Uchwała z dnia 2001-09-24 sygn. OPK 13/01

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Tezy

Wspólnik spółki cywilnej, której wszyscy wspólnicy są lekarzami udzielającymi świadczeń zdrowotnych jako niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej /Dz.U. nr 101 poz. 1178 ze zm./.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Waldemara Grudzieckiego prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie z odwołania Krzysztofa K. od decyzji Burmistrza L. z dnia 27 marca 2001 r. (...) w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji działalności gospodarczej po rozpoznaniu w dniu 24 września 2001 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.-G., zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856/ o następującym brzmieniu:

Czy wspólnik spółki cywilnej, której wszyscy wspólnicy są lekarzami udzielającymi świadczeń zdrowotnych, działającej jako niepubliczny zakład opieki zdrowotnej jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej /Dz.U. nr 101 poz. 1178 ze zm./?

podjął następującą uchwałę:

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.-G. w pełnym składzie uchwałą z dnia 4 czerwca 2001 r. powołując się na art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856/ wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne przytoczone w sentencji uchwały.

Pytanie zostało postawione w związku z następującym stanem faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia 15 marca 2001 r. Krzysztof K. zgłosił do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Burmistrza L. działalność gospodarczą: Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Medyk".

Decyzją z dnia 27 marca 2001 r. Burmistrz L. odmówił wpisania działalności gospodarczej wskazanej w zgłoszeniu. Organ pierwszej instancji powołał w decyzji art. 88c pkt 1 ustawy - Prawo działalności gospodarczej oraz przepisy ustaw o zakładach opieki zdrowotnej i o zawodzie lekarza, wywodząc, że udzielanie świadczeń zdrowotnych nie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy - Prawo działalności gospodarczej, a rejestry podmiotów świadczeń takich udzielających prowadzone są na podstawie przepisów szczególnych.

Odwołanie od tej decyzji złożył wnioskodawca. Odwołujący się wywiódł w nim, że jest wspólnikiem spółki cywilnej pod nazwą: Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Medyk", a przepisy ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym i przepisy ustawy - Prawo działalności gospodarczej nałożyły na niego obowiązek dostosowania w terminie 3 miesięcy od dnia 1 stycznia 2001 r. formy wykonywanej działalności gospodarczej do aktualnie obowiązujących przepisów prawa. W jego przypadku wykonanie tego obowiązku polegało na zgłoszeniu swojej działalności /jako wspólnika/ do ewidencji działalności gospodarczej.

W ocenie odwołującego się odmowa wpisu do ewidencji działalności gospodarczej przez Burmistrza L. narusza przepisy art. 2, art. 3 i art. 88a ustawy - Prawo działalności gospodarczej. Do odwołania dołączył pismo Dolnośląskiej Izby Lekarskiej we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2001 r., z treści którego wynika, że lekarze, którzy wykonywali działalność gospodarczą jako wspólnicy spółek cywilnych, są zobowiązani w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy - Prawo działalności gospodarczej /dniem tym jest dzień 1 stycznia 2001 r./ zarejestrować działalność gospodarczą pod imieniem wspólników.

Podczas rozpoznawania odwołania skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.-G. powziął poważną wątpliwość prawną, od rozwiązania której zależy rozstrzygnięcie sprawy.

