Wyrok z dnia 2006-03-22 sygn. I OSK 651/05

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.), Leszek Włoskiewicz, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Po 57/03 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Po 57/03 oddalił skargę A. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta [...] jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] nr [...] umorzył postępowanie wszczęte na wniosek A. W., E. K., I. W. i K. W. o zwrot części nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr 133.390, stanowiącej część działki nr 3/6 z arkusza mapy 32 obręb [...], odpowiadającej części dawnej nieruchomości z księgi wieczystej KW nr 2329 i wszczęte na wniosek osób wymienionych w pkt. I o zwrot części nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr 133.390, stanowiącej pozostałą część działki nr 3/6 z arkusza mapy 32 obrębu [...].

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono co następuje:

A. W., E. K., I. W. i K. W. wnieśli o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 32, działki nr 3/6. Następnie pismem z 27 grudnia 1999r. ograniczyli żądanie do części działki nr 3/6, odpowiadającej części dawnej nieruchomości z KW nr 2329.

Prowadząc postępowanie w sprawie zwrotu części działki organ administracyjny ustalił, że poprzednicy prawni wnioskodawców C. W. i Z. W. zbyli Skarbowi Państwa - Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] nieruchomość posiadającą księgę wieczystą KW nr 2329, o powierzchni 51.457 m2, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961r. Nr 18, oz. 94), z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe Osiedla Rataje i trasę Nowoostrowską, przy czym zgodnie z opinią Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 9 grudnia 1970r. nr AB. I - 4401/1887/70; 4401/1888/70, nieruchomość znajdowała się na terenie objętym inwestycją.

Z. i C. W. zmarli i spadek po nich nabyli wnioskodawcy sprawy o zwrot nieruchomości (vide postanowienie Sądu Rejonowego w Poznaniu sygn. akt III Ns 1442/85/4, III Ns 1176/90/5, III Ns 6145/96/7).

Zgodnie z zawiadomieniem Sądu Rejonowego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 1998r. l.dz. 10.839/97, działka nr 3/6 zapisana jest w księdze wieczystej Kw nr 133.390, a w dziale II tej księgi wpisano: "Miasto [...] jako właściciela nieruchomości oraz Skarb Państwa w zarządzie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu jako użytkownika wieczystego."

Na podstawie aktu notarialnego Nr rep. A.4381/1997 ustalono, że w dniu 05 czerwca 1997 r. pomiędzy Miastem [...], a Skarbem Państwa reprezentowanym przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu, zawarta została umowa o nieodpłatne oddanie nieruchomości Miasta [...] stanowiącej działkę nr 3/6, w użytkowanie wieczyste na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z § 7 tego aktu, strony wniosły o urządzenie nowej księgi wieczystej dla działki nr 3/6 i wpisanie w niej Skarbu Państwa w zarządzie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu jako użytkownika wieczystego nieruchomości. Z zawiadomienia Sądu Rejonowego w Poznaniu, z dnia 27 stycznia 1998r. 1. dz. 10.939/97 wynika, że prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w tym dniu w księdze wieczystej Kw nr 133.390 na rzecz Skarbu Państwa w zarządzie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu.

Zgodnie z przepisem art. 29 ustawy z dnia 06 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu. Na podstawie wezwania Sądu Rejonowego w Poznaniu z dnia 06 listopada 1997r. stwierdzono, że Komenda Wojewódzka Państwowej Straży Pożarnej wnioskiem z dnia 11 czerwca 1997r. wystąpiła do Sądu o założenie dla tej nieruchomości nowej księgi wieczystej i wpis w niej prawa użytkowania wieczystego, a zatem należało uznać, że ujawnienie tego prawa nastąpiło w dniu 11 czerwca 1997r.

Przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednakże zgodnie z art. 229 tej ustawy, roszczenie to nie przysługuje, jeżeli przed dniem jej wejścia w życie nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Ponieważ zaistnienie przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje konieczność umorzenia postępowania, organ orzekł jak w pkt. I rozstrzygnięcia, natomiast pkt. II odnosi się do tej części działki, w której roszczenie o zwrot cofnięto.

