. Zachodzące w państwie zmiany stosunków społecznych i ekonomicznych znajdują wyraz w kolejnych nowelizacjach tej ustawy. Nowelizacja dokonana ustawą z dnia 29 września 1990 r. stanowi przejaw tendencji odchodzenia - w coraz większym stopniu - od administracyjnoprawnej regulacji gospodarki gruntami na rzecz regulacji o charakterze cywilnoprawnym.

W zakresie rozpatrywanej problematyki odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości nowelizacja ta dokonała istotnej proobywatelskiej zmiany: wprowadziła zasadę jednorazowego, a nie ratalnego wypłacania odszkodowania, rewaloryzacji odszkodowania oraz odesłała do kodeksu cywilnego w zakresie skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania /poprzednio obowiązujące przepisy mówiły o oprocentowaniu odszkodowania wypłaconego w ratach oraz o odsetkach "za zwłokę", do których stosować się miały "przepisy ogólne"/.

Omawianą nowelizacją wprowadzono w art. 7 ogólne odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego w sprawach nie uregulowanych w ustawie.

Na tle tak daleko idących zmian konieczne stało się wprowadzenie przytoczonego w pytaniu przepisu przejściowego. Reguluje on kwestie związane z odszkodowaniami, o których orzeczono pod rządami dotychczas obowiązujących przepisów, a które nie zostały wypłacone do czasu nowelizacji. Stanowi on, że nie wypłacone do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypłaca się jednorazowo po ich zrewaloryzowaniu, w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, a za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania przysługują odsetki na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Dla udzielenia odpowiedzi na postawione pytanie dotyczące wykładni tego przepisu konieczne jest rozważenie, czy roszczenia o rewaloryzację odszkodowania i o odsetki powstają na tle stosunku cywilnoprawnego, czy też administracyjnoprawnego.

3. Stosunek cywilnoprawny od administracyjnoprawnego odróżnia typ relacji między stronami stosunku, z których jedna jest organem administracji.

Gdy relacja ta oparta jest na zasadzie równości stron, a stosunek ma charakter ekwiwalentny, sprawa powstała na tle takiego stosunku ma charakter cywilny. Natomiast w przypadku, gdy stosunek prawny nosi cechy nierówności, podporządkowania, a świadczenia z nim związane należą do zarządzającej i wykonawczej działalności organu administracji, spór powstały na tle takiego stosunku ma charakter administracyjny.

Wywłaszczanie nieruchomości, któremu poświęcony jest rozdział 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tworzy stosunek prawny o cechach wyraźnie administracyjnych. Wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości /art. 47 ust. 1/. Jest to przykład nierówności stron stosunku prawnego i działania władczego organu administracji.

Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem /art. 55 ust. 1/. Ustalenie odszkodowania jest elementem koniecznym decyzji o wywłaszczeniu /art. 53 ust. 1 pkt 4/. Sprawy powstałe na tle wysokości odszkodowania należy zakwalifikować do spraw administracyjnych, podzielając poglądy wyrażone już w judykaturze Sądu Najwyższego /por. np. postanowienie z dnia 12 lipca 1972 r. I CZ 79/72, OSNCP 1973, z. 4 poz. 63 oraz postanowienie z dnia 26 czerwca 1990 r. IV CZ 126/90, nie publ./.

Roszczenie o rewaloryzację odszkodowania, powstałe na podstawie omawianego przepisu art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r., nie jest roszczeniem samoistnym.

Wobec jednoznacznego brzmienia tego przepisu nie może powstać spór co do konieczności rewaloryzacji /bez wprowadzenia tego przepisu rewaloryzacja nie byłaby zresztą możliwa/.

Spór o wysokość rewaloryzacji jest w istocie rzeczy sporem o wysokość odszkodowania, a więc o to, do jakiej kwoty ma być ono przeliczone.

Skoro więc spór o samo odszkodowanie nie jest sprawą cywilną, ponieważ nie powstaje na tle stosunku cywilnoprawnego, nie może być odmiennie zakwalifikowany spór o rewaloryzację, czyli przeliczenie /ustalenie na nowo wysokości/ tegoż odszkodowania.

4. Roszczenie o odsetki "za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania", o którym mowa w omawianym przepisie art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r., powinno być potraktowane podobnie. Roszczenie o odsetki jest bowiem roszczeniem akcesoryjnym. Obowiązek zapłaty odsetek jest pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej.

Skoro zatem obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnoprawnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tegoż odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Odesłanie do zasad kodeksu cywilnego zawarte w omawianym przepisie nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na posługiwanie się pojęciami i instrumentami zawartymi w kodeksie cywilnym na użytek rozpoznawania sprawy administracyjnej. Możliwość taka - podobnie jak omawiane wyżej generalne odesłanie do kodeksu cywilnego zawarte w art. 7 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - wynika ze wskazanej tendencji do stosowania instrumentów cywilnoprawnych w miejsce administracyjnoprawnych. Regulacja taka nie zmienia jednak stosunków prawnych ze swej istoty administracyjnych na cywilne ani też nie stwarza generalnego domniemania drogi sądowej dla wszystkich roszczeń powstających na tle omawianego przepisu lub - odpowiednio - przepisów ustawy o gospodarce gruntami (...).

