Wyrok z dnia 2003-01-09 sygn. I SA/Gd 1968/02

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Tezy

1. Zasadnicza odmienność między gospodarką komunalną a działalnością gospodarczą polega głównie na tym, że gospodarka komunalna nie ma celu zarobkowego. Musi się ona mieścić w ramach działalności komunalnej, a jej obligatoryjnym celem pozostaje wykonywanie zadań własnych gminy, a w tym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty /zadań użyteczności publicznej/. Gmina jest przede wszystkim organem władzy publicznej, przez co, siłą rzeczy, musi przejąć określone funkcje interwencyjne w gospodarce. Chodzi tu zwłaszcza o dziedziny działalności społecznie niezbędnej, w których podmioty prywatne nie są zainteresowane podjęciem działalności /np. brak opłacalności/, o tworzenie nowych miejsc pracy, o podtrzymywanie lokalnych tradycji i lokalnych ośrodków aktywności gospodarczej i kulturalnej.

2. Zgodnie z definicją wynikającą z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej /Dz.U. nr 25 poz. 113 ze zm./ sport profesjonalny jest rodzajem sportu wyczynowego uprawianym w celach zarobkowych. W celu jego wykonywania, zgodnie z rozdziałem 5 ustawy o kulturze fizycznej, powołuje się spółki akcyjne działające na podstawie przepisów Kodeksu handlowego, ze zmianami wynikającymi z ustawy o kulturze fizycznej. Przepisy tego rozdziału są więc lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu handlowego i stąd odrębność spółek utworzonych na ich podstawie.

Z przepisów tych wynika, że utworzenie sportowej spółki akcyjnej będzie się wiązało z działalnością gospodarczą gminy prowadzoną na podstawie Kodeksu handlowego i w celu uzyskania zysku.

3. Sportowa Spółka Akcyjna nie spełnia łącznych warunków wynikających z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./ , gdyż jej powstanie nie wpłynie na stan bezrobocia, nie spełnia również warunku wynikającego z ust. 2 tego artykułu, gdyż nie dotyczy zbycia lub rozporządzenia mieniem. Natomiast utworzenie sportowej spółki akcyjnej na podstawie art. 10 ust. 3 ww. ustawy jest również niemożliwe, gdyż przystępowanie jednostek samorządu terytorialnego do spółek prawa handlowego jest możliwe tylko w przypadkach spółek zajmujących się czynnościami bankowymi i ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą prowadzoną na rzecz samorządu terytorialnego, co w analizowanym przypadku nie występuje, wśród tej działalności nie wymieniono bowiem profesjonalnej działalności sportowej.

Umieszczenie w statucie w zakresie zadań spółki tak nazwanego celu wśród bardzo wielu innych jej zadań /w tym m.in. poza działalnością sportową działalność organizacji komercyjnych, wynajem nieruchomości, działalność informatyczna i handlowa/ sprawia, że cel ten nie może zmienić oceny, iż podstawowym i zasadniczym celem spółki jest realizacja zadań związanych ze sportem profesjonalnym.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miejskiej S. na uchwałę (...) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia 14 sierpnia 2002 r. w przedmiocie orzeczenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. wprowadzającej zmiany w budżecie Miasta S. na rok 2002 w części dotyczącej wydatków na kulturę fizyczną i sport - oddala skargę.

Uzasadnienie

Uchwałą nr XLVI/571/02 z dnia 26 czerwca 2002 r. Rada Miejska w S. przystąpiła do utworzenia spółki akcyjnej pod nazwą "Towarzystwo Koszykówki - Sportowa Spółka Akcyjna" w S. Spółkę zawiązano dnia 4 lipca 2002 r. aktem założycielskim sporządzonym w formie aktu notarialnego Repertorium A numer 4801/2001. Gmina Miasta S. objęła w Spółce 1.000 akcji o łącznej wartości 100.000,00 zł, posiadając 20 procent kapitału akcyjnego Spółki, który zobowiązała się pokryć w całości środkami pieniężnymi, przy czym w roku 2002 Gmina zobowiązała się wpłacić 25 procent wartości objętego kapitału, tj. kwotę 25.000 zł.

W związku z powyższym uchwałą nr XLVII/583/02 z dnia 10 lipca 2002 r. Rada Miejska w S. wprowadziła zmiany w budżecie Miasta S. na rok 2002, w tym między innymi zwiększyła wydatki w dziale 926 - Kultura fizyczna i sport, rozdziale 92604 - Instytucje kultury fizycznej, par. 6010 - o wydatki na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego w kwocie 25.000 zł.

Uchwałę tę następnie przekazano Regionalnej Izbie Obrachunkowej w G., która poddała ją badaniu. Po przeanalizowaniu jej treści Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. podjęło w dniu 5 sierpnia 2002 r. uchwałę nr 309/2002, którą stwierdzono w badanej uchwale istotne naruszenie prawa i nakazano jego usunięcie w terminie do dnia 13 sierpnia 2002 r. w sposób wskazany w uzasadnieniu.