Ze stanowiska wyrażonego wyraźnie już na etapie postępowania odwoławczego wynika, że zamiarem wnioskodawcy jest zgłoszenie siebie do ewidencji działalności gospodarczej, jako przedsiębiorcy - wspólnika spółki cywilnej, jak tego wymaga przepis art. la ust. 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym /Dz.U. nr 121 poz. 770 zm. Dz.U. 2000 nr 114 poz. 1194/ w związku z art. 88a ust. 1 i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej /Dz.U. nr 101 poz. 1178 ze zm./. Z nie budzącego w sprawie wątpliwości stanu faktycznego wynika, że wnioskodawca jest wspólnikiem spółki cywilnej, zawiązanej przed dniem 1 stycznia 2001 r., będącej Niepublicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej "Medyk" w L., a przedmiotem jego działalności w tej spółce jest prowadzenie praktyki lekarskiej. Z przepisu art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./ wynika jednak, że do zakładu opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./. Jakkolwiek może budzić wątpliwości, czy przepis ten, wobec uchylenia wymienionej w nim ustawy przez art. 99 pkt 2 ustawy - Prawo działalności gospodarczej, należy odczytać w ten sposób, że do zakładu opieki zdrowotnej nie stosuje się również przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej, to zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zastosowanie wykładni celowościowej nakazuje taką interpretację tego przepisu, że do zakładu opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów ustawy - Prawo działalności gospodarczej. Zakład opieki zdrowotnej może być publicznym albo niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej /art. 8 ust. 2 i ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej/, a jego działalność może zostać rozpoczęta dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru zakładów opieki zdrowotnej prowadzonego przez właściwego wojewodę /art. 12 ust. 1 tej ustawy/, z wyjątkiem określonym w art. 12 ust. 4 tej ustawy. Z powyższego wynika, że działalność niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej nie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy - Prawo działalności gospodarczej, a zakład opieki zdrowotnej nie jest przedsiębiorcą. Za takim rozumieniem przepisów przemawia również systematyka ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym /Dz.U. nr 121 poz. 769 ze zm./, w której w rozdziale 3 uregulowany został odrębnie /od rejestru przedsiębiorców/ rejestr publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Powstaje więc wątpliwość, której przedmiotem jest postawione na wstępie pytanie prawne, czy działalnością gospodarczą jest działalność wspólnika spółki cywilnej, będącego lekarzem wykonującego swój zawód w ramach tej spółki - niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, skoro działalność zakładu opieki zdrowotnej nie jest działalnością gospodarczą?

Pojęciem udzielania świadczeń zdrowotnych - analogicznym jak w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej w odniesieniu do tych zakładów - posługuje się ustawodawca także przy określaniu przedmiotu wykonywania zawodu przez lekarza. Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza /Dz.U. 1997 nr 28 poz. 152/ określa, że wykonywanie zawodu lekarza polega na udzielaniu przez osobę posiadającą wymagane kwalifikacje, potwierdzone odpowiednimi dokumentami, świadczeń zdrowotnych, w szczególności: badaniu stanu zdrowia, rozpoznawaniu chorób i zapobieganiu im, leczeniu i rehabilitacji chorych, udzielaniu porad lekarskich, a także wydawaniu opinii o orzeczeń lekarskich. Świadczeń zdrowotnych, na podstawie art. 50a ust. 1 ustawy, lekarz może udzielać także w ramach grupowej praktyki lekarskiej, w formie spółki cywilnej lub partnerskiej. Jednakże brak jest przepisu w ustawie o zawodzie lekarza /jak to jest w przypadku zakładów opieki zdrowotnej/, że do wykonywania zawodu lekarza /w jakiejkolwiek formie/ nie stosuje się przepisów ustawy o działalności gospodarczej. Tym samym mając na uwadze ograniczony zakres działalności i krąg podmiotów wynikający albo z przepisów art. 3, art. 76 i art. 87 ustawy - Prawo działalności gospodarczej, albo wyraźnych przepisów ustaw szczególnych, zasadne byłoby uznanie, że działalność lekarza w spółce cywilnej jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 ust. 1 wymienionej wcześniej ustawy, a on sam jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 2 ust. 3 tej ustawy. Za takim rozwiązaniem przemawia również systematyka ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, która nie wprowadziła osobnego rejestru niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, co może oznaczać, że podmioty te podlegają rejestracji w rejestrze przedsiębiorców pod wybraną formą prawną /np. spółki partnerskiej/. Za niezrozumiałe należałoby przyjąć rozwiązanie, że niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej /w przeciwieństwie do zakładów publicznych/ nie podlegałyby rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym.

W tych warunkach wspólnik spółki cywilnej, jako przedsiębiorca podlegałby wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego na podstawie art. 36 pkt 1 ustawy, co oznacza, że do dnia 31 grudnia 2001 r. na podstawie art. 1a ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym wspólnik ten podlega wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej.