W odwołaniu od decyzji, wszystkie osoby żądające zwrotu części nieruchomości zarzuciły wadliwą wykładnię przepisów art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomości, kwestionując interpretację pojęcia osoby trzeciej odnoszącą się do Skarbu Państwa.

W konkluzji odwołujący się żądali uchylenia decyzji w pkt. I, i wnosili o zwrot tej części nieruchomości, bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda Wielkopolski zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i podzielił w całości jej argumentację.

W skardze na powyższą decyzję A. W. ponownie zarzucił wadliwą interpretację przepisów art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącą pojęcia osoby trzeciej i wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaznaczył, iż w przepisie art. 229 ustawy z 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2001 Nr 124 poz. 1361 ze zm.) roszczenie o zwrot nieruchomości zostało wyłączone (ustawodawca posłużył się zwrotem "nie przysługuje"), jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej.

Użytym przez ustawodawcę pojęciom należy nadać taką treść, iż roszczenie to nie może być zrealizowane na drodze postępowania administracyjnego. Oznacza to, że żądanie zwrotu takiej nieruchomości nie powoduje wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 i 3 kpa), a jeśli organ - mimo tej przeszkody - wszczął postępowanie, podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa. Nie jest bowiem dopuszczalny zwrot nieruchomości, która stała się własnością innego podmiotu jak również z punktu widzenia wymagań prawa nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela, która wprawdzie jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego.

W niniejszej sprawie istotą sporu jest to, czy Skarb Państwa jako wieczysty użytkownik nieruchomości - części działki 3/6 pozostającej w zarządzie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu jest osobą trzecią w rozumieniu przepisów art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący odmawiając Skarbowi Państwa przymiotu osoby trzeciej odwołuje się do monografii T. Wosia zatytułowanej "Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości." Zacytowany pogląd przez skarżącego jest jednak znacznym uproszczeniem i nie rozróżnia tego, że Skarb Państwa funkcjonuje dwojako, bowiem w pewnych sytuacjach jest podmiotem realizującym określone przez przepisy prawa konstytucyjnego i ustawy o charakterze ustrojowym, prawa i obowiązki w stosunku do mienia państwowego. W tym charakterze Skarb Państwa wykonuje imperium państwowe poprzez stosowne akty władcze, a więc realizuje zadania w ramach administracji publicznej i gospodaruje mieniem państwowym.

Z drugiej strony Skarb Państwa występuje w stosunkach cywilnoprawnych o charakterze majątkowym na równi z innymi podmiotami prawnymi. Tutaj wykonuje swoje zadanie w ramach dominium, z tym, że w obrocie występuje poprzez organy kompetentnych, w określonym zakresie, państwowych jednostek organizacyjnych (stationes fisci), które podejmują za Skarb Państwa czynności w stosunkach cywilnoprawnych i to na identycznych zasadach jak inne podmioty prawa cywilnego.

W niniejszej sprawie poprzednicy prawni skarżącego zbyli nieruchomość w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 nr 18 poz. 94) na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Rady Narodowej miasta [...].

Przepisy ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych umożliwiły Miastu [...] nabycie własności nieruchomości z mocy prawa.

Z kolei ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991r. Nr 30 poz. 127) w art. 4 ust. 2 zawierała regulację, że "grunty stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być nieodpłatnie przekazywane w drodze umowy na własność gminy albo nieodpłatnie oddawane gminie w użytkowanie wieczyste, użytkowanie lub użyczanie, a grunty stanowiące własność gminy mogą być nieodpłatnie przekazywane w drodze umowy na własność Skarbu Państwa lub innej gminy albo nieodpłatnie oddawane Skarbowi Państwa lub innej gminie w użytkowanie wieczyste, użytkowanie lub użyczanie;..."