Wobec niewykonania przez Radę Miasta S. powyższej uchwały w terminie w niej określonym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. uchwałą nr 317/2002 z dnia 14 sierpnia 2002 r. orzekło nieważność uchwały Rady Miasta S. z dnia 10 lipca 2002 r. w sprawie zmian w budżecie miasta S. na rok 2002 w części dotyczącej planu wydatków w dziale 926, rozdział 92604, par. 6010 w kwocie 25.000 zł.

W uzasadnieniu uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, iż Rada Miasta S., podejmując przedmiotową uchwałę, zaplanowała wydatek związany z realizacją zadania niemieszczącego się w katalogu zadań gminy. W ten sposób Rada Miasta naruszyła w istotny sposób art. 111 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ w związku z art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./.

Zadaniem utworzonej Sportowej Spółki Akcyjnej jest - zgodnie z par. 5 statutu Spółki - uczestnictwo w profesjonalnych zawodach sportowych, promocja sportu oraz prowadzenie działalności na rzecz jego rozwoju i przedmiot ten odpowiada treści art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej /Dz.U. nr 25 poz. 113/. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 5 tej ustawy sport profesjonalny jest rodzajem sportu wyczynowego, uprawianym w celach zawodowych, a jego wykonywanie powierzono powołanym spółkom akcyjnym, a więc odrębnym podmiotom.

Tak więc - zdaniem Kolegium - Miasto S., tworząc Sportową Spółkę Akcyjną, rozpoczęło działalność gospodarczą niemającą charakteru użyteczności publicznej oraz niewymienioną w ust. 1, 2 i 3 art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej, jak również niemającą ważnego znaczenia dla rozwoju gminy.

Prowadzenie działalności z zakresu sportu profesjonalnego nie mieści się w zadaniach wymienionych w art. 111 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy ustawy o kulturze fizycznej nie stanowią, że gmina jest uprawniona do prowadzenia działalności z tego zakresu.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina Miejska S. zarzuciła, iż uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. narusza przepis art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 10, art. 86 i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej, a także art. 4 ustawy o kulturze fizycznej.

W ocenie skarżącej Regionalna Izba Obrachunkowa, wkraczając w działalność Gminy w sposób wynikający z zaskarżonej uchwały, przekroczyła zakres spraw finansowych, które podlegają jej kontroli i naruszyła kompetencje określone m.in. w art. 86 i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym.

Błędne jest również twierdzenie Izby, iż utworzenie przez Miasto Sportowej Spółki Akcyjnej spowodowało rozpoczęcie działalności gospodarczej niemającej charakteru użyteczności publicznej oraz niewymienionej w ust. 1, 2 i 3 art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej. Skarżąca wywodzi, że utworzona Spółka realizuje zadania z zakresu użyteczności publicznej, gdyż prowadzi działalność związaną ze sportem, a ta mieści się w zakresie zadań gminy wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym. Spółka promuje Miasto, działa na rzecz jego rozwoju i pozwala zaspokajać zbiorowe potrzeby mieszkańców gminy.

Regionalna Izba Obrachunkowa w G., odpowiadając na skargę, podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, iż identyczna kwestia sporna jak w badanej sprawie była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zawisłej przed tym Sądem zarejestrowanej pod sygnaturą I SA/Gd 1977/99 /Samorząd Terytorialny 2002 nr 7-8 str. 136 z glosą P. Zaborniaka/ i zakończonej wydaniem w dniu 6 grudnia 2000 r. wyroku oddalającego skargę. Wywody i stanowisko przedstawione w tymże orzeczeniu skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i uznaje, iż zaprezentowana w tym wyroku argumentacja ma pełne odniesienie do rozważanej sprawy.

Nie można zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, że realizacja zadań z zakresu kultury fizycznej ukierunkowana na sport profesjonalny jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej i w związku z tym należy do zadań własnych gminy. Definicję zadań własnych gminy formułuje bowiem art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, który stanowi, że do zadań gminy należą zadania publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W tym wypadku współudział w spółce prawa handlowego, której podstawowa działalność polega na prowadzeniu wyczynowej działalności sportowej nastawionej na osiąganie zysku, nie może być zakwalifikowany do zadań publicznych. Tylko zadanie publiczne można zaliczyć do kategorii zadań o charakterze użyteczności publicznej, to znaczy takich, które w odniesieniu do gminy polegają na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej.