Za odmienną wykładnią omawianych przepisów ustawy przemawia jednak okoliczność, że przedmiotem działalności zarówno zakładu opieki zdrowotnej, jak i lekarza, jest udzielanie świadczeń zdrowotnych, a to pojęcie wydaje się mieć inne znaczenie niż pojęcie działalności usługowej, jako najbardziej zbliżonej do działań służących zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia. Udzielanie świadczeń zdrowotnych jest bowiem szczególną działalnością człowieka związaną z ochroną najbardziej cennych dóbr człowieka jak życie oraz zdrowie i wymagającą szczególnych kwalifikacji, a nadto szczególnych środków organizacyjnych i materialnych. Wyrazem takiego szczególnego traktowania tej sfery działalności człowieka jest obowiązek, wynikający z art. 12 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, uzyskania wpisu do rejestru zakładów opieki zdrowotnej przed rozpoczęciem działalności, czy też wpisu do rejestru indywidualnych praktyk lekarskich /art. 50 ustawy o zawodzie lekarza/. Nie bez znaczenia przy ocenie charakteru działalności lekarza jest także norma przepisu art. 83 ustawy - Prawo działalności gospodarczej, który nadając nowe brzmienie art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach /Dz.U. nr 96 poz. 592 ze zm./ wyraźnie rozróżnił przedsiębiorców w rozumieniu przepisów prawa działalności gospodarczej oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki. Z tego względu nie wydaje się, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uzasadnione twierdzenie, iż działalność lekarza /udzielającego świadczeń zdrowotnych/ w ramach spółki cywilnej, będącej niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej jest działalnością gospodarczą.

Od odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie odwołania wnioskodawcy w przedmiocie odmowy wpisu jego działalności do ewidencji działalności gospodarczej. Na podstawie bowiem art. 88c pkt 1 ustawy - Prawo działalności gospodarczej organ ewidencyjny wydaje decyzję o odmowie wpisu, gdy zgłoszenie dotyczy działalności gospodarczej nie objętej przepisami tej ustawy.

Przedstawione wywody skłoniły skład orzekający do zwrócenia się o podjęcie przez pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.-G. uchwały w sprawie wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym. Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego podzielił w całości wywody i wątpliwości wyrażone w postanowieniu składu orzekającego, uznając, że od odpowiedzi na pytanie zależy sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozstrzygnięcie powstałych wątpliwości prawnych, czy wspólnik spółki cywilnej, której wszyscy wspólnicy są lekarzami udzielającymi świadczeń zdrowotnych, działającej jako niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej /Dz.U. nr 101 poz. 1178 ze zm./ wymaga przede wszystkim rozważenia, czy do niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej stosuje się przepisy wymienionej ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./, zwanej dalej ustawą o zakładach opieki zdrowotnej - zakład opieki zdrowotnej jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymywanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Świadczeniem zdrowotnym są działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (...) /art. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej/. Zgodnie z art. 4 tej ustawy - świadczenia zdrowotne mogą być udzielane przez zakłady opieki zdrowotnej oraz przez osoby fizyczne wykonujące zawód medyczny, lub przez grupową praktykę lekarską, grupową praktykę pielęgniarek, położnych na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Zasady wykonywania świadczeń zdrowotnych przez osoby fizyczne wykonujące zawód medyczny, oraz przez grupową praktykę lekarską określają przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r o zawodzie lekarza /Dz.U. 1997 nr 28 poz. 152 ze zm./. Z przepisu art. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika wprost, że usługi medyczne /lekarskie/ mogą być wykonywane w dwóch różnych reżimach prawnych - albo w formie zakładów opieki zdrowotnej albo w formach określonych w ustawie o zawodzie lekarza.

Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej przewiduje dwa rodzaje zakładów zdrowotnych - publiczne, które mogą być utworzone przez: 1/ ministra lub centralny organ administracji rządowej, 2/wojewodę w przypadkach określonych w ustawie o Inspekcji Sanitarnej, 3/ jednostkę samorządu terytorialnego oraz niepubliczne, które mogą być utworzone przez: 1/ kościół lub związek wyznaniowy, 2/ pracodawcę, 3/ fundację, związek zawodowy, samorząd zawodowy lub stowarzyszenie, 4/ inną krajową albo zagraniczną osobę prawną, lub osobę fizyczną, 5/ spółkę nie mającą osobowości prawnej.

Zakład opieki zdrowotnej może rozpocząć działalność dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru. Rejestr zakładów opieki zdrowotnej prowadzi wojewoda, a rejestr zakładów opieki zdrowotnej utworzonych przez organy i osoby prawne, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3a prowadzi Minister Zdrowia i Opieki Społecznej /art. 12 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej/.

Art. 8a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wyłączał stosowanie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ do zakładu opieki zdrowotnej. A zatem do czasu obowiązywania ustawy o działalności gospodarczej z 1988 r. niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej podlegały jedynie wpisowi do rejestru zakładów opieki zdrowotnej wymienionemu w art. 12 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Z samego faktu wyłączenia stosowania ustawy o działalności gospodarczej z 1988 r. do zakładów opieki zdrowotnej można już było wyprowadzić wniosek, iż działalność zakładów opieki zdrowotnej, którą ustawa określa jako udzielanie świadczeń zdrowotnych mogła być działalnością gospodarczą. Była to działalność gospodarcza, choć nie objęta przepisami ustawy o działalności gospodarczej z 1988 r. Tym tylko można tłumaczyć wyłączenie stosowania ustawy o działalności gospodarczej do niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale z dnia 22 września 1995 r., III CZP 115/95 /OSNC 1996 z. 1 poz. 6/ Sąd Najwyższy stwierdził, że prowadzenie działalności leczniczo - stomatologicznej jest działalnością gospodarczą, gdyż stanowi ono szeroko rozumiane usługi.

