Wyrok z dnia 1998-04-02 sygn. IV SA 1438/96

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Tezy

Ustalenie w postępowaniu nieważnościowym, że brak jest przesłanek przewidzianych w art. 156 par. 1 Kpa, po rozpoznaniu sprawy na wniosek złożony przez stronę postępowania, skutkuje wydaniem orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, nie zaś odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, zgodnie jednak z przyjętą w doktrynie oraz w orzecznictwie zasadą, że dopuszczalne, a nawet konieczne w pewnych sytuacjach jest stosowanie w drodze analogii przepisów normujących określone kwestie procesowe, w razie zniszczenia lub zaginięcia akt sprawy administracyjnej, w drodze analogii powinny być stosowane przepisy księgi czwartej kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt /art. 716 - 729 Kpc/.

Stwierdzenie w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, że zostały spełnione określone w prawie materialnym przesłanki wydania tej decyzji, niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy - skutkuje orzeczeniem o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa przez organ wyższego stopnia /art. 157 par. 1 Kpa/, a nie wznowieniem postępowania administracyjnego.

Sentencja

uchyla decyzję naczelnego organu administracji państwowej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości.

Uzasadnienie

Wywłaszczenie nieruchomości zostało orzeczone na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31/. O wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości wystąpiła do organu wojewódzkiego strona zainteresowana odzyskaniem nieruchomości, zarzucając, iż wywłaszczenie nastąpiło z rażącym naruszeniem szeregu przepisów prawa materialnego, to jest wyżej wymienionego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Organy obu instancji orzekające w postępowaniu nieważnościowym uznały, iż właściwym rozstrzygnięciem sprawy jest orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, podając jednocześnie w uzasadnieniu, że nie dopatrzyły się zaistnienia przesłanek do uznania, iż orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 par. 1 Kpa. Organy orzekające podkreśliły przy tym, iż podjęte próby odnalezienia akt sprawy, w której zapadła kwestionowana decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, nie przyniosły pozytywnych rezultatów.

W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stwierdzono ponadto, że skoro w kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej podano, iż wywłaszczona nieruchomość jest niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych, to "nie bada się prawdziwości tego twierdzenia, bowiem nie jest to przedmiotem oceny". Gdyby dowody, na podstawie których ustalono tę okoliczność, okazały się fałszywe, to uzasadniałoby to wznowienie postępowania zgodnie z art. 145 par. 1 pkt 1 Kpa. Nie jest to jednak możliwe, bowiem od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 40 lat /art. 145 par. 1 Kpa./. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji bez odniesienia się do powyższego stanowiska wyrażonego przez organ wojewódzki, jak się zdaje, podzielił to stanowisko.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie zarzucono naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego, niedołożenie należytej staranności w uzyskaniu materiału dowodowego w sprawie oraz naruszenie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając bezzasadność podniesionych w niej zarzutów oraz wyjaśniając, że o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeka się wówczas, gdy brak zaistnienia w sprawie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 par. 1 Kpa jest oczywisty, przy czym w odniesieniu do przesłanki z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa - gdy decyzja wydana w trybie zwykłym nie narusza prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną.

W pierwszym rzędzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nieprawidłowe jest rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie jednolicie przyjmuje się, iż ustalenie przez organ orzekający, że brak jest przesłanek określonych w przepisie art. 156 par. 1 Kpa, po rozpoznaniu sprawy na wniosek złożony przez stronę postępowania, skutkuje wydaniem orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, nie zaś odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym. Sąd podkreślił następnie, że organy administracji pierwszej i drugiej instancji szczegółowo powtórzyły w uzasadnieniach swoich decyzji ustawowe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, cytując treść art. 156 par. 1 Kpa oraz wyjaśnił, iż podjęte próby odnalezienia akt sprawy wywłaszczeniowej nie doprowadziły do odnalezienia tych akt. Z akt niniejszej sprawy nie wynika jednak, aby skorzystano z instytucji odtworzenia akt. Sąd zwrócił w związku z tym uwagę na fakt, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt.

Zgodnie jednak z przyjętą w doktrynie oraz w orzecznictwie zasadą, że dopuszczalne, a nawet konieczne jest stosowanie w drodze analogii przepisów normujących określone kwestie procesowe, w razie zniszczenia lub zaginięcia akt sprawy administracyjnej, w drodze analogii powinny być stosowane przepisy księgi czwartej kodeksu postępowania cywilnego dotyczącej postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt /art. 716-729 Kpc./.

Niepodjęcie działań w celu odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy wywłaszczeniowej stanowi w ocenie orzekającego w sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego istotną wadę postępowania administracyjnego mogącą wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Poza powyższymi wadami sąd dopatrzył się szeregu dalszych nieprawidłowości w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się zwłaszcza z poglądem, że stwierdzenie niezgodne ze stanem faktycznym w decyzji wywłaszczeniowej, iż nieruchomość była niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych, mogło stanowić wyłącznie przesłankę wznowienia postępowania.

Stwierdzenie w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, że zostały spełnione określone w prawie materialnym przesłanki wydania tej decyzji, niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy - skutkuje orzeczeniem o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa przez organ wyższego stopnia /art. 157 par. 1 Kpa/, a nie wznowieniem postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował następnie wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stanowisko, iż przepisy cytowanego dekretu nie przewidywały obowiązku poprzedzenia postępowania wywłaszczeniowego rokowaniami o nabycie nieruchomości. Wprawdzie istotnie termin do zawarcia umowy nabycia nieruchomości określony w art. 8 dekretu był niezwykle krótki, jednakże stosownie do treści tego przepisu wykonawca dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zdarzały się wezwania kierowane do właścicieli nieruchomości nie zawierające określonej konkretnie ceny, za jaką wykonawca narodowych planów gospodarczych zamierzał nabyć nieruchomość, a już tylko ta okoliczność w ocenie sądu, jako rażące naruszenie art. 8 wyżej wymienionego dekretu, uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

W zaskarżonej decyzji organy orzekające zajęły się nie tylko orzeczeniem o wywłaszczeniu nieruchomości, ale również odrębnie wydaną decyzją o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, w której to sprawie właściwy był tylko organ naczelny /w sprawie odszkodowania orzekały organy I i II instancji/. Organ wojewódzki, podkreślając swoją niewłaściwość w tej sprawie, jednocześnie dokonał oceny podnoszonych przez stronę zarzutów stwierdzając, iż nie są one uzasadnione. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielił słuszność stanowiska organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając tego rodzaju działanie organów orzekających w niniejszej sprawie stwierdził, iż dopuszczalne było jedynie wskazanie organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Wszelkie natomiast wywody dotyczące oceny zasadności zarzutów strony przekraczające uprawnienia organu powodują konieczność usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż orzekający w postępowaniu nadzorczym /nieważnościowym/ organ powinien przedsięwziąć wszelkie niezbędne działania zmierzające do szczegółowego wyjaśnienia sprawy, a w tym do uzyskania odpowiedniego materiału dowodowego, posługując się nawet w razie konieczności instytucją odtworzenia akt, a następnie również szczegółowo wyjaśnić, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 par. 1 Kpa, oceniając w szczególności, czy kwestionowane orzeczenie zostało wydane z zachowaniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania tego orzeczenia lub nie narusza tych przepisów w sposób rażący. Jednocześnie organ orzekający powinien ograniczyć się do przedmiotu sprawy, w jakiej prowadzone jest postępowanie.