Pogląd, że roszczenie o odsetki od świadczeń administracyjnoprawnych nie ma charakteru cywilnego, lecz administracyjny, został już wyrażony przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 grudnia 1992 r. /III AZP 27/92, Rejent 1993 nr 2, str. 162/, wydanej na tle stosowania ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa.

Roszczenie o odsetki w określonym zakresie nabiera pewnej niezależności, np. w zakresie jego przedawnienia /por. np. uchwałę SN z dnia 5 kwietnia 1991 r. III CZP 21/91 - OSNCP 1991 z. 10 poz. 121/. Niezależność ta nie idzie jednak tak daleko, by roszczenie o odsetki nabierało odmiennego charakteru prawnego od roszczenia głównego.

5. Jeżeli roszczenia o rewaloryzację i o odsetki od odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, do których odnosi się rozpatrywany przepis art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r., mają charakter administracyjnoprawny, to spory powstałe na ich tle nie są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 2 par. 1 Kpc, a zatem do ich rozpoznawania nie są powołane sądy powszechne. Skoro tak, to właściwe do orzekania w tych sprawach byłyby organy administracji. Właściwość organu administracji do orzekania w formie decyzji administracyjnej powinna wynikać ze stosownej normy kompetencyjnej. Normę taką znajdujemy wprost w omawianym przepisie art. 7. Adresatem normy tego przepisu jest organ administracji. Sformułowanie "wypłaca się" odnosi się do organu administracji /rejonowego organu rządowej administracji ogólnej/. Wniosek taki należy wyprowadzić z porównania tego przepisu z przepisami regulującymi wypłatę odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości.

Artykuł 58 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu sprzed nowelizacji z 1990 r. /t.j. Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ stanowił, że wywłaszczanie nieruchomości następuje za odszkodowaniem wypłacanym przez terenowy organ administracji państwowej z Funduszu Gospodarki Gruntami, a odszkodowanie wypłaca się w ratach rocznych z tym zastrzeżeniem, że okres spłaty odszkodowania nie może przekraczać 10 lat. Przepis ten regulował też sposób obliczania wysokości raty rocznej.

Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/ w art. 5 pkt 21 podpunkt I lit. "g" przypisała rejonowemu organowi rządowej administracji ogólnej kompetencję, określoną jako "wypłacanie odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości /art. 58 ust. 1/".

A zatem to rejonowy organ rządowej administracji ogólnej ma jednorazowo wypłacać nie wypłacone do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. części odszkodowania w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Wypłacenie ma poprzedzić zrewaloryzowanie nie wypłaconych części odszkodowania /"po ich zrewaloryzowaniu"/. Zrewaloryzowanie, podobnie jak obliczenie ewentualnie należnych odsetek, powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Jest to bowiem załatwienie sprawy co do jej istoty /art. 104 Kpa/ przez orzeczenie o skonkretyzowanych uprawnieniach strony postępowania administracyjnego. Postępowanie to wprawdzie już zakończyło się w zakresie wywłaszczenia, ale z mocy omawianego przepisu ustawy strona zyskała nowe roszczenia, które powinny być skonkretyzowane co do wysokości, a konkretyzacja ta powinna nastąpić po wszczęciu postępowania z urzędu /art. 61 par. 1 Kpa/ w drodze decyzji organu /skoro przepis Kpa nie stanowi w tym przypadku inaczej - art. 104 par. 1 Kpa/, nie zaś czynności technicznej urzędnika.

Orzeczenie o rewaloryzacji w formie decyzji administracyjnej przewidziane jest wprost w odniesieniu do innej sytuacji regulowanej ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Artykuł 69 ust. 2 stanowi, że w razie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia a osobą, na której rzecz następuje zwrot, zawarte ma być w decyzji o zwrocie nieruchomości. Na podstawie delegacji przewidzianej w ust. 3 tegoż art. 69 wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 315 ze zm./. Paragraf 6 cyt. rozporządzenia przewiduje, że rozliczenia, o których mowa w par. 3 i 4 /dotyczące zwrotu przez właściciela odszkodowania, potrąconych z odszkodowania kwot na spłatę zobowiązań i nakładów/, podlegają waloryzacji. Waloryzacji dokonuje się stosując wskaźniki cen detalicznych towarów i usług ogółem ogłaszane w dziennikach statystycznych Głównego Urzędu Statystycznego, a w razie braku danych o tych wskaźnikach należy posługiwać się wskaźnikami cen towarów konsumpcyjnych.

W tym przypadku nie ma wątpliwości, że o waloryzacji orzeka organ administracji w formie decyzji administracyjnej. Natomiast roszczenie o odsetki występuje również w innych działach prawa administracyjnego, np. w prawie podatkowym i celnym i orzeka o nim organ administracji w formie decyzji. Dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia nie może mieć zasadniczego znaczenia wyliczenie elementów decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu zawarte w art. 53 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wyliczenie to - obejmujące ustalenie odszkodowania, a pomijające odsetki i rewaloryzację - nie ma charakteru katalogu zamkniętego, poprzedzone jest bowiem zwrotem "w szczególności". Z pominięcia odsetek i waloryzacji w tym przepisie nie można wyprowadzić zatem wniosku o braku podstaw do orzeczenia w formie decyzji administracyjnej co do tych kwestii na podstawie omawianego art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r.

Powyższe względy uzasadniają udzielenie odpowiedzi zawartej w sentencji uchwały.