W wyroku z dnia 17 czerwca 1997 r. SA/Ł 3246/95 /Prawo Gospodarcze 1997 nr 10 poz. 29/ Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że działalność gospodarcza polegająca na udzielaniu świadczeń zdrowotnych przez spółkę cywilną na mocy art. 77 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie podlega wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej, dlatego że nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej.

Z orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikało, iż wszystkie przesłanki wymienione w art. 2 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej z 1988 r. spełniają niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej prowadząc działalność gospodarczą w rozumieniu tej ustawy, kwalifikowaną jako usługi. Nie podlegają jednak wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej, gdyż z mocy wyłączenia ustawowego /art. 8a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej/ nie stosuje się do tych zakładów przepisów ustawy o działalności gospodarczej z 1988 r. Ustawa o działalności gospodarczej z 1988 r. utraciła moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej /Dz.U. nr 101 poz. 1178 ze zm./, a więc z dniem 1 stycznia 2001 r. Ustawodawca nie dokonał jednak niezbędnej nowelizacji art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej i w konsekwencji nadal wymieniony przepis odwołuje się do przepisów nie obowiązującej już ustawy. Nie uczynił tego nie tylko w samej ustawie - Prawo działalności gospodarczej, ale także również w terminie późniejszym mimo, że istniała taka możliwość, chociażby w ustawie z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" /Dz.U. nr 84 poz. 948/. W art. 67 pkt 2 tej ustawy skreślono bowiem tylko art. 8a ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.

W związku z tym rodzi się pytanie, jakie znaczenie prawne ma pozostawienie przez ustawodawcę bez zmian omawianego przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca dokonując skreślenia ust. 4 w art. 8a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i mając na uwadze jednocześnie fakt, że ustawa o działalności gospodarczej z 1988 r. nie będzie obowiązywała od dnia 1 stycznia 2000 r. - winien był dokonać wyboru - albo wykreślić ust. 1 w art. 8a, albo zmienić przepis tego artykułu, powołując w nim ustawę Prawo działalności gospodarczej z 1999 r. Takiego wyboru ustawodawca jednak nie dokonał. Pozostawienie tego przepisu nie daje podstaw do twierdzenia, iż do zakładów opieki zdrowotnej nie stosuje się ustawy Prawo o działalności gospodarczej z 1999 r. Nie można bowiem w drodze wykładni przyjąć, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wyłącza stosowanie nie wymienionej w nim ustawy Prawo działalności gospodarczej. Zgodnie zaś z art. 2 ust 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy jest zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Przedsiębiorcą natomiast jest w myśl ustępu 2 tego artykułu - osoba fizyczna, osoba prawna oraz nie mająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, która zawodowo, we własnym imieniu podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, o której mowa w ust. 1 /ust. 3 tego artykułu/.

Z tych przepisów ustawy wynika, iż o nabyciu statusu prawnego przedsiębiorcy /w tym także przez wspólnika spółki cywilnej/ decyduje spełnienie przesłanek ustawowych wymienionych w art. 2 ustawy - Prawo działalności gospodarczej, takich jak: 1/wykonywanie działalności wytwórczej, handlowej budowlanej usługowej i innych wymienionych w ustawie, 2/ wykonywanie jej w sposób zorganizowany i ciągły, 3/ wykonywanie jej zawodowo, 4/ podjęcie i wykonywanie tej działalności we własnym imieniu.

Mając na uwadze powyższe rozważania i fakt, iż już w czasie obowiązywania ustawy o działalności gospodarczej z 1988 r. działalność zakładów opieki zdrowotnej polegająca na wykonywaniu świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia zaliczana była do usług - stwierdzić należy, iż lekarz będący wspólnikiem spółki cywilnej stanowiącej niepubliczny zakład opieki zdrowotnej spełnia przesłanki ustawy zawarte w art. 2 ustawy Prawo działalności gospodarczej z 1999 r., bowiem:

1/ wykonuje zarobkową działalność usługową w sposób zorganizowany i ciągły,

2/ zawodowo, we własnym imieniu podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą,

3/ jest wspólnikiem spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez wspólników działalności gospodarczej.

