Uchwała z dnia 1997-06-23 sygn. OPK 1/97

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Tezy

Odmówić udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytania prawne.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Skoniecznego w przedmiocie ustalenia opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w sprawach z odwołań: 1/ Haliny K. od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 6 stycznia 1997 r., 2/ Joanny G. od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 10 stycznia 1997 r., 3/ Krystyny G. od decyzji Wójta Gminy O. z dnia 6 stycznia 1997 r., 4/ Krystyny G. od decyzji Wójta Gminy O. z dnia 6 stycznia 1997 r., po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 1997 r. na posiedzeniu jawnym pytań prawnych pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), zgłoszonych na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, o następującym brzmieniu:

1. Czy opłata za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, przewidziana w art. 111 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, wprowadzona przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 127 poz. 593/, wnoszona jest również przez podmioty prowadzące sprzedaż na podstawie zezwoleń wydanych przed wejściem w życie tej nowelizacji, tj. przed dniem 29 grudnia 1996 r. /art. 8 ustawy z dnia 12 września 1996 r./, a jeżeli tak, to za które okresy objęte zezwoleniami jest wnoszona?

2. Czy przewidziana przez art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi opłata za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych pobierana jest za okresy roczne liczone od daty wydania zezwolenia, czy też za kolejne lata kalendarzowe.

3. Czy znajduje oparcie w prawie naliczanie opłat za część zezwoleń /jak w pytaniach 1 i 2/ obejmujących okresy krótsze niż rok?

podjął następującą uchwałę:

Uzasadnienie

Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego Województwa (...), rozpatrując odwołania od decyzji naliczających opłaty za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie art. 111 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, uznał, że w tych sprawach występuje problem prawny budzący poważne wątpliwości, sprowadzający się do kwestii zasadności naliczania opłat za zezwolenia wydane przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 127 poz. 593/, to jest przed dniem 29 grudnia 1996 r., oraz problemy odrębne, dotyczące okresu, za który pobierana jest opłata, możliwości pobierania opłat z góry i naliczania opłat "cząstkowych". Skład orzekający zwrócił się do pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniami prawnymi, łącznie dla wszystkich spraw i ze wspólnym uzasadnieniem. Proponowane pytania miały treść przedstawioną na wstępie.

Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego Województwa (...) uwzględnił ten wniosek i uchwałą nr 1/97 z dnia 6 lutego 1997 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniami prawnymi o podanej wyżej treści.

Pytania prawne zostały sformułowane na tle następujących, bezspornych stanów faktycznych.

W sprawie z odwołania Haliny K. od dwóch decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 6 stycznia 1997 r. nr II-9/A/8/95 i II-9/B/3/95 /nr SKO VI/155/97/ naliczono opłaty za zezwolenia na sprzedaż w kawiarni przy Galerii (...) w O. napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 procent i od 4,5 procent do 18 procent alkoholu. Halina K. ma zezwolenia na sprzedaż takich napojów alkoholowych, wydane dnia 21 września 1995 r. Naliczone opłaty obejmują cały rok 1997 /od 1 stycznia 1997 r. do 31 grudnia 1997 r./. Powodem wniesienia odwołania była ich wysokość /326 zł od każdego zezwolenia/, która może doprowadzić do konieczności rezygnacji z prowadzenia kawiarenki i galerii. Prezydent Miasta O., przesyłając to odwołanie, stwierdził, że opłaty naliczono według przepisów nowelizujących ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /ustawa z dnia 12 września 1996 r./, które nie przewidują ulg i zwolnień, natomiast przewidują wygaśnięcie zezwoleń w razie niedokonania kolejnej wpłaty za zezwolenie w terminie miesiąca od rozpoczęcia kolejnego roku ważności zezwolenia; kierował się przy tym wytycznymi Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

W sprawie z odwołania Joanny G. od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 10 stycznia 1997 r. nr I-57/A/49/95 /nr SKO VI/211/97/ stan faktyczny był analogiczny i bezsporny, z tą różnicą, że ważność posiadanego przez Joannę G. zezwolenia upływa w trakcie 1997 r., a opłatę "nową" naliczono jako opłatę cząstkową za 9 miesięcy 1997 r. Joanna G. ma zezwolenie ważne od dnia 23 września 1995 r. do dnia 22 września 1997 r. i w odwołaniu podniosła, że uiściła od niego opłatę skarbową, a więc ponowne pobieranie opłaty jest niesprawiedliwe, godzi w prawomocną decyzję i podważa zaufanie do stałości prawa.

