Wyrok z dnia 2005-02-04 sygn. IV SA/Wa 578/04

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Teresa Kobylecka Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2005 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2004 r.

Uzasadnienie

Zaskarżonym do sądu administracyjnego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. Minister Zdrowia w wyniku rozpoznania wniosku E. B. (inwestora) złożonego w trybie art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy swe postanowienie z dnia [...] maja 2004 r. - negatywnie "opiniujące" projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na wymianie istniejących domków na nowe i dostawieniu "dodatkowych domków wypoczynkowych" na działce nr [...] przy ulicy [...] położonej w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej.

Rozstrzygający organ podniósł, iż w wymienionej wyżej strefie ukształtowanie i zagospodarowanie terenu "powinno w znacznym stopniu stwarzać czynniki mające istotne znaczenie dla prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego".

Zgodnie ze statutem uzdrowiska nie ma tu możliwości powiekszania innej zabudowy oprócz lokalizacji obiektów lecznictwa uzdrowiskowego, obiektów współtowarzyszących oraz kapitalnych remontów istniejących już obiektów. Domki "campingowe" do takich obiektów nie należą i ich lokalizacja jest możliwa tylko do całkowitego zużycia. Lokalizowanie "dalszych domków letniskowych" jest niewskazane.

W strefie "A" "nie wyraża się zgody" na wprowadzanie budownictwa z wyjątkiem "pensjonatów z funkcją leczniczą".

Przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z kierunkami działalności w zakresie planowania przestrzennego w uzdrowiskach, określonymi w piśmie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2003 r. znak [...].

Zdaniem Ministra Zdrowia zakres inwestycji (sposób jej użytkowania) nie wpływa pozytywnie na walory, rozwój uzdrowiska, powodowałby ona ograniczenie ciszy i spokoju, pogorszenie warunków środowiskowych istotnych dla kuracjuszy. Domki "campingowe" nie mogą stanowić bazy zakwaterowania dla kuracjuszy. Obiekty służby zdrowia muszą zaś spełniać "odpowiednie warunki".

Minister Zdrowia powołał się też na kierunki zawarte w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego.

W złożonej skardze E. B. zarzuciła stanowisku zajętemu w sprawie przez Ministra Zdrowia naruszenie art. 6, 7 i 124 § 2 kpa. Skarżąca podkreśliła, iż projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy uzyskał już akceptację, w szczególności ze strony Naczelnego Lekarza Uzdrowiska [...]. W tej sytuacji postawa Ministra Zdrowia jest niezrozumiała. Według skarżącej bezpodstawny jest pogląd Ministra Zdrowia o sprzeczności ("wprost") jej zamierzenia ze statutem uzdrowiska. Żaden jego przepis nie zakazuje bowiem lokalizacji na przedmiotowym obszarze domków wypoczynkowych.

Natomiast z analizy art. 3 ust. 2 pkt 3, 4 oraz art. 12 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, poz. 150 ze zm.) wynika, że jej zamierzenie podlega szczególnym wymogom proceduralnym. Np. z racji na kwalifikację go do "czynności zastrzeżonych" konieczne jest uzyskanie opinii naczelnego lekarza uzdrowiska.

Naczelny Lekarz Uzdrowiska [...] zajął zaś w sprawie pozytywne stanowisko dając tym samym wyraz braku obaw co do wpływu konkretnej inwestycji na warunki naturalne i czynniki środowiskowe. Wyrażając odmienny pogląd w ramach uzgodnienia tej inwestycji Minister Zdrowia winien go logicznie uzasadnić wykazując istnienie zagrożeń powodowanych przez dane zamierzenie. Tymczasem pominął on konieczność sporządzenia uzasadnienia faktycznego, a prawne jest szczątkowe i błędne.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. W zakresie sprzeczności przedmiotowej inwestycji ze Statutem Uzdrowiska [...] rozstrzygający organ powołał się na § 3 pkt 6 tego aktu prawnego oraz powtórzył stanowisko, iż o niemożliwości realizacji zamierzenia skarżącej świadczy powołane wcześniej pismo Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2003 r. Odnośnie uwagi skarżącej o pozytywnej opinii Naczelnego Lekarza Uzdrowiska [...] odpowiedź na skargę zwraca uwagę, iż to Minister Zdrowia jest organem upoważnionym do uzgodnienia w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 8 października 2003 r. Minister Zdrowia poinformował o przedstawieniu mu do zajęcia stanowiska nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy (na wniosek E. B., dla działki nr [...] przy ulicy [...] w K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i jako taka prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Zdrowia.

Na wstępie wypada zauważyć, iż konieczność merytorycznego rozpatrzenia złożonej w niniejszej sprawie skargi nie eliminował podniesiony przez rozstrzygający organ fakt przedłożenia mu do uzgodnienia nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej działki. Skoro bowiem skarga nie została cofnięta, to zadaniem sądu administracyjnego było dokonanie oceny legalności objętego skargą rozstrzygnięcia według stanu z daty jego powzięcia.

W myśl art. 53 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 mającej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wydawana po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami.

Uzgodnienie jako stanowcza forma wyrażania stanowiska przez organ współdziałający różni się zasadniczo w zakresie wywoływanych skutków od niewiążącej opinii (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999 r. sygn. akt IV SA 1512/93 Lex nr 48178). Rozstrzygając w sprawie Minister Zdrowia błędnie użył zatem terminu "zaopiniować".