Skoro zatem nie budzi wątpliwości, że prowadzona przez niepubliczny zakład opieki zdrowotnej będący spółką cywilną działalność jest działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy Prawo działalności gospodarczej z 1999 r., to należy przyjąć, iż wyłączenie zakładów opieki zdrowotnej spod obowiązywania ustawy o działalności gospodarczej z 1988 r. zawarte w art. 8a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej obowiązywało jedynie do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej, czyli do dnia 1 stycznia 2001 r.

Porównując treść obu ustaw: o działalności gospodarczej z 1988 r. i Prawo działalności gospodarczej z 1999 r. nie sposób nie zauważyć, iż ustawa z 1988 r. nie zawierała wyłączeń dotyczących poszczególnych rodzajów działalności. Artykuły 9 i 10 ustawy z 1988 r. wymieniały jedynie rodzaje działalności gospodarczej, których prowadzenie nie wymagało zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej. W tej sytuacji ustawodawca dokonywał wyłączenia stosowania przepisów tej ustawy w innych ustawach do konkretnych rodzajów działalności, jak np. w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, ustawie prawo o adwokaturze, ustawie prawo o notariacie. Natomiast w ustawie z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej - w art. 3 wymienione zostały rodzaje działalności w stosunku, do których nie stosuje się przepisów ustawy. Zgodnie z art. 3 przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi i miejsc na ustawienie namiotów, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Z art. 76 i art. 87 tej ustawy wynika także, iż nie są przedsiębiorcami w rozumieniu przepisów ustawy notariusze, świadczący pomoc prawną /adwokaci i radcowie prawni/ oraz świadczący pomoc w zakresie własności przemysłowej.

Skoro zatem z samej ustawy Prawo działalności gospodarczej wynikają wyłączenia jej stosowania do poszczególnych rodzajów działalności, a ustawa ta nie wyłącza stosowania jej przepisów w stosunku do usług świadczonych przez zakłady opieki zdrowotnej, przyjąć należy, iż od dnia wejścia w życie tej ustawy w stosunku do zakładów opieki zdrowotnej stosuje się przepisy ustawy Prawo działalności gospodarczej z 1999 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłączenie takie wymagałoby bowiem wyraźnej normy ustawowej, tak jak to określał art. 8a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wyłączając stosowanie ustawy o działalności gospodarczej z 1988 r. Do rekonstrukcji takiej normy nie jest natomiast wystarczające pozostawienie przepisu dotyczącego wyłączenia stosowania ustawy, która już utraciła moc obowiązującą.

Podobny pogląd wyrażany jest w piśmiennictwie /np. C. Kosikowski "Pojęcie przedsiębiorcy w prawie polskim" Państwo i Prawo 2001 z. 4 str. 15. - "Dopóki ustawy szczegółowe nie stanowią wprost, że działalność gospodarcza objęta ich regulacjami jest wyłączona spod działania przepisów ustawy prawo działalności gospodarczej /np.: art. 3, art. 76 i art. 87/, to zasady ujęte w ustawie mają zastosowanie do danego rodzaju działalności, nawet jeśli jest on unormowany przez przepisy innej ustawy szczegółowej."/.

Kolejnym argumentem świadczącym o tym, iż lekarz, wspólnik spółki cywilnej będącej niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy Prawo działalności gospodarczej z 1999 r. jest systematyka ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym /Dz.U. 2001 nr 17 poz. 209/.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy Krajowy Rejestr Sądowy składa się z: 1/ rejestru przedsiębiorców, 2/ rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zakładów opieki zdrowotnej, 3/ rejestru dłużników niewypłacalnych. Przy tego rodzaju usystematyzowaniu rejestru niepubliczny zakład opieki zdrowotnej może być zarejestrowany jedynie w rejestrze przedsiębiorców. Ustawodawca w tej ustawie przyjął kryterium podmiotowe dokonywania wpisów w Krajowym Rejestrze Sądowym. Zgodnie z art. 3 tej ustawy - Rejestr obejmuje podmioty, na które przepisy ustaw nakładają obowiązek uzyskania wpisu do tego Rejestru.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego określenie wprost obowiązku wpisu do Rejestru samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej /art. 35b ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej/ nie jest argumentem świadczącym o tym, że wspólnik spółki cywilnej stanowiącej niepubliczny zakład opieki zdrowotnej nie jest przedsiębiorcą i nie będzie podlegać rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym. Obowiązek wpisu takiego wspólnika spółki cywilnej do Krajowego Rejestru Sądowego wynika bowiem z art. 7 i 88a ustawy Prawo działalności gospodarczej z 1999 r. w związku z art. 1a ust. 1 i 3 ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym. Mając bowiem na uwadze owo kryterium podmiotowe przyjęte przez ustawodawcę, niezrozumiałe byłoby objęcie obowiązkiem wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego jedynie publicznych zakładów opieki zdrowotnej i zwolnienie od obowiązku rejestracji niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, skoro oba te rodzaje zakładów opieki zdrowotnej wymienione są w jednej ustawie o zakładach opieki zdrowotnej.