W sprawie z odwołania Krystyny G. od decyzji Wójta Gminy O. z dnia 6 stycznia 1997 r. nr 6430/144/96 /nr SKO VI/212/97/, naliczającej opłatę za zezwolenie na sprzedaż napojów o zawartości do 4,5 procent alkoholu w okresie od 1 stycznia do 31 stycznia 1997 r., stan faktyczny jest bezsporny, a treść decyzji sprowadza się do żądania nowych opłat za zezwolenie wydane przed dniem wejścia w życie ostatniej nowelizacji. W tej sprawie nie ma problemu opłat "cząstkowych", pozostaje natomiast problem naliczenia opłaty za okres roku kalendarzowego. Zarzuty odwołania sformułowane są podobnie jak zarzuty odwołania Joanny G.

W sprawie kolejnego odwołania Krystyny G. od decyzji Wójta Gminy O. z dnia 6 stycznia 1997 r. nr 6430/144/96 /nr SKO VI/226/97/, naliczającej opłatę za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości ponad 18 procent alkoholu w barze uniwersalnym w B. za okres od 1 stycznia 1997 r. do 10 listopada 1997 r., stan faktyczny jest również nie kwestionowany, a odwołanie zawiera zarzuty podobne jak odwołanie Joanny G. i pierwsze odwołanie Krystyny G.

W uzasadnieniu uchwały Samorządowe Kolegium Odwoławcze Województwa (...) podało, że wykładnia przepisów będących podstawą wyżej wymienionych decyzji budzi poważne wątpliwości z powodu naliczenia opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych osobom, które zezwolenia te uzyskały na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących. W przepisach przejściowych ustawy nowelizującej z dnia 12 września 1996 r. brak jest regulacji odnoszących się do zezwoleń na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych wydanych przed jej wejściem w życie. Ponadto art. 111 ust. 4 znowelizowanej ustawy nakazuje wnoszenie tej nowej opłaty w "rocznych okresach", nie precyzując, czy ma to być rok liczony od daty wydania zezwolenia, czy też rok kalendarzowy. Przepis art. 18 ust. 8 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. w obecnym brzmieniu mówi o "niedokonaniu kolejnej wpłaty w terminie miesiąca od rozpoczęcia kolejnego roku ważności zezwolenia", co - jak się wydaje - wiąże początek tego roku z datą wydania zezwolenia. Wydaje się też, że użyty w tym przepisie zwrot "kolejna wpłata" uzależnia wygaśnięcie zezwolenia od zaniechania wniesienia nie jednej, ale co najmniej drugiej należnej wpłaty. Przepis art. 18 ust. 8 pkt 5 ustawy sugeruje również, że opłatę należy wnosić " z góry", to jest w trakcie tego roku, za który jest pobierana. Nie wynika to jednak z art. 18 ust. 4, który jest sformułowany niejednoznacznie. Również art. 111 ust. 1 nie rozstrzyga, kiedy /w trakcie czy po upływie roku ważności zezwolenia/ ma być pobierana nowa opłata na rzecz gminy. Przepisy art. 111 ust. 1, art. 18 ust. 4 i art. 18 ust. 8 pkt 5 ustawy zatem nie harmonizują ze sobą i są niejasne.