Wymóg dokonywania "uzgodnienia" zgodnie z odrębnymi przepisami" dotyczy przede wszystkim uwzględnienia uregulowań ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. nr 23, poz. 150 ze zm.) - zwaną dalej ustawą o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym.,

Zgodnie zaś z jej art. 3 w celu zapewnienia warunków niezbędnych do prowadzenia i rozwijania lecznictwa uzdrowiskowego dla każdego uzdrowiska ustanawiany jest statut. Określa on między innymi czynności (art. 3 ust. 2 pkt 3), które ze względu na warunki naturalne i czynniki środowiskowe, wskazane w art. 2 ust. 1 mogą być podejmowane na obszarze ochrony uzdrowiskowej wyłącznie w trybie określonym w art. 12 (czynności zastrzeżone w statucie).

Tryb ten wedle art. 12 oznacza, że rozstrzygnięcia w zakresie czynności zastrzeżonych wydaje organ właściwy z mocy innych przepisów po zasięgnięciu opinii naczelnego lekarza uzdrowiska (art. 12 ust. 1 pkt 1), bądź naczelny lekarz uzdrowiska, jeżeli podjęcie danej czynności nie wymaga decyzji innych organów (art. 12 ust. 1 pkt 2).

Wbrew literalnemu sformułowaniu użytemu w art. 12 ust. 1 - "decyzje" przyjąć trzeba, że oznacza on także postanowienie, w szczególności organu współdziałającego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej sprawie zachowanie trybu postępowania wymaganego odnośnie czynności zastrzeżonych dotyczyło przypadku uregulowanego w art. 12 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy tzn. łączyło się z koniecznością uzyskania przez Ministra Zdrowia opinii naczelnego lekarza uzdrowiska. Nie ulega wątpliwości, iż realizacja przedmiotowej inwestycji mieści się w kategorii czynności zastrzeżonych w świetle katalogu zawartego w § 3 Statutu Uzdrowiska [...], ustanowionego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1972 r. - Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] poz. [...]). W szczególności stanowi o tym § 3 pkt 1a i b powołanego statutu. Fakt jednak zaliczenia do kręgu "czynności zastrzeżonych" nie oznacza - jak słusznie zauważyła strona skarżąca - automatycznego, bezwzględnego wykluczenia możliwości dokonania określonej czynności na wyznaczonym obszarze, ale wprowadza jedynie wymóg zachowania przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w tym zakresie przez właściwy organ trybu postępowania wskazanego w art. 12 ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym. Przyjąć też należy, iż zakaz "z mocy prawa" realizacji przedmiotowej inwestycji na konkretnym terenie nie wynika z żadnego przepisu statutu (prawo miejscowe), ani ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, jako wiążących w sprawie źródeł prawa powszechnie obowiązującego, które zostały ściśle uregulowane w art. 87 obowiązującej Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). One zaś tylko mogą stanowić podstawę podejmowania rozstrzygnięć organów administracji publicznej wobec obywateli. Za naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa) potraktować należy zatem oparcie się przez rozstrzygający w niniejszej sprawie organ na piśmie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2003 r. - znak [...]. Pismo to nie mogło bowiem stanowić podstawy orzekania w stosunku i wobec skarżącej (jej zamierzenia). Rozstrzygający organ nie mógł się też oprzeć na projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, skoro nie jest on jeszcze źródłem prawa miejscowego.

Nie może być natomiast kwestionowane, iż zajęcie stanowiska przez Ministra Zdrowia przy uzgodnieniu decyzji o ustalenie warunków zabudowy mieści się w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Nie oznacza ono jednak wcale zezwolenia na dowolne, arbitralne rozstrzyganie przez organ administracji publicznej i zwolnienie go z przestrzegania ogólnych reguł procedury administracyjnej oraz wymogu wnikliwego i logicznego uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska (por. wyrok SN z dnia 19 grudnia 1990 r. sygn. akt I PR 170/90 "Wokanda" 1991 Nr 7, wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r. sygn. akt II SA 883/82 PiP Nr 6 str. 141).

W ocenie Sądu rozstrzygając w sprawie Minister Zdrowia z naruszeniem art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa nie przedstawił wywiedzionych z dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ( nie mogło w tym zakresie zabraknąć np. analizy sposobu zagospodarowania sąsiedztwa przedmiotowej działki), skonkretyzowanych w odniesieniu do określonego zamierzenia na danym terenie - argumentów, przemawiających za wykluczeniem możliwości realizacji inwestycji skarżącej. Ogólnikowe wywody Ministra Zdrowia w zakresie zagrożeń dla realizacji funkcji uzdrowiska w razie realizacji zamierzenia skarżącej nie mogły zostać zaakceptowane, tym bardziej, iż - jak wynika ze zgodnych relacji obu stron postępowania sądowego przedmiotowa inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez Naczelnego Lekarza Uzdrowiska [...]. Wprawdzie to Minister Zdrowia był organem powołanym do uzgadniania w sprawie decyzji o ustalenie warunków przedmiotowej inwestycji, ale pominięcie oceny i rozważenia opinii naczelnego lekarza uzdrowiska, koniecznej w ramach trybu postępowania w przypadku czynności - zastrzeżonych świadczy o arbitralności w podjęciu zaskarżonego postanowienia.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).