Tak brzmiący przepis wyraźnie wskazuje, że upoważnienie ustawodawcy udzielone Skarbowi Państwa jak i gminie nie zezwala na dokonywanie czynności określonych w art. 4 ust. 2 w ramach "imperium" lecz umożliwia im dokonanie tych czynności. Świadczą o tym słowa "mogą" i "w drodze umowy", zaś same formy rozporządzania nieruchomością wymienione w przepisie są instytucjami prawa cywilnego i mogą być wykonywane wyłącznie w ramach dominium i to wyrażonego przez umawiające się strony. Ustawa dla ważności czynności wymagała umowy i skoro art. 7 ustawy w sprawach nie uregulowanych w ustawie odsyła do przepisów kodeksu cywilnego, to formą przeniesienia własności, czy wieczystego użytkowania musiał być akt notarialny.

A. W. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) przez przyjęcie, że Skarb Państwa, który nabył w drodze umowy o nieodpłatnym oddaniu w użytkowanie wieczyste wywłaszczonej nieruchomości jest osobą trzecią w rozumieniu w/w przepisu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że interpretacja przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana przez Sąd I instancji jest, w ocenie skarżącego nietrafna. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje tylko w przypadku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości na rzecz osoby trzeciej. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma więc zdefiniowanie na potrzeby ugn pojęcia "osoby trzeciej".

Ustawa w/w definicji nie zawiera. Wykładni tego pojęcia dokonał jednak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów z dnia 25 października. 1999r. w sprawie OPK 26/99 (ONSA 2000/1/11). W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził:

"Niezależnie od tego w świetle tych rozważań nie można również nie dostrzec, iż pojęcie "osób trzecich" nie obejmuje ani gminy, ani Skarbu Państwa. Przede wszystkim omawiany przepis (art. 229 ugn - PH) musi być wykładany w jego literalnym brzmieniu i w zestawieniu z przepisem art. 136 ust. 1-3 ustawy, a ponadto w powiązaniu z obowiązkiem, który ustawodawca nałożył na Skarb Państwa oraz gminę. Wszak tylko na tych dwóch podmiotach spoczywa realizacja roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli dysponują one prawem do nieruchomości. Jeśli tak, to zwrot zawarty w art. 229 ustawy "jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej" należy odczytywać w taki sposób, iż sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste mógł dokonać albo Skarb Państwa, albo gmina - właśnie na rzecz osoby trzeciej. Z oczywistych względów zatem Skarb Państwa ani gmina nie mieszczą się w pojęciu osoby trzeciej, którym to pojęciem posługuje się omawiany przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych przyczyn na przedstawioną wątpliwość interpretacyjną właściwa odpowiedź sprowadza się do tego, iż Skarb Państwa (gmina) nie jest osoba trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami."

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wielkopolski Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wskazał ponadto na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2001 r. sygn. akt I SA 675/00, zgodnie z którym Skarb Państwa wykonując swe uprawnienia w ramach dominium i jako podmiot prawa cywilnego uzyskując własność nieruchomości w wyniku czynności cywilnoprawnej przed dniem 1 stycznia 1998 r., może być uważany za osobę trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, gdyż podniesiony zarzut naruszenia art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, należy uznać za nietrafny.

Stosownie bowiem do cytowanego przepisu, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy (tj. 1 stycznia 1998 r.), nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Należy przede wszystkim wskazać, iż w niniejszej sprawie, poprzednicy prawni skarżącego zbyli sporną nieruchomość w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, na rzecz Skarbu Państwa – Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], zaś przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wprowadzającej ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, umożliwiły Miastu [...] nabycie własności nieruchomości z mocy prawa. Natomiast w dniu 5 czerwca 1997 r., pomiędzy Miastem [...] a Skarbem Państwa reprezentowanym przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu, zawarta została umowa o nieodpłatne oddanie nieruchomości stanowiącej działkę Nr 3/6 w użytkowanie wieczyste na rzecz Skarbu Państwa. Wniosek o urządzenie nowej księgi wieczystej dla wskazanej działki i wpisanie Skarbu Państwa w zarządzie Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej w Poznaniu jako użytkownika wieczystego, strony wniosły 11 czerwca 1997 r., czyli – w świetle art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece - należy uznać, że ujawnienie przedmiotowego prawa nastąpił z tą właśnie datą.