Zasadnicza odmienność między gospodarką komunalną a działalnością gospodarczą polega głównie na tym, że gospodarka komunalna nie ma celu zarobkowego. Musi się ona mieścić w ramach działalności komunalnej, a jej obligatoryjnym celem pozostaje wykonywanie zadań własnych gminy, a w tym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty /zadań użyteczności publicznej/. Gmina jest przede wszystkim organem władzy publicznej, przez co, siłą rzeczy, musi przejąć określone funkcje interwencyjne w gospodarce. Chodzi tu zwłaszcza o dziedziny działalności społecznie niezbędnej, w których podmioty prywatne nie są zainteresowane podjęciem działalności /np. brak opłacalności/, o tworzenie nowych miejsc pracy, o podtrzymywanie lokalnych tradycji i lokalnych ośrodków aktywności gospodarczej i kulturalnej /np. przemysł ludowy, uzdrowiska, centra turystyki itd./. Podkreśla się, że o ile pożądana, a przynajmniej dopuszczalna jest działalność gmin ukierunkowana na potrzeby społeczne i użyteczność publiczną /konieczność pozyskania środków finansowych niezbędnych na realizację zadań/, o tyle czysta działalność komercyjna gmin może w konsekwencji doprowadzić do zmonopolizowania niektórych rodzajów działalności przez gminę i odwracać jej uwagę od rzeczywistych potrzeb społecznych. Specyfika gminy jako podmiotu gospodarującego środkami publicznymi powoduje też, że w ostateczności o skali działalności gospodarczej gmin decydują ich cechy ustrojowe, prawnie ustalone źródła ich dochodów oraz zasady komunalnej gospodarki finansowej, które jednoznacznie wykluczają możliwość przekształcenia gmin w podmioty, których głównym lub jednym z wielu celów byłoby prowadzenie działalności gospodarczej obliczonej na osiąganie zysków /por. wyrok SN z dnia 29 lipca 1993 r., III ARN 38/93 - OSNCP 1994 nr 5 poz. 109/.

W dotychczasowym orzecznictwie restryktywnie zapatrywano się też na przystępowanie gmin do spółek prowadzących działalność komercyjną /por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 1994 r., II SA 739/94 - Wokanda 1995 nr 3 str. 33/.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że zgodnie z definicją wynikającą z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej /Dz.U. nr 25 poz. 113 ze zm./ sport profesjonalny jest rodzajem sportu wyczynowego uprawianym w celach zarobkowych. W celu jego wykonywania, zgodnie z rozdziałem 5 ustawy o kulturze fizycznej, powołuje się spółki akcyjne działające na podstawie przepisów Kodeksu handlowego, ze zmianami wynikającymi z ustawy o kulturze fizycznej. Przepisy tego rozdziału są więc lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu handlowego i stąd odrębność spółek utworzonych na ich podstawie.

Z przepisów tych wynika, że utworzenie sportowej spółki akcyjnej będzie się wiązało z działalnością gospodarczą gminy prowadzoną na podstawie Kodeksu handlowego i w celu uzyskania zysku.

Jednostka samorządu terytorialnego może przystępować i tworzyć spółki prawa handlowego spełniające warunki wynikające z art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./. Utworzona Sportowa Spółka Akcyjna nie spełnia łącznych warunków wynikających z art. 10 ust. 1 tej ustawy, gdyż jej powstanie nie wpłynie na stan bezrobocia, nie spełnia również warunku wynikającego z ust. 2 tego artykułu, gdyż nie dotyczy zbycia lub rozporządzenia mieniem. Natomiast utworzenie sportowej spółki akcyjnej na podstawie art. 10 ust. 3 ww. ustawy jest również niemożliwe, gdyż przystępowanie jednostek samorządu terytorialnego do spółek prawa handlowego jest możliwe tylko w przypadkach spółek zajmujących się czynnościami bankowymi i ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą prowadzoną na rzecz samorządu terytorialnego, co w analizowanym przypadku nie występuje, wśród tej działalności nie wymieniono bowiem profesjonalnej działalności sportowej. Natomiast podejmowanie przez takie spółki działalności promocyjnej w zakresie sportu jest, zgodnie z treścią art. 31 ust. 1 ustawy o kulturze fizycznej, w zakresie sportu profesjonalnego obowiązkowym zadaniem tego podmiotu. W związku z tym powyższe zastrzeżenie ustawowe wyklucza w tym zakresie współudział gminy w jego realizacji z uwagi na treść art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do zadań własnych gminy należą zadania niezastrzeżone dla innych podmiotów. W tym zaś wypadku zadanie zostało właśnie zastrzeżone dla tych spółek.

Odnosząc się do zarzutu, że Spółka realizuje zadania promocyjne i inne ważne dla rozwoju Miasta S., co powoduje, że jest spełniony warunek z art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej, należy stwierdzić, że argument ten nie może skutecznie podważyć zaskarżonej do sądu uchwały. Umieszczenie bowiem w statucie w zakresie zadań spółki tak nazwanego celu wśród bardzo wielu innych jej zadań /w tym m.in. poza działalnością sportową działalność organizacji komercyjnych, wynajem nieruchomości, działalność informatyczna i handlowa/ sprawia, że cel ten nie może zmienić oceny, iż podstawowym i zasadniczym celem spółki jest realizacja zadań związanych ze sportem profesjonalnym.

Mając na uwadze powyższe, należy zgodzić się z oceną Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, że Miasto S., tworząc Sportową Spółkę Akcyjną, rozpoczęło działalność gospodarczą niedozwoloną przepisami prawa.

Konkludując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony akt nie narusza prawa, dlatego należało orzec w myśl art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.