Kolejną wątpliwą kwestią jest to, że zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do czasu wejścia w życie nowelizacji z dnia 12 września 1996 r. podlegały opłacie skarbowej na podstawie odrębnych przepisów. Opłata ta była wnoszona z góry za cały okres zezwolenia, a zatem powstaje problem, czy naliczanie nowej opłaty nie godzi w prawa nabyte podmiotów mających ważne zezwolenia, wydane pod rządem innych przepisów. Równocześnie przyjęcie wprost dosłownego brzmienia przepisu art. 18 ust. 8pkt 5 ustawy stwarza istotne problemy w co najmniej dwóch sytuacjach: obliczania obrotu, przy którym naliczana jest opłata zwiększona, i naliczania tych opłat w odniesieniu do punktów sprzedaży mających kilka rodzajów zezwoleń o różnych datach obowiązywania oraz zaplanowania przez gminy środków na zadania określone w art. 41 ustawy. Przepisy art. 111 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy wyraźnie odnoszą obrót do wszystkich napojów alkoholowych łącznie, podczas gdy art. 111 ust. 2 w związku z art. 18 ust. 1a pozwala na wydawanie odrębnie trzech rodzajów zezwoleń odrębnie opłacanych. Ponadto, zdaniem Kolegium, brak w znowelizowanych przepisach rozwiązań przewidujących wnoszenie opłat za okresy krótsze niż rok, a tym samym uzasadniona jest wątpliwość, czy naliczanie opłat za część zezwoleń, obejmujących okresy krótsze niż rok, znajduje podstawę w prawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na tle obowiązującego stanu prawnego pojawia się przede wszystkim problem dopuszczalności ustalania w drodze decyzji administracyjnej opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 111 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, zwanej dalej "ustawą", dodanym przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 127 poz. 593/, zwanej dalej nowelizacją z września 1996 r. Dopiero bowiem pozytywne rozstrzygnięcie tej kwestii pozwala na rozważenie wątpliwości podniesionych w przedstawionych pytaniach.

Przepis art. 111 ustawy stanowi, że w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 ustawy gminy pobierają opłatę za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18. Opłatę tę ustala się w wysokości odpowiadającej urzędowej cenie detalicznej 5 l spirytusu luksusowego za każdy rok objęty zezwoleniem - na sprzedaż napojów zawierających do 18 procent alkoholu i 20 l spirytusu luksusowego za każdy rok objęty zezwoleniem - na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18 procent alkoholu /art. 111 ust. 2/. Opłata ta jest wnoszona do kasy gminy w rocznych okresach wraz z pisemnym oświadczeniem o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim /art. 111 ust. 4/.

Z kolei przepis art. 18 ust. 8 pkt 5 ustawy stanowi, że zezwolenie wygasa w wypadku "niedokonania kolejnej wpłaty za zezwolenie w terminie miesiąca od rozpoczęcia kolejnego roku ważności zezwolenia".

Powołane przepisy w istocie nie są jasne i wymagają interpretacji. W piśmiennictwie zarysowały się w tej kwestii różne stanowiska /I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas - Wspólnota 1997 nr 5 str. 18; Stahl Małgorzata, J. P. Tarno - Wspólnota 1997 nr 11 str. 20/. Pierwsze sprowadza się do tezy, że ustalenie opłaty za zezwolenie powinno następować w drodze decyzji administracyjnej. Za stanowiskiem takim ma przemawiać sformułowanie użyte w art. 111 ust. 2 ustawy, że "opłatę ustala się" /przy braku odesłania do podmiotów funkcjonujących poza systemem administracji publicznej/, co oznacza, że opłatę ustala w formie decyzji administracyjnej wójt /burmistrz, prezydent/, a dodatkowo także fakt, że prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych, jak wynika z art. 18 ustawy, jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, a takie sprawy - zgodnie z art. 104 Kpa - załatwiane są w formie decyzji administracyjnej. Powoływany jest także pogląd Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego jeśli przepisy należące do sfery prawa administracyjnego przyznają organowi administracji pewne władztwo, którego przejawem mogą być akty jednostronne skierowane na zewnątrz, to władztwo to powinno być wykonywane w formie decyzji administracyjnej /uchwała SN z dnia 4 grudnia 1992 r. III AZP 26/92 - OSNCP 1993 nr 3 poz. 28, wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 1994 r. - Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1994 Nr 4-5/. Za tym stanowiskiem miałoby przemawiać także to, że aby móc orzec o wygaśnięciu decyzji /zezwolenia/ m.in. z powodu niewniesienia opłaty w ciągu miesiąca od rozpoczęcia kolejnego roku ważności zezwolenia, trzeba najpierw decyzją ustalić warunki uiszczenia opłaty.