Zatem istotą sporu – jak wskazał już Sąd I instancji – jest ustalenie, czy zawarta pomiędzy Miastem [...] a Skarbem Państwa umowa z dnia 5 czerwca 1997 r. stanowi przesłankę wyłączenia możliwości zwrotu wymienionej nieruchomości, tj. czy Skarb Państwa jako wieczysty użytkownik nieruchomości (części działki Nr 3/6) jest osobą trzecią w rozumieniu przepisów art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, iż Skarb Państwa jest szczególną, państwową osobą prawną, której podstawą prawną istnienia i działania – właśnie jako osoby prawnej – są przepisy art. 33 i 34 k.c. Rozróżnienia ponadto wymaga funkcjonowanie państwa w ramach imperium i dominium. Bowiem, w ramach imperium państwo czerpie upoważnienie do ingerencji w sferę praw jednostek z sytemu prawa konstytucyjnego, ustaw o charakterze ustrojowym, ustaw zwykłych i norm wydawanych na podstawie ich upoważnienia (por. uchwałę SN z dnia 21 września 1993 r. sygn. akt III CZP 72/93). Zaś w ramach dominium Skarb Państwa, będąc właścicielem mienia tak ruchomego, jak i nieruchomego, realizuje przysługujące mu uprawnienia właścicielskie, przy zastosowania instrumentów przewidzianych prawem cywilnym. W tym drugim przypadku chodzi więc o działanie Skarbu Państwa w sferze stosunków cywilnoprawnych, o charakterze majątkowym, na zasadzie równorzędności z innymi podmiotami.

Niewątpliwie zatem, możliwe jest zawieranie przez Skarb Państwa umów cywilnoprawnych na zasadach i w formach przewidzianych właśnie przez prawo cywilne. Nie znajduje bowiem uzasadnienia - również w przepisach prawa administracyjnego, czy to materialnego czy też formalnego - odmowa dopuszczalności zawierania takich umów właśnie przez Skarb Państwa.

Stąd trafnym jest stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie Skarb Państwa zawierając w dniu 5 czerwca 1997 r. umowę z Miastem [...], na podstawie której objął w użytkowanie wieczyste działkę Nr 3/6, działał w ramach sfery dominium, poprzez swoje umocowane jednostki organizacyjne.

Sytuacja Skarbu Państwa inaczej natomiast wygląda, gdy Skarb Państwa uzyskuje tytuł własności w oparciu o akt prawny o charakterze wywłaszczeniowym, a następnie traci przymiot właściciela w wyniku czynności prawnej dokonanej w oparciu o ustawowy akt prawny i ponownie uzyskuje tytuł własności w oparciu o klasyczną czynność cywilnoprawną. W takiej sytuacji Skarb Państwa, który w oparciu o umowę cywilnoprawną kupił nieruchomość, nie jest tym samym podmiotem prawnym w sensie charakteru wykonywanych uprawnień w stosunku do kupionej nieruchomości, co podmiot, który dysponował tą nieruchomością w oparciu o akt prawny o charakterze wywłaszczeniowym. Stanowisko takie nie jest także sprzeczne z treścią uchwały NSA z 25 października 1999 roku OPK 26/99, bowiem uchwała odnosi się do odmiennego stanu faktycznego, w którym gmina nabywając od Skarbu Państwa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, następnie przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, uzyskała w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tytuł własności do tej nieruchomości. W sprawie, której dotyczy wymieniona wyżej uchwała, gmina uzyskała tytuł własności nie w drodze umowy cywilnoprawnej, a w drodze jednostronnej czynności prawnej, jaką była decyzja administracyjna. Nabycie własności następowało z mocy prawa, a decyzja miała charakter deklaratoryjny.

Z tych wszystkich względów, zasadnym jest przyjęcie, że Skarb Państwa, wykonując swe uprawnienia w ramach dominium i jako podmiot prawa cywilnego, uzyskując prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w wyniku czynności cywilnoprawnej przed dniem 1 stycznia 1998 roku, może być uznany za osobę trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.

Stąd należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż zaistnienie przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, spowodowało konieczność umorzenia postępowania o zwrot wymienionej wyżej nieruchomości.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.