W myśl art. 1a ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym /Dz.U. nr 121 poz. 770 ze zm./ do dnia 31 grudnia 2001 r. podjęcie działalności gospodarczej przez osoby fizyczne wymaga wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wykonywanej na zasadach określonych w art. 88a - 88g ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej. Natomiast z art. 1a ust. 3 tej ustawy wynika, iż osoby fizyczne, które do dnia 31 grudnia 2000 r. wykonywały działalność gospodarczą jako wspólnicy spółek cywilnych są obowiązane w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, o której mowa w ust. 1 dostosować formę wykonywanej działalności do wymogów tej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - fakt, że działalność ta do 31 grudnia 2000 r. nie podlegała rejestracji w ewidencji działalności gospodarczej nie ma znaczenia w tym przypadku, bowiem z zapisu ustawy nie wynika, iż obowiązek ten dotyczy tylko osób prowadzących działalność gospodarczą podlegającą do tego czasu takiej rejestracji. Dostosowanie formy wykonywanej działalności do wymogów ustawy oznacza dokonanie zmiany formy organizacyjnej na taką, którą przewiduje ustawa o Krajowym Rejestrze Sądowym.

Obowiązek dokonania wpisu do ewidencji przedsiębiorców poszczególnych wspólników spółki cywilnej nie ma żadnego wpływu na byt prawny istniejącej spółki cywilnej. Spółka cywilna jako forma działalności nadal bowiem istnieje i jest wymieniona w księdze III tytule XXXI Kodeksu cywilnego, a żaden przepis prawa nie zabrania zawierania umów spółki cywilnej pomiędzy podmiotami, które są zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym, w tym pomiędzy podmiotami zarejestrowanymi w rejestrze przedsiębiorców. W przypadku zatem zarejestrowania wspólników spółki cywilnej jako przedsiębiorców przy jednoczesnym istnieniu pomiędzy tymi przedsiębiorcami umowy spółki cywilnej ich sytuacja według przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie ulega zmianie, a będą zachowane wymogi zarówno ustawy - Prawo działalności gospodarczej z 1999 r., jak i ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym. Przyjęcie poglądu, iż wspólnik spółki cywilnej stanowiącej niepubliczny zakład opieki zdrowotnej jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy Prawo działalności gospodarczej z 1999 r. nie pozostaje w sprzeczności z zapisami innych ustaw.

Uwzględnić należy także postanowienia ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej oraz o zawodzie lekarza /Dz.U. nr 89 poz. 969/. Art. 2 pkt 1 tej ustawy wprowadził zmianę ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza /Dz.U. 1997 nr 28 poz. 152 ze zm./; po art. 50b dodano art. 50c w brzmieniu: "Lekarze prowadzący indywidualną praktykę, indywidualną specjalistyczną praktykę albo grupową praktykę lekarską nie są przedsiębiorcami w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej /Dz.U. nr 101 poz. 1178 ze zm./. Zgodnie z art. 3 tej ustawy przepis ten wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, to jest z dniem 12 września 2001 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiana ta potwierdza stanowisko, że "usługi medyczne" są usługami w rozumieniu ustawy Prawo działalności gospodarczej z tym tylko, że z mocy wyraźnego przepisu art. 50c ustawy o zawodzie lekarza nie są przedsiębiorcami lekarze wykonujący praktykę w formie określonej w tej ustawie, natomiast brak jest w dalszym ciągu konkretnej normy prawnej, która wyłączałaby stosowanie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej w stosunku do niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej.

Z przytoczonych względów należało dojść do wniosku, że lekarz, który jest wspólnikiem spółki cywilnej, będącej jednocześnie niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej, jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 18 ust. 2 oraz art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.