Temu stanowisku można przeciwstawić inne, również znajdujące podstawę w orzecznictwie sądowym, w myśl którego w sytuacji, gdy obowiązek uiszczania opłaty wynika wprost z ustawy, dokonanie jej obliczenia nie powinno następować w drodze decyzji, ale w drodze czynności materialno-technicznej typu wykonawczego, w trybie pozaprocesowym, lub w drodze samoobliczenia /wyrok NSA z dnia 19 lipca 1983 r. II SA 771/83, ONSA 1983 Nr 2 poz. 61; także orzecznictwo, zgodnie z którym załatwienie sprawy przez wydanie decyzji odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy prawa materialnego lub innych przepisów załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1985 r. III SA 988/85 - ONSA 1985 Nr 2 poz. 38/. Za przyjęciem takiego stanowiska w odniesieniu do opłaty, o której mowa w art. 111 ustawy, przemawiają - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - następujące względy:

Wprawdzie sprawa sprzedaży detalicznej wyrobów alkoholowych jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, załatwianą w formie decyzji administracyjnej, jednakże "władcze" rozstrzyganie obejmuje takie kwestie, jak określenie miejsca, formy, sprzedaży, rodzaju napojów alkoholowych, terminu ważności zezwolenia. To władztwo natomiast nie obejmuje ustalania /art. 111 ust. 2/ opłaty, której wysokość określona jest ustawowo, a obowiązek uiszczania wynika bezpośrednio z przepisów ustawy /art. 111 ust. 4 i art. 18 ust. 8 pkt 5/. Stanowisko takie wynika ponadto z charakteru opłaty. Jest to opłata "za zezwolenie" uiszczana corocznie, a jej wysokość w kolejnych latach ważności zezwolenia zależy od wysokości obrotów. Tak więc jest to opłata o charakterze publicznoprawnym, powiązana z ustawowymi zadaniami gmin, których realizacji ma służyć, ale obowiązek jej wnoszenia wynika wprost z ustawy, która jednocześnie reguluje jej wysokość. Przemawia to za rezygnacją z formy decyzji dla ustalenia opłaty. Taki pogląd potwierdza również przepis art. 111 ust. 4 ustawy, stanowiący, że opłatę wnosi się do kasy w rocznych okresach wraz z pisemnym oświadczeniem o wartości sprzedaży w roku poprzednim. Zastosowana konstrukcja sprawia, że oświadczenie, o jakim mowa w powyższym przepisie, ma dokumentować wysokość wniesionej już opłaty. Wykładnia językowa prowadzi do wniosku, że składanie oświadczenia ma charakter informacyjny i nie stwarza dla organu uprawnień do ustalenia w drodze decyzji kolejnej opłaty. Ponadto zwrot "ustala się" /art. 111 ust. 2 ustawy/ należy rozumieć nie jako kompetencję właściwego organu do wydania decyzji ustalającej opłatę za zezwolenie, ale jako wprowadzenie sztywnej reguły ustawowej określającej wysokość opłaty. W tej sytuacji "obliczenie" opłaty ma charakter czynności rachunkowej, materialno-technicznej, przy czym nie jest istotne, czy obliczenia tego dokona zobowiązany, czy też organ w trybie pozaprocesowym. Jeśli zatem samo sformułowanie "ustala się" nie przesądza o władczym charakterze rozstrzygnięcia, to pogląd o decyzyjnej formie ustalania opłaty należy uznać za nietrafny.

Stanowisko negujące możliwość decyzyjnego ustalania opłaty za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wynika także z przepisu art. 18 ust. 8 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym niedokonanie kolejnej wpłaty za zezwolenie w terminie miesiąca od rozpoczęcia kolejnego roku ważności zezwolenia powoduje wygaśnięcie zezwolenia /R. Sawuła: Administracyjnoprawne środki ograniczania dostępności alkoholu, "Samorząd Terytorialny" 1997, nr 3, str. 75/. Ustawowe związanie negatywnych dla podmiotu gospodarczego konsekwencji z nieuiszczeniem opłaty potwierdza wynikanie obowiązku jej wnoszenia bezpośrednio z ustawy, a więc bez potrzeby wydania decyzji. Tym samym nie ma podstaw, by obowiązek uiszczania opłaty nakładać w zezwoleniu lub w drodze dodatkowej decyzji /w sprawach z odwołania Haliny K. w uzasadnieniach decyzji z dnia 6 stycznia 1997 r., ustalających opłaty, Prezydent Miasta O. wyjaśnił, że stanowią one integralną część zezwoleń z dnia 21 września 1995 r./.

Sąd rozważał także następstwa dla adresata przyjęcia takiej ustawowej konstrukcji decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych. Przede wszystkim należy uwzględnić, iż coraz częściej ustawodawca odchodzi od stosowania formy decyzyjnej w sprawach realizacji określonych obowiązków względem państwa i samorządu terytorialnego. Przyjmowane rozwiązania prawne zmierzają do odchodzenia od kształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem /jego organami/ a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji, na rzecz obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. Przy tego typu rozwiązaniu wymaga wyjaśnienia, czy zapewnione są środki ochrony praw podmiotów administrowanych, a przede wszystkim czy występuje możliwość uruchomienia sądowej kontroli działania organów administracji publicznej dochodzących wykonania przez obywatela /inny podmiot/ jego obowiązków wynikających wprost z ustawy.

Obecnie obowiązujące przepisy prawne pozwalają adresatowi obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa podejmować działania zmierzające do ochrony jego praw. W sytuacjach wątpliwych, zarówno co do samego obowiązku uiszczenia opłaty, jak i co do jej wysokości, może dojść do wyrażenia w tym przedmiocie stanowiska przez organ gminy z inicjatywy zainteresowanego podmiotu prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych lub z urzędu. Stanowisko to, jako akt lub czynność dotycząca stwierdzenia obowiązku wynikającego wprost z przepisów prawa, będzie podlegać kontroli sądowej na podstawie i w trybie przepisów art. 16 ust. 1 pkt 4 i art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Niewyrażenie zaś takiego stanowiska przez organ gminy, mimo żądania podmiotu gospodarczego w tym przedmiocie, uprawniać będzie do zaskarżenia bezczynności organu na podstawie art. 17 ustawy o NSA. Natomiast w razie konkretyzacji obowiązku w tytule egzekucyjnym możliwość zaskarżenia do NSA postanowień wydawanych w toku postępowania egzekucyjnego w administracji wynika z art. 16 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy o NSA.

Podsumowując powyższe wywody, należy uznać, iż przedstawiona interpretacja przemawia za stanowiskiem, że w istocie ustalanie opłaty jest czynnością materialno-techniczną dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisu prawa, dokonywaną w trybie pozaprocesowym przez właściwy organ lub w drodze samoobliczenia, a zatem decyzyjny tryb ustalania opłaty narusza prawo.

Przyjęcie stanowiska o niedopuszczalności decyzyjnego trybu ustalania omawianych opłat czyni bezprzedmiotowymi przedstawione pytania i prowadzi do odmowy udzielenia na nie odpowiedzi. Skoro bowiem nie ma podstaw prawnych do wydania przez wójta /burmistrza/ lub prezydenta miasta decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, to rozstrzygnięcie spraw niniejszych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zależy od udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ podjął uchwałę o odmowie udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